TAR Milano, sez. III, sentenza 2020-10-07, n. 202001821

Pubblicato il 07/10/2020

N. 01821/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02603/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2603 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato E G, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Vincenzo Monti, 41;

contro

Comune di Somma Lombardo, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F T, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, p.zza Velasca, 4;

nei confronti

Regione Lombardia non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della nota comunale 7 febbraio 2014, prot. 3573/QS/rv, ricevuta il 19 febbraio 2014, con la quale l Comune ha comunicato al sig. -OMISSIS- che la nuova valutazione della pratica di opposizione alla richiesta di rimborso del “Contributo per il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privat, fabbisogno 2007 – 2 elenco”, avviata a seguito della introduzione con LR n. 5/2013, dell’art. 34 ter, comma 4, bis della LR 6/1989, si trova costretto a ribadire il contenuto della propria nota del 6 dicembre 2012, prot. 30905, anch’essa qui impugnata, con la quale ha formulato ai ricorrenti la richiesta di “restituzione della somma di euro 7.101,28, liquidata in data 19.12.2008”, nonché per quanto occorra degli atti ivi richiamati (note regionali 25 marzo 2009, prot. U1.2009.3450, 12 agosto 2009, n. 0012137, deliberazione di Giunta comunale nr. 32 del 26 agosto 2009, della nota comunale 27 agosto 2009, prot 22152/GG/rv, della nota regionale 16 ottobre 2009, prot. 01.2009,15136, nonché di tutti gli ulteriori atti presupposti, consequenziali e comunque connessi, ignoti ai ricorrenti, compresa la nota regionale 19 novembre 2013, n. 28719;

e, con motivi aggiunti:

degli atti, anch’essi già impugnati, ma solo indicati (perché non in possesso del ricorrente) nell’epigrafe del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ed elencati nell’istanza di accesso evasa dal Comune con nota del 26 giugno 2014, prot. 15970/QS/rv, e quindi della determinazione dirigenziale 18 dicembre 2013, n. 812, avente ad oggetto “atto di impegno di spesa e liquidazione per restituzione contributo erogato a Regione Lombardia”;
della nota regionale priva di data di cui al doc.24bis, della nota comunale 12 dicembre 2013, n. 0031000/QS/rv e della nota di trasmissione sopra citata, nonché degli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Somma Lombardo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 22 settembre 2020 il dott. S G C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nell’odierno giudizio, ritualmente trasposto dal ricorso straordinario al Capo dello Stato, le parti controvertono in ordine alla revoca dell'erogazione da parte del Comune su richiesta dalla Regione di un contributo per l'abbattimento di barriere architettoniche in favore del sig. -OMISSIS-, in qualità di proprietario dell'immobile nel quale vive, insieme ad un proprio congiunto in condizioni di grave necessità di assistenza.

Premette il ricorrente di avere ottenuto tale contributo allo scopo di rendere fruibile da parte di un congiunto in condizioni di grave disabilità, l’appartamento nel quale risiede il proprio nucleo familiare, secondo un progetto che prevedeva l’adeguamento dell’ingresso carraio, tramite la realizzazione di un elevatore ed interventi al piano terra, sulla camera da letto, il bagno, nonché l’area da adibire a palestra per la ginnastica motoria necessaria al congiunto.

L’erogazione del contributo avveniva, su istanza del 2007, con provvedimento di liquidazione della somma complessiva di euro 12.675,28 (decreto del marzo 2008 intestato al Comune a favore del congiunto del ricorrente) che l’Ente erogava ai genitori dell’interessato, quali proprietari dell’immobile.

A fondamento della revoca del contributo, resa nota al ricorrente nel dicembre 2012, la Regione allegava (in una corrispondenza solo interna con il Comune, che non veniva resa nota al ricorrente) che gli interventi assentiti non rientravano nella categoria di quelli previsti dalla legge regionale di riferimento e chiedeva la restituzione al Comune di euro 7.101,28.

Deduce le seguenti ragioni di doglianza.

A) Difetto di motivazione e carenza di istruttoria (la Regione non avrebbe esplicitato i motivi della revoca del contributo;
inoltre, i lavori eseguiti sull'immobile rientrerebbero pienamente nella categoria di lavori per i quali era previsto il contributo, atteso che le opere di cui trattasi sono intervenute su di un immobile “esistente”, ancorchè comportandone l’ampliamento).

B) Profili di illegittimità del decreto di revoca del provvedimento di concessione del beneficio per eccesso di potere e violazione di legge sotto diversi aspetti (difetto di istruttoria, partecipazione al procedimento, vizio di motivazione).

C) Falsa applicazione della legge regionale nr. 6/1989 e 13/1989. Carenza di istruttoria in ordine ai presupposti per la revoca del contributo sotto altri profili.

D) Lesione del legittimo affidamento del beneficiario.

Costituitosi, resiste al ricorso il Comune intimato che ne eccepisce, in primo luogo, la tardività: viene impugnata la nota del 7 febbraio 2014, ma il Comune aveva già richiesto la restituzione del contributo con nota del 6 dicembre 2012.

Più precisamente, il Comune espone in fatto quanto segue.

La controversia è relativa alla restituzione di contributi erogati per l’abbattimento di barriere architettoniche a norma delle LR Lombardia nn. 13/1989 e 6/1989 (su istanze presentate dal ricorrente in data 30 gennaio 2007 volte, la prima alla realizzazione di opere necessarie all’accesso all’immobile ed alla singola unità immobiliare, consistenti in una piattaforma elevatrice ed opere murarie connesse, incluso adeguamento dell’ingresso carraio;
e la seconda alla fruibilità e visitabilità dell’alloggio, comprensive di opere di ampliamento dell’edificio al piano terra, realizzazione di una camera da letto ed un bagno, ampliamento al piano interrato di un ambiente da utilizzare quale palestra e copertura dello stabile). Tali istanze, corredate da una relazione esplicativa della necessità e pertinenza delle opere di cui alla seconda domanda, venivano ammesse al contributo con delibera della GM del Comune di Somma Lombardo del 7 marzo 2007, n. 44. La Regione le istruiva, approvando la richiesta con decreto nr. 2867 del 20 marzo 2008, liquidando gli importi indicati nell’istruttoria del Comune (per euro 12.675,28) a quest’ultimo Ente che, a sua volta, le erogava al beneficiario (determina regionale di liquidazione nr. 960 del 19 dicembre 2008 e nota di avviso del Comune al ricorrente del 12 gennaio 2009).

Decorso un anno dall’emissione del decreto nr. 2867/2008, la Regione chiedeva al Comune la restituzione della somma corrispondente alla seconda istanza (nota del 25 marzo 2009) in quanto il relativo intervento implicava un ampliamento volumetrico dell’immobile e dunque non sarebbe stato ammissibile, essendo il regime del finanziamento relativo solo ad “edifici esistenti”.

Il Comune si opponeva a tale richiesta, notiziandone il beneficiario odierno ricorrente (nota del 1 aprile 2009), senza esito (nonostante varie comunicazioni interlocutorie, di cui alla nota della Regione del 12 agosto 2009, nonché replica dell’Ente locale del 27 agosto 2009 ed altre in atti).

Precisa il Comune che, pur avendo contestato la richiesta regionale, chiedeva al destinatario il rimborso delle somme percepite con nota del 6 dicembre 2012, non contestata dall’odierno ricorrente.

Successivamente, con nota del 19 novembre 2013, la Regione Lombardia segnalava al Comune che con la LR n. 5 del 31 luglio 2013, era stata aggiunta all’art. 34 ter della LR n. 6/1989 la previsione secondo cui “al fine di accelerare la conclusione dei procedimenti di erogazione, i contributi assegnati anteriormente all’entrata in vigore della legge recante “assestamento al bilancio per l’esercizio finanziario 2013…restano confermati se gli interventi finanziati riguardano l’adeguamento di abitazioni private e ricadono nelle tipologie individuate dal DM 14 giugno 1989, n. 236 e dall’Allegato alla presente legge”, chiedendo quindi all’Amministrazione di comunicare se gli interventi finanziati ricadessero o meno nella suddetta previsione. Con nota del 12 dicembre 2013, il Comune riscontrava tale comunicazione rappresentando che non sussistevano i presupposti per riesaminare la richiesta, stante la condizione ostativa rappresentata dall’aumento di volume dell’edificio;
e con determina nr. 812 del 18 dicembre 2013, adottava l’impegno di spesa per liquidazione e restituzione del contributo regionale erogato, imputando la somma di euro 7.101,28 in favore della Regione Lombardia.

Sulla base di tale premessa in fatto, deduce il Comune che sarebbe insussistente il difetto di motivazione, essendo la nota del 6 dicembre 2012 redatta con riferimento al provvedimento della Regione Lombardia del 25.03.2009, a sua volta contenente la ragione del recupero del contributo erogato. Nessuna carenza di istruttoria sarebbe poi prospettabile, essendo indubbio che i lavori svolti dal ricorrente, pur insistendo su un edificio esistente, ne hanno alterato la volumetria;
rileva, poi, la difesa dell’Ente che la impugnazione della revoca avrebbe dovuto essere proposta avverso la Regione (ed eccepisce quindi il difetto di legittimazione passiva) e la insussistenza di una qualsiasi lesione dell’affidamento, avendo il Comune sempre notiziato il ricorrente dell’orientamento della Regione.

Nella pubblica udienza del 22 settembre 2020, è stata prospettata alle parti la possibile sussistenza di profili di difetto di giurisdizione in ordine alla domanda odierna;
dopo che le parti ne hanno discusso, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Nell’odierno giudizio, viene in esame la restituzione di una quota del finanziamento a suo tempo erogato al ricorrente per l’esecuzione di opere volte all’abbattimento delle barriere architettoniche nella propria abitazione.

Nonostante le argomentazioni in contrario dedotte dalla difesa della parte odierna ricorrente in proposito, durante la discussione orale della causa, l’odierno ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, che il Collegio solleva d’ufficio.

I) Per stabilire quale sia il giudice munito di giurisdizione in materia di contributi pubblici ed agevolazioni economiche pubbliche, vengono utilizzati dalla giurisprudenza diversi indici.

Si distingue, innanzitutto, tra fase genetica e fase esecutiva del rapporto per affermare che - se la controversia riguarda la revoca dell'agevolazione già attribuita, disposta perché il beneficiario sia ritenuto inadempiente rispetto alle obbligazioni assunte dinanzi alla P.A. erogatrice - la giurisdizione appartiene al G.O. (e ciò in quanto, una volta erogato il contributo, le posizioni delle parti in ordine alla corretta esecuzione delle prestazioni ad esso correlate hanno consistenza di diritto soggettivo / obbligo).

Per ciò che concerne la fase genetica (nella quale ricade l’odierna fattispecie), il criterio utilizzato è quello della natura del potere attribuito alla P.A: sussiste la giurisdizione ordinaria quando alla P.A, è demandato solo il compito di verificare l'effettiva esistenza dei presupposti necessari all'attribuzione del beneficio economico, senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l' an, il quid e il quomodo dell'erogazione, atteso che in questi casi la posizione del soggetto inciso è di diritto soggettivo. Residuerà, quindi, la giurisdizione del G.A. solo allorchè si controverta in ordine all’esercizio, nella fase genetica, di un potere o valutazione discrezionale dell'Amministrazione (cfr. TAR Milano, III, 17/04/2020, n.650), come accade quando, ad esempio, l’erogazione del finanziamento avviene sulla base di progetti da assoggettare ad una valutazione di merito (solitamente espressa in punteggi) con formazione di relative graduatorie.

II) Nel caso di specie, viene in esame la restituzione di contributi erogati per l’abbattimento di barriere architettoniche a norma delle leggi regionali della Lombardia nn. 13/1989 e 6/1989.

A fondamento del provvedimento impugnato, si assume che l’intervento – in quanto avente avuto ad oggetto un ampliamento di spazi abitativi – non sarebbe stato limitato al “fabbricato esistente”, come prescritto dalla LR n. 6/1989, art. 34 ter e n. 13/1989, art. 9.

Osserva il Collegio che, secondo quest’ultima disposizione, (comma 1), “ Per la realizzazione di opere direttamente finalizzate al superamento e all'eliminazione di barriere architettoniche in edifici già esistenti, anche se adibiti a centri o istituti residenziali per l'assistenza ai soggetti di cui al comma 3, sono concessi contributi a fondo perduto con le modalità di cui al comma 2. ” (le modalità di cui al comma 2 sono riferite alla determinazione della misura del contributo in base percentuale alla spesa effettivamente sostenuta).

Per la definizione delle “ opere direttamente finalizzate al superamento ed all’eliminazione di barriere architettoniche in edifici già esistenti ”, giova l’art. 2 della LR 13/1989, che (sia pure al fine di regolare il regime di approvazione dei relativi progetti da parte dei condomini) le qualifica come “ le innovazioni da attuare negli edifici privati dirette ad eliminare le barriere architettoniche di cui all'articolo 27, primo comma, della legge 30 marzo 1971, n. 118, ed all'articolo 1, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1978, n. 384, nonché la realizzazione di percorsi attrezzati e la installazione di dispositivi di segnalazione atti a favorire la mobilità dei ciechi all'interno degli edifici privati… ”. L’art. 27, comma 1, della l. 118/1971, a sua volta, è esplicito nel prevedere “ la eliminazione delle barriere architettoniche anche apportando le possibili e conformi varianti agli edifici appaltati o già costruiti all'entrata in vigore della presente legge ” (si presuppone, invero, che gli edifici di successiva realizzazione debbano soggiacere alle prescrizioni conformative che dovrebbero ostare alla creazione di barriere architettoniche).

Infine, la LR 6/1989, all’art. 34 ter, come successivamente introdotto, prevede che “ Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 9 della legge 13/1989, la Giunta regionale eroga i contributi ai soggetti aventi diritto per la realizzazione degli interventi finalizzati al superamento ed all'eliminazione di barriere architettoniche e localizzative in edifici già esistenti … ”.

Viene in rilievo, infine, l’art. 11 della LR 6/1989 cit. a mente del quale i contributi erogati sono revocati qualora “ la realizzazione degli interventi sia difforme dalle disposizioni della presente Legge o dell' allegato, ovvero dal progetto approvato ” (quest’ultimo reca prescrizioni e definizioni che stabiliscono, tra le altre cose, la natura e le dimensioni degli spazi abitativi e delle relative modalità costruttive, così concorrendo a definire, in positivo, la tipologia delle opere previste nelle disposizioni che precedono).

Sulla base di tali disposizioni, appare evidente che nella odierna fattispecie non viene in rilievo l’esercizio del potere della PA nella fase genetica del finanziamento, non essendo prevista a tali fini alcuna valutazione o apprezzamento discrezionale delle modalità costruttive oppure tecnologiche o anche operative degli interventi per i quali si chiede il sostegno, né alcuna valutazione volta a formare una graduatoria di merito o di qualità dei progetti ammissibili;
ma solo la verifica della sussistenza o meno di elementi costitutivi della pretesa che sono interamente disciplinati dalla legge. In tal senso, va infatti inquadrato l’esame del presupposto del finanziamento allo scopo di chiarire se, essendo rivolto a sostenere opere da realizzarsi entro “edifici esistenti”, ammetta o meno alterazioni dei volumi di questi ultimi (per renderne conforme la consistenza rispetto alle previsioni dell’allegato alla LR 6/1989 ed alla luce di queste);
la risoluzione della controversia dipende dunque, interamente, solo dall’interpretazione del presupposto normativo indicato.

Per tale ragione, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo che va declinata in favore del giudice ordinario ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 del c.p.a.;
sussistono giuste ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite della presente fase di giudizio tra le parti, avendo riguardo alla difficoltà della ricostruzione della fattispecie ai fini del riparto di giurisdizione.