Pubblicato il 21/07/2023

N. 00277/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00344/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 344 del 2022, proposto da
M P, Ambra Dell'Arciprete, S D P, G P, P D P, rappresentati e difesi dall'avvocato A D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Guardiagrele, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato R F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, Complesso Monumentale San Domenico;

per l'annullamento

previa concessione di misura collegiale cautelare

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 39 del 27 ottobre 2022 avente ad oggetto “Sentenza TAR Abruzzo, sez. di Pescara n. 325 del 29.07.2022 – riesame della delibera di c.c. n. 44 del 30/07/2021” (doc. 1) pubblicata sull'albo pretorio in data 4 novembre 2022 e di tutti gli atti, dei verbali, dei documenti e di ogni altro atto presupposto, prodromico, conseguenziale anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Guardiagrele e di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 giugno 2023 il dott. Massimiliano Balloriani e uditi per le parti i difensori Sono presenti gli avvocati A D S per la parte ricorrente e l'avvocato R F per il Comune di Guardiagrele;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Considerato che:

- con ricorso iscritto al n.369/2021 i ricorrenti, quali cittadini residenti nel Comune di Guardiagrele, ex amministratori ed attuali Consiglieri in carica, hanno impugnato, chiedendone l’annullamento le deliberazioni C.C. n.n. 43 e 44 del 30 luglio 2021 relative alla dichiarazione di dissesto finanziario dell’ente comunale ex art. 246 d.lgs. n. 267/2000, la nota del responsabile del servizio finanziario n. 15807 del 2021, la relazione dell’organo di revisione contabile del 27.07.2021 e del 7.07.2021, le deliberazioni G.M. n.n. 109 e 110 del 28 giugno 2021 di accertamento di un disavanzo di amministrazione per €3.390.015,81, le determinazioni n.18/2021 del Settore Polizia Municipale, n.116/2021 del Settore Lavori Pubblici e Ambiente, e n. 591/2021 del Settore Affari generali e Finanziari;

- con la sentenza 325 del 2022, questo Tribunale, rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune intimato (rilevando che nel giudizio era oggetto di gravame la delibera con cui il Comune di Guardiagrele ha dichiarato il dissesto finanziario dell’ente che risulta adottata spontaneamente al di fuori dell’iter procedimentale proprio del potere di controllo demandato alla Corte dei Conti), ha accolto il ricorso “ ai soli fini del riesame della motivazione relativa al mancato ricorso al piano di riequilibrio finanziario di cui all’art. 243 bis del d.lgs. n. 267/2000 ”;

- tale decisione è stata assunta sulla base di tali considerazioni “… come emerge sovrapponendo l’art. 243-bis co. 1 e l’art. 244 cit., il presupposto condiviso di entrambe le procedure consiste nell’impossibilità di ripianare “validamente” lo squilibrio evidenziatosi con le modalità di cui agli articoli 193 e 194 cit. ed entro il fisiologico arco temporale del bilancio di previsione (art. 162 d.lgs. cit.), con una manovra correttiva (“piano di rientro”) di durata triennale ed in ogni caso non oltre la durata della consiliatura (art. 188 co. 1). La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale o pre-dissesto, non concorsuale che prevede l’integrale copertura del debito pregresso a carico del bilancio dell’Ente locale e senza separazione del bilancio, oltre alla regolare approvazione del bilancio di previsione e dell’ultimo rendiconto nei termini di legge, presuppone lo “stato” di insolvenza giuridico-finanziaria. Il ricorso a tale misura è tuttavia ammesso solo nel caso in cui le esigenze di illiquidità, unitamente alla complessiva massa passiva da ripianare, non compromettano la continuità amministrativa nello svolgimento delle funzioni e dei servizi indispensabili e, nel contempo, lo squilibrio finanziario e la massa passiva siano ripianabili, ragionevolmente, nell’orizzonte temporale determinato in base ai criteri dell’articolo 243-bis, comma 6, del d.lgs n.267 cit. (Corte dei conti, Sezione Autonomie, deliberazione n. 16/2012/INPR)… La Corte dei conti sez. regionale per la Calabria, con deliberazione n. 11/2014, ha … specificato che l’alternatività non si può spingere a ritenere il piano in questione un mezzo sostitutivo alla dichiarazione di dissesto ai sensi dell’art. 244 del d.lgs. n.267 cit. poiché in determinate circostanze il dissesto è l’unico rimedio esperibile. Sul piano procedurale, il piano di riequilibrio finanziario pluriennale è misura meno gravosa del dissesto in situazioni di grave crisi finanziaria laddove permette di non rompere l’unità del bilancio e di favorire il recupero dell’Amministrazione rispetto alla comunità amministrata. Il dissesto rimane la misura ultima e residuale, tant’è che è prevista l’immissione automatica nella stessa nei casi di “fallimento” della procedura di riequilibrio, ai sensi dell’art. 243-quater del Tuel 267/2000, rimanendo il parametro procedurale a garanzia della serietà del percorso di rientro e riequilibrio, e non una sanzione. Tanto premesso è da rilevare che negli atti impugnati non è rinvenibile una motivazione circostanziata da cui evincere le concrete ragioni poste a base della scelta di optare per il dissesto senza ritenere esperibile la procedura di cui all’art. 243 bis cit. dal momento che le asserzioni ostative contenute negli atti impugnati risultano meramente assertive e non danno conto dell’impraticabilità di tale soluzione alternativa nell’arco temporale riconosciuto dal legislatore e tenuto conto delle provvidenze costituite tra l’altro dalla possibilità di accedere al Fondo di rotazione previsto dalla normativa di settore. Una siffatta motivazione rafforzata deve ritenersi al più esigibile anche tenuto conto che il Comune di Guardiagrele, come ricavabile in atti, non è risultato strutturalmente deficitario non avendo riportato alcuno dei parametri di allarme di cui all’art. 242 del d.lgs. n. 267/2002 e che, alla dichiarazione di dissesto, non si è accompagnato un riconoscimento di debiti fuori bilancio se non limitato a fatture dell’ultimo esercizio e censite in data successiva alla dichiarazione di dissesto oggetto di gravame.

Inoltre la dichiarazione di dissesto risulta genericamente motivata in relazione alla prima ipotesi di cui all’art. 244 cit. ossia per la dichiarata impossibilità dell’ente di garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ma non sono state adeguatamente esternate le ragioni per cui non sarebbe stato possibile recuperare lo stato di disavanzo attraverso le provvidenze previste e disciplinate dall’art. 243 bis cit .”;

-tale sentenza non è stata oggetto di gravame;

- con il ricorso in epigrafe, i ricorrenti hanno impugnato la successiva delibera di C.C. a delibera n. 39 del 27 ottobre 2022, con cui è stata convalidata la succitata delibera dichiarativa del dissesto, annullata da questo Tribunale;

- nel ricorso si espongono le seguenti censure: - l’Amministrazione non avrebbe pienamente eseguito il giudicato di cui alla sentenza 325 del 2022, e in particolare sarebbe mancata una nuova istruttoria, basandosi le valutazioni del Comune, benché connotate da una certa discrezionalità, sempre sulle relazioni tecniche poste alla base della precedente delibera annullata;
- sarebbero poi stati aggiunti ulteriori 355.000 euro al precedente disavanzo, senza alcuna delibera di riconoscimento di debiti fuori bilanci per 105.000 euro e in mancanza di previsione normativa per 250.000 da destinare a spese potenziali e non prevedibili;
- le maggiori capacità di entrata non sarebbero state tutte valutate, ma si sarebbe considerato solo il gettito Imu per 180.000 euro;
- non sarebbero state considerati, come maggiori entrate, € 20.000,00 da Canone Unico Patrimoniale ed € 52.500,00 da sanzioni per violazione al Codice della 10 Strada, un’entrata da concessioni cimiteriali strutturale negli anni di € 240.000,00;
- si sarebbe omesso di rilevare che, come risultante da atti e da attestazioni degli stessi Uffici comunali, la spesa per il personale offriva ed offre al comune di Guardiagrele margini di risparmio che ben avrebbero potuto contribuire alla copertura del disavanzo per le quote annuali dei 10 anni del piano di riequilibrio , da cui deriverebbe la possibilità di minore spesa per circa 150 mila euro annui;
- sarebbe poi errata l’affermazione contenuta nella delibera impugnata secondo cui non è possibile far ricorso all’utilizzo dei proventi da alienazioni di beni immobili in quanto gli stessi possono essere utilizzati per ripianare squilibri in conto capitale, come definito dall’art.188 Tuel, mentre lo squilibrio del Comune di Guardiagrele è ascrivibile alla parte corrente , e ciò poiché tale divieto non si estenderebbe appunto ai casi di dissesto o di procedura di riequilibrio pluriennale;
- per quanto riguarda la capacità di recupero di altre somme dalla lotta alla evasione, la delibera sarebbe generica limitandosi ad affermare che si tratta di poste del tutto aleatorie (peraltro sarebbe stato del tutto omesso in proposito il riferimento al recupero di somme da parte del precedente agente per la riscossione SOGET verso il quale era stata dato indirizzo di procedere al fine di un recupero di € 803.310,30 , come risulterebbe da una deliberazione di indirizzo della Giunta Comunale n. 71 del 25.5.2020, e ciò dimostrerebbe anche la possibilità di altre azioni di recupero;
- considerando le somme rilevate dai ricorrenti, e considerando il disavanzo osteso, mancherebbe quindi alla possibilità di accedere al piano di risanamento in 10 anni solo la somma di circa 100.000 euro annui, non molto rilevante, e che quindi giustificherebbe una motivazione ancora più rafforzata;
- la delibera impugnata sarebbe stata assunta anche in violazione dell’art. 246 del TUEL primo comma di laddove prevede che alla deliberazione che dichiara il dissesto dell’ente territoriale “è allegata una dettagliata relazione dell'organo di revisione economico finanziaria che analizza le cause che hanno provocato il dissesto”, e nel caso di specie tala relazione del revisore si riferisce alla situazione finanziaria dell’ente locale al 30 luglio 2021, e pertanto sarebbe di assoluta evidenza che l’Amministrazione procedente avrebbe dovuto chiedere all’organo di revisione e controllo una nuova relazione anche (e soprattutto) alla luce di quanto espresso nella sentenza del giudice di prime cure n. 325/2022 ormai definitiva ;
- “ la dichiarazione di dissesto risulta genericamente motivata in relazione alla prima ipotesi di cui all'art. 244 tuel.. ossia per la dichiarata impossibilità dell'ente di garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili, ma non sono state adeguatamente esternate le ragioni per cui non sarebbe stato possibile recuperare lo stato di disavanzo neanche attraverso le provvidenze previste e disciplinate dall'art. 243-bis cit. L’assenza delle condizioni di incapacità dell’Ente di svolgere le proprie funzioni e/o di adempiere alle proprie obbligazioni è suffragata, a titolo esemplificativo, dalla mancanza di procedure esecutive e di atti di pignoramento, dalla mancanza di debiti fuori bilancio, dalla mancanza, almeno negli esercizi precedenti al 2020, di anticipazioni di tesoreria se non in quote modeste e, comunque, restituite entro fine esercizio. Di nessuno di questi elementi si dà atto nella delibera impugnata ”;

- alla udienza del 9 giugno 2023 la causa è passata in decisione;

- il ricorso appare inammissibile;

- come rilevato dalla difesa dell’Ente resistente, ai sensi dell’art. 244 del TUEL “ Si ha stato di dissesto finanziario se l'ente non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell'ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all'articolo 193, nonché con le modalità di cui all'articolo 194 per le fattispecie ivi previste .”;

- come rilevato in giurisprudenza, in sostanza, l'art. 244 d.lgs. n. 267/2000 ricollega la dichiarazione del dissesto finanziario al ricorrere di due presupposti, ciascuno dei quali da solo sufficiente: essi sono costituiti dalla c.d "incapacità funzionale"("l'ente non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili"), ovvero da una situazione fattuale e pervasiva di illiquidità (decozione finanziaria), id est l'esistenza in capo all'ente di debiti liquidi ed esigibili cui non può validamente farsi fronte né con la delibera di riequilibrio di cui all'art. 193, d.lgs. n. 267/2000, né con quella di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di cui all'art. 194, per le fattispecie ivi previste (Tar Napoli sentenza 1800 del 2017);

- con il d.l. 10 ottobre 2012, n. 174 è stato inserito, nel Titolo VIII del d.lgs. 267/ 2000 l'art. 243-bis che prevede un'apposita procedura di riequilibrio finanziario pluriennale per gli enti nei quali sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario, disegnando cosi un sistema in cui sono graduate le situazioni di precarietà finanziaria e i rimedi per farvi fronte;
- nel caso di specie la nuova delibera adottata dall’Ente con una nuova motivazione, e dunque in attuazione di quanto statuito da questo Tar nella succitata sentenza (che non imponeva affatto necessariamente una nuova istruttoria da parte degli organi tecnici) ha cosi giustificato il ricorso alla procedura ex art.244 TUEL di dissesto finanziario: “ sebbene le misure previste dal TUEL siano state innanzi vagliate, secondo il principio logico giuridico di proporzionalità, e motivatamente e progressivamente escluse, nel caso di specie la dichiarazione di dissesto sarebbe in ogni caso necessitata ex art. 244 del TUEL, (atto vincolato nell’an, nel quid e nel quando) per l’ente locale, (Deliberazione n. 11/2014 Corte dei conti sez. regionale per la Calabria;
C.d.S., sez. V, n. 143/2012) poiché l’ente non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili, per la ragione che segue: ai sensi dell’art. 1, comma 2 del D.P.R. 378/1993 i servizi indispensabili non si considerano assicurati quando la riduzione dei servizi non indispensabili non consente di raggiungere e conservare il pareggio economico del bilancio di competenza ”;

- in sostanza, si è giustificata la procedura di dissesto non solo con riferimento alla non sostenibilità di un piano di riequilibrio finanziario pluriennale per il pagamento dei debiti, ma anche con quello alla impossibilità di continuare a erogare i servizi indispensabili;

- a tal proposito i ricorrenti si limitano a elencare astrattamente le ipotesi in cui si potrebbe escludere la siffatta evenienza, ma non specificano in modo sufficientemente concreto e dettagliato le ragioni per cui le affermazioni contenute nella delibera impugnata sarebbero viziate da errore di fatto o di valutazione nel caso di specie;

- di qui la inammissibilità del ricorso, per genericità di tale censura, atteso che, come noto, laddove un provvedimento si basa su più ragioni idonee autonomamente a giustificarne l’adozione, è onere del ricorrente censurarle tutte (cfr. Tar Molise, sentenza 644 del 2013);

- non appare peraltro fondata a parere del Collegio la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 244 TUEL, laddove non prevede, anche per il caso dell’adozione della delibera di dissesto, una procedura simile a quella prevista per il caso di deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, che come noto deve essere trasmessa entro 5 giorni alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno (art. 243-

bis, co. 2);

-come si desume infatti dal combinato disposto degli articoli 243 bis, 244 e dalla previsione di cui all’articolo 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 (cd. dissesto guidato), il Legislatore ha previsto l’intervento delle sezioni di controllo della Corte dei Conti solo nelle ipotesi in cui possa ravvisarsi una inerzia degli organi consiliari nel deliberare lo stato di dissesto;

- la deliberazione dello stato di dissesto invece è trasmessa, entro 5 giorni, al Ministero dell'interno e alla Procura regionale presso la Corte dei conti competente per territorio, unitamente alla relazione dell'organo di revisione (art. 246, co. 2);
si procede quindi alla nomina dell'organo

straordinario di liquidazione, con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro

dell'interno, e conseguentemente a un'amministrazione straordinaria, con il fine di procedere all'accertamento della massa attiva e passiva (artt. 252-256);

-in sostanza, la preoccupazione del Legislatore, nell’ambito della propria discrezionalità politica, è quella che gli organi dell’Ente, anche per le più incisive conseguenze sulle proprie funzioni, oltre che per quelle di tipo contabile (essendo infatti comunque prevista la trasmissione della delibera alla Procura regionale della Corte dei Conti), tendano a sottostimare il deficit, più che a sovrastimarlo;
del resto la procedura di dissesto, sebbene possa anche essere considerata come l’estrema ratio, è quella più gravosa per l’Amministrazione in carica, ma anche la più prudenziale sul piano contabile;

- alla luce di tale considerazione non appare irragionevole la diversa disciplina dei controlli prevista per le tre ipotesi ricordate;

- la pronuncia in rito giustifica la integrale compensazione delle spese del giudizio;