Pubblicato il 12/10/2023

N. 02255/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01852/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1852 del 2021, proposto da
Comune di Pontecagnano Faiano, in persona del Sindaco pro tempore , parte rappresentata e difesa dall'avvocato L L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , parte rappresentata e difesa dall'avvocato M I, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Giffoni Valle Piana, Ente D'Ambito per il Servizio di Gestione Integrata dei Rifiuti Urbani Ambito Territoriale Ottimale "Salerno", non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

a – del Decreto Dirigenziale n. 26 del 21.9.2021, con il quale la Regione Campania - Struttura di Missione per lo Smaltimento dei RSB ha revocato i DD.DD. n. 40 del 2.12.2019 e n. 19 del 4.9.2020 di ammissione provvisoria del Comune di Pontecagnano Faiano al finanziamento per la realizzazione di impianto di trattamento dei rifiuti a valere sul FSC 2014-2020 e la nota prot.77225 dell'11.2.2021 di integrazione del finanziamento per € 4.470.000,00 in uno alla nota di comunicazione prot. 2021.0466062 del 21.9.2021;

b – ove occorra, della nota prot. 44201/2021 di comunicazione dell'avvio del procedimento;

c – ove occorra, della nota prot. 0506830 del 13.10.2021 laddove intesa come diniego di istanza di annullamento in autotutela;

d - di tutti gli atti presupposti collegati, connessi e consequenziali, compresa ove occorra la nota prot. 36208 dell'8.7.2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2023 il dott. Marcello Polimeno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato il Comune di Pontecagnano Faiano ha chiesto l’annullamento de:

il Decreto Dirigenziale n. 26 del 21.09.2021, con il quale la Regione Campania - Struttura di Missione per lo Smaltimento dei RSB ha revocato i DD.DD. n. 40 del 2.12.2019 e n. 19 del 4.9.2020 di ammissione provvisoria del Comune di Pontecagnano Faiano al finanziamento per la realizzazione di impianto di trattamento dei rifiuti a valere sul FSC 2014-2020 e la nota prot.77225 dell’11.2.2021 di integrazione del finanziamento per € 4.470.000,00;

nonché ove occorra:

la nota prot. 44201/2021 di comunicazione dell’avvio del procedimento;

la nota prot. 0506830 del 13.10.2021 laddove intesa come diniego di istanza di annullamento in autotutela;

tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali, compresa ove occorra la nota prot. 362087 dell’8.7.2021.

1.1. A sostegno dell’azione di annullamento proposta parte ricorrente ha, tra l’altro, dedotto:

di aver comunicato con nota prot. 0190191 del 9.4.2021 la necessità di cambiamento della località in cui ubicare l’impianto di trattamento della frazione organica, originariamente individuata nella zona industriale del Comune ricorrente, “ per sopravvenute ragioni di pubblico interesse per situazioni di fatto non prevedibili, indicando un nuovo sito nel territorio comunale nelle vicinanze della Strada Provinciale Aversana, rappresentando l’esigenza di dover costituire un Tavolo Tecnico con la partecipazione della Regione Campania e delle altre PP.AA. competenti per la approvazione di un nuovo Protocollo di Intesa ” (v. pag. 4 del ricorso);

che, tuttavia, la Regione Campania in prossimità della convocazione del predetto tavolo tecnico ha inviato comunicazione di avvio del procedimento di revoca del finanziamento, adducendo un ritardo incompatibile con il termine finale per l’assunzione di obbligazione giuridicamente vincolante;

che tale procedimento è poi sfociato nell’adozione del provvedimento di revoca sopraindicato.

1.2. Il Comune ricorrente ha censurato il Decreto Dirigenziale n. 26 del 21.09.2021 con un unico motivo rubricato “ I–VIOLAZIONE DI LEGGE (

DELIBERE CIPEN.

25-26/2016E N.25/2018–ART.44 DL 34/2019)-

VIOLAZIONE DELLE CONVEZIONI DEL

19.12.2019-ECCESSO DI POTERE (ARBITRARIETÀ –INIQUITÀ –SVIAMENTO –TRAVISAMENTO –ERRONEITÀ-DIFETTO DEL PRESUPPOSTO)-VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO (ART.97COST.) ” (v. pag. 7 del ricorso) ed articolato in più gruppi di censure.

1.2.1. Così, in primo luogo, il Comune ha dedotto che avrebbe comunicato l’area di delocalizzazione dell’impianto (area agricola in prossimità della strada Provinciale Aversana) alla Regione con nota prot. 30123 del 15.7.2021 e che, tuttavia, sarebbe rimasta la necessità dell’attivazione di un tavolo tecnico per la sottoscrizione di un Protocollo di Intesa. In effetti, il tavolo tecnico sarebbe stato “ condizione essenziale per una positiva conclusione del relativo procedimento delocalizzativo (per una valida acquisizione degli assensi necessari) ” (v. pag. 8 del ricorso).

Di conseguenza, non sarebbe stato imputabile al Comune alcun ritardo nell’individuazione di un sito alternativo e nel portare avanti il procedimento.

1.2.2. In secondo luogo, non corrisponderebbe al vero l’affermazione contenuta nel provvedimento impugnato (qualificata dal ricorrente come mera congettura) di incompatibilità tra lo stato della procedura alla data del ricorso ed il termine finale del 31.12.2022, tenuto conto che l’unico adempimento da porre in essere entro quest’ultimo termine sarebbe stato quello costituito dall’aggiudicazione dei lavori per la realizzazione dell’impianto e che il Comune ben sarebbe stato in grado di rispettare questo termine. Del resto, alla data del ricorso il Comune avrebbe avuto a disposizione ben 15 mesi per completare le procedure urbanistiche e procedere all’affidamento dei lavori.

1.2.3. In terzo luogo, la diffida ad adempiere rivolta al Comune di Pontecagnano avrebbe assegnato un termine di soli sette giorni a pena di decadenza, il quale sarebbe stato insufficiente ed incongruo per le attività richieste violando i principi di ragionevolezza e proporzionalità.

1.2.4. In quarto luogo, il provvedimento di revoca sarebbe contraddittorio nella parte in cui la Regione, da una parte, avrebbe affermato la non superabilità dell’asserito ritardo del Comune, e, dall’altra, avrebbe affermato la rilevanza strategica dell’intervento, riservandosi di finanziarlo con la prossima programmazione FCS 2020-2027.

Ne conseguirebbe che il provvedimento di revoca avrebbe violato l’art. 21- quinquies della L. 241/1990 per contrasto dell’adottata revoca con l’interesse pubblico (stante il perdurante interesse alla realizzazione dell’impianto), nonché per insussistenza dei dichiarati presupposti (stante l’asserita possibilità di rispettare il termine previsto per la realizzazione dell’intervento).

1.3. Infine, il Comune ha sostenuto l’illegittimità derivata della richiesta di versamento delle somme relative allo studio di fattibilità.

2. Si è costituita la Regione Campania, la quale ha chiesto la reiezione del proposto ricorso e si è difesa come in atti.

3. Le parti hanno poi ulteriormente chiarito le rispettive posizioni attraverso il deposito di memorie ed all’udienza pubblica sopraindicata la causa è stata assunta in decisione.

4. Tanto premesso, il ricorso proposto è infondato nel merito e va rigettato, potendo prescindersi dalle eccezioni sollevate in rito.

4.1. Iniziando dal primo gruppo di censure (riportate al punto 1.2.1.) queste non colgono nel segno.

4.1.1. In effetti, nella vicenda per cui è causa, così come sostenuto dalla difesa della Regione, va senza dubbio ravvisata la sussistenza di un ritardo addebitabile al Comune ricorrente a causa delle scelte da questo poste in essere e della condotta dallo stesso concretamente tenuta nel corso dello sviluppo del procedimento.

4.1.2. Al fine di illustrare le ragioni di tale giudizio, va prima di tutto riepilogato (sulla scorta di quanto risultante dalla documentazione prodotta dalle parti) quanto verificatosi prima dell’adozione del decreto di revoca impugnato nel presente giudizio:

- il luogo specifico nel quale ubicare l’impianto di trattamento della frazione organica nell’ambito del Comune ricorrente era stato individuato da tempo da parte di quest’ultimo;

- in particolare, all’esito della stipula del Protocollo tra il Comune ricorrente e quello di Giffoni Valle Piana (il cui schema era stato approvato dal Comune ricorrente con D.G.C. n. 16 del 15.3.2019), a maggio 2019 il Comune ricorrente aveva effettuato un sopralluogo congiunto con la Struttura di Missione della Regione Campania per individuare il possibile sito da destinare all’impianto predetto (v. parte motiva della deliberazione della Giunta Comunale n. 189 del 31.10.2019);

- sulla scorta di tale sopralluogo nella deliberazione della Giunta Comunale n. 189 del 31.10.2019 il Comune ha dato atto che “ le risultanze di detta visita preliminare, esaminate le possibili ubicazioni territoriali, hanno individuato nell’area ubicata nella zona industriale del Comune e confinante a sud con l’autostrada SA-RC il sito potenzialmente idoneo alla realizzazione dell’impianto in esame, in quanto ben servito da infrastrutture viarie e urbanizzato, non ricadente in fasce di rispetto e/o vincoli idrogeologici, area pianeggiante, distanza adeguata da siti archeologici tutelati, vicinanza di un punto di consegna gas, ecc. ”;

- in tale deliberazione si è poi sottolineato che in coerenza con quanto emerso dalla visita preliminare è stata predisposta “ una progettualità in bozza ” per la realizzazione dell’impianto e che nell’ambito di tale progettualità “ si è debitamente tenuto conto anche di possibili soluzioni alternative circa l’ubicazione dell’impianto ”;

- quindi, con la predetta delibera il Comune ha approvato il documento di fattibilità delle alternative progettuali (composto di una serie di elaborati) ed ha demandato alla Struttura di Missione della Regione Campania “ nell’ambito della redazione della successiva fase di progettazione di fattibilità tecnica ed economica nonché definitiva dell’impianto de quo, l’effettuazione di ulteriori approfondimenti circa la più idonea ubicazione dell’impianto alla luce delle alternative progettuali individuato nella tavola grafica G.3 ”;

- con Decreto Dirigenziale n. 40 del 2.12.2019 la Regione ha ammesso provvisoriamente a finanziamento il Comune ricorrente per l’importo complessivo di eur 20.530.000,00 per l’intervento di realizzazione di un impianto per il trattamento della frazione organica proveniente dalla raccolta dei rifiuti solidi urbani, con progettazione di fattibilità tecnica ed economica e progettazione definitiva dell’impianto a cura della Struttura di Missione della Regione;

- il Sindaco del Comune ricorrente ha poi sottoscritto la convenzione allegata al D.D. n. 40 del 2.2.2019;

- in data 17.1.2020 è stato poi sottoscritto tra Comune ricorrente e Regione accordo disciplinante i rapporti di collaborazione e le rispettive fasi di competenza;

- la Regione ha poi affidato al RTI aggiudicatario la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica relativo alla realizzazione dell’impianto di trattamento;

- con D.D. n. 19 del 4.9.2020 si è provveduto poi a:

revocare le Convenzioni (allegati A e B) allegate al D.D. n. 40 del 2.12.2019;

confermare l’ammissione provvisoria di tale intervento per l’importo suddetto, totalmente a valere sulle risorse FSC (Fondo Sviluppo e Coesione) 2014-2020;

approvare un nuovo schema di Convenzione regolante i rapporti tra il Responsabile Unico di Attuazione ed il Soggetto attuatore, le relative obbligazioni e le condizioni di erogazione del finanziamento;

- successivamente nel mese di settembre Comune e Regione hanno provveduto per mezzo dei rispettivi legali rappresentanti ad apporre le proprie sottoscrizioni in calce a tale Convenzione;

- in data 1.10.2020 il RTI aggiudicatario ha poi trasmesso il predetto progetto di fattibilità tecnica ed economica;

- questo soggetto in seguito a studio delle tre alternative ha stabilito il sito di ubicazione dell’impianto “ nell’area ubicata nella zona industriale del Comune e confinante a sud con l’autostrada SA-RC ”;

- con la delibera di Giunta Comunale n. 161 del 3.12.2020 il Comune ha preso atto che sulla scorta del progetto di fattibilità redatto è risultato un valore economico complessivo superiore a quello finanziato per quasi 4 milioni e mezzo di euro ed ha quindi sottoposto la propria delibera alla Struttura di Missione ai fini dell’ottenimento di ulteriori fondi di finanziamento;

- con D.G.R.C. n. 40 del 9.2.2021 la Regione ha poi incrementato il finanziamento fino a raggiungere il valore complessivo necessario;

- con nota prot. N. 2021. 0098401 del 22.2.2021 la Struttura di Missione della Regione ha invitato il Comune ad approvare il progetto di fattibilità tecnico-economica a trasmettere un cronoprogramma dell’intervento “ tenendo conto che, al momento, il termine entro cui assumere l’O.G.V. – consistente nell’aggiudicazione dell’appalto integrato – è il 31/12/2021 ”;
in tale nota si è poi sottolineata l’urgenza del riscontro richiesto;

- con nota dell’1.3.2021 il Comune ha convocato un tavolo tecnico con il RTI aggiudicatario;

- con nota prot. 2021.014239 del 15.3.2021 la Struttura di Missione della Regione “ Facendo seguito alle numerose sollecitazioni telefoniche intercorse con i nostri uffici ” ed alle precedenti missive di sollecito ha invitato “ Formalmente ed inderogabilmente ” il Comune “ a far pervenire riscontro a questa Struttura circa il corretto adempimento in ordine all’assunzione degli atti propedeutici all’affidamento della successiva fase della progettazione definitiva dell’impianto, ovvero all’approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica dell’intervento come richiesto, con urgenza, nella nota indicata in epigrafe e rimasta senza riscontro alcuno ”;
in modo significativo in tale nota si è avvisato il Comune che la stessa andava intesa “ come formale diffida … ad adempiere entro sette giorni dal ricevimento poiché, in difetto, si procederà all’accertamento dell’inadempienza ad assumere l’OGV entro il termine del 31.12.2021 ”;

- con nota del 17.3.2021, in riscontro alle note del 22.2.2021 e del 15.3.2021 della Struttura di Missione, il Comune ha chiesto un differimento dei tempi a causa del periodo di isolamento osservato dai dipendenti comunali del settore competente ed ha fatto presente “ che gli atti richiesti sono in corso di completamento e saranno inoltrati nel più breve periodo di tempo ”;

- a questo punto, nell’ambito di conference call tenutasi in data 7.4.2021 il Sindaco del Comune ricorrente ha manifestato la volontà di individuare un sito alternativo a quello di cui al progetto redatto, in quanto quello già individuato si trovava a circa 200 metri da aziende agroalimentari, con possibilità di percezione di emissioni odorigene da parte di coloro che operavano in tali aziende;

- con nota dell’8.4.2021, richiamando le risultanze della predetta conference call, il Comune ha affermato che “ per sopravvenute problematiche locali si necessita di una delocalizzazione del sito di realizzazione dell’impianto de quo ” ed ha comunicato che erano “ in corso di predisposizione gli atti documentali di sostenibilità del nuovo sito ”;
tali atti sarebbero stati trasmessi nel più breve tempo possibile alla Struttura di Missione per le valutazioni di fattibilità;

- con nota prot. 2021. 0362087 dell’8.7.2021 la Struttura di Missione della Regione:

ha evidenziato che in seguito alla nota dell’8.4.2021 il Comune non ha comunicato e trasmesso alcunché;

ha contestato al Comune la sua inadempienza al monitoraggio dell’intervento tramite la piattaforma SURF;

ha diffidato il Comune a comunicare alla Struttura predetta “ le relative determinazioni ed a trasmettere gli atti consequenziali entro e non oltre sette giorni dalla ricezione della presente ”, con l’avvertimento che in mancanza di concreti riscontri si sarebbe provveduto ad avviare il procedimento di revoca del finanziamento;

- con nota del 15.7.2021, in riscontro alla nota della Regione dell’8.7.2021, il Comune ha rappresentato:

che in seguito alla nota dell’8.4.2021 “ è stata avviata una fase di concertazione con imprenditori della zona dando il via, in data 09 maggio 2021, all’iniziativa “Giugno è agricoltura”, una vera e propria campagna di ascolto dedicata alle rappresentanze del settore agricolo, alle associazioni, imprenditori ed operatori locali con appuntamenti dedicati al comparto, sviluppati su temi diversi, compreso quello relativo alla valutazione di nuovi siti idonei ad ospitare l’impianto di che trattasi ”;

che a seguito “ dell’iniziativa conclusiva del 28/06/2021 … è emersa la volontà di costituire un tavolo tecnico alla presenza congiunta della Regione Campania, del Comune di Pontecagnano Faiano, del Consorzio di Bonifica in Destra del Fiume Sele e delle associazioni di categoria delle aziende agricole al fine di addivenire alla firma di un protocollo d’intesa che preveda l’avvio di una serie di interventi infrastrutturali per il rischio idraulico, di economie di scala, di conferimento degli scarti agricoli con la possibilità di ospitare l’impianto di trattamento sul territorio comunale in prossimità della Strada Provinciale Aversana, zona classificata “agricola” nel vigente PRG ”;

che tale iniziativa, oltre all’individuazione del nuovo sito per l’ubicazione dell’impianto per cui è causa, avrebbe “ portato alla luce una serie di problematiche relative alla messa in sicurezza dell’area territoriale per le quali sono stati concordati con il settore agricolo, in uno al Vicepresidente Regionale …, gli interventi a farsi e per i quali è stata predisposta una bozza di Protocollo di Intesa che ad ogni buon fine si allega alla presente ”;

che sarebbero state in corso “ a cura della vicepresidenza regionale, le attività per la convocazione di un tavolo tecnico per la ratifica del citato protocollo da sottoscriversi tra Regione Campania, Comune di Pontecagnano, Consorzio di Bonifica in Destra del Fiume Sele e associazione di categoria ”;

- in allegato alla predetta nota il Comune ha trasmesso tale bozza di Protocollo;

per quanto di interesse in questa sede nell’ambito della bozza predetta è stato previsto all’art. 5, comma 3, l’impegno del Comune a “ valutare la fattibilità di realizzazione dell’impianto di trattamento della frazione organica … in corrispondenza della Strada Provinciale Aversana, valutando le possibili soluzioni territoriali, ad avviare celermente ogni attività amministrativa … e ad avviare le fasi progettuali successive per la realizzazione del predetto impianto di trattamento nel rispetto della compatibilità ambientale e garantendo in primo luogo le aziende agricole presenti territorio ”, nonché “ ad approvare il nuovo progetto di fattibilità tecnico ed economico entro 15 giorni dalla sua trasmissione formale e di dare celermente, previa autorizzazione della Regione Campania, avvio alla redazione del progetto definitivo ”;

inoltre, nell’ambito di tale bozza si sono previste due diverse opere da realizzare da parte del Consorzio di Bonifica predetto, con prospettata copertura economica a carico della Regione (v. art. 4), nonché altre due diverse opere, in aggiunta a quella per cui è causa, da realizzare da parte del Comune (v. art. 5);

- con nota prot. 2021. 0444201 dell’8.9.2021 la Struttura di Missione della Regione ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca del decreto di ammissione provvisoria a finanziamento ed assegnato il termine di 10 giorni per la presentazione di memorie scritte e documenti;
in tale nota è stato evidenziato che:

alla data della stessa il Comune non aveva “ ancora comunicato alla Struttura di Missione un sito alternativo ove realizzare l’impianto in sostituzione di quello originariamente individuato, trasmettendo una scheda informativa indicante le informazioni sul lotto quali l’estensione, i riferimenti catastali, la destinazione urbanistica, la presenza di strade di accesso, la distanza dai centri abitati, gli eventuali vincoli presenti, la proprietà del lotto etc ”;

entro il termine del 31.12.2022 (termine ultimo per l’assunzione delle obbligazioni giuridicamente vincolanti – giusta proroga intervenuta con l’art. 8 del D.L. 56/2021) non sarebbe più stato “ possibile adottare tutti i provvedimenti tecnici ed amministrativi, dalla progettazione dell’impianto (nel nuovo sito ancora da individuare), all’aggiudicazione dell’appalto per la realizzazione dei lavori impianto (progettazione di fattibilità, acquisizione del provvedimento dello