TAR Ancona, sez. I, sentenza 2021-05-10, n. 202100397

Pubblicato il 10/05/2021

N. 00397/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00304/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 304 del 2020, proposto da
Dott.Ssa I D S, rappresentata e difesa dall'avvocato A G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, corso G. Mazzini, 156;

contro

Comune di Fabriano, rappresentato e difeso dall'avvocato M N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Dott. C S, Ing. V C, Avv. V C, A S, S P, A G non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Fabriano n. 76 del 23 aprile 2020 avente ad oggetto “Regolamento sull'ordinamento degli Uffici e dei Servizi: modifiche” e dei relativi allegati e quindi del Regolamento sull'ordinamento degli Uffici e dei Servizi” del Comune di Fabriano;

- della Deliberazione di Giunta Comunale del Comune di Fabriano n. 95 del 23 giugno 2020 con cui è stato approvato il Piano esecutivo di gestione e della performance 2020-2022 e dei relativi allegati;

nonché

di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Fabriano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del DL n. 137 del 2020;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2021 il dott. G R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente impugna la Deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Fabriano n. 76 del 23 aprile 2020, con la quale sono state apportate modifiche al Regolamento del Comune di Fabriano sull’Ordinamento degli Uffici e dei Servizi approvato con la delibera della Giunta Comunale n. 168 del 29 settembre 2011 e successivamente modificato (di seguito anche semplicemente Regolamento).

Espone la ricorrente, dirigente a capo di uno dei “Settori” comunali, che l’assetto organizzativo antecedente alla modifica in esame del Comune di Fabriano aveva previsto l’articolazione dell’Amministrazione Comunale in “Settori” che rappresentano la macrostruttura dell’Ente, individuati nel numero di quattro. L’articolazione immediatamente successiva al Settore è costituita dai Servizi, cioè strutture di media complessità la cui responsabilità può essere attribuita al personale di norma inquadrato nella categoria D. I Servizi, a loro volta, possono essere suddivisi in Uffici, cioè unità organizzative di minime dimensioni. I Servizi e Uffici individuano quindi la “microstruttura” dell’Ente. Il testo del previgente Regolamento, a detta della ricorrente, individuava specificamente i Servizi all’interno della microstruttura, dando competenza ai Dirigenti per “la costituzione, modificazione e soppressione dei Servizi e degli Uffici.

La contestata la Deliberazione n. 76 del 23 aprile 2020 ha modificato l’articolo 8, comma 1 del Regolamento, con la seguente previsione “a) Macrostruttura: rappresenta l’articolazione organizzativa di primo livello (settori) e la individuazione nei settori dei Servizi. b). Microstruttura: rappresenta l’articolazione organizzativa delle strutture elementari dell’ente all’interno dei settori e servizi (uffici)”. Con tale modifica dell’art.8, la Giunta Comunale avrebbe acquisito il potere di individuare non solo i Settori ma anche i Servizi che prima di tale modifica erano individuati dal Dirigente con atti di micro-organizzazione, oltre che il personale da assegnare agli stessi. La responsabilità dei servizi quindi non sarebbe più del Dirigente di riferimento, ma attribuita alla Giunta Comunale che individua non solo i Servizi ma anche il personale da assegnare agli stessi. Ed ancora, per il novellato art.8/1, comma 6 del Regolamento: “…. L’individuazione, modifica o soppressione degli Uffici e la distribuzione delle risorse umane nei Servizi ed Uffici individuati dalla Giunta Comunale, è di competenza dei Dirigenti i quali gestiscono le risorse umane assegnate…”. Alla luce di tale previsione quindi la Giunta Comunale potrebbe individuare non solo i Servizi, ma addirittura anche gli Uffici ed il personale da assegnare ai singoli Servizi ed Uffici. Inoltre in forza della delibera impugnata, è stato altresì modificato l’art. 29, comma 2, del Regolamento che attualmente testualmente recita (..) “Il Segretario Generale svolge le seguenti funzioni: (..) e) sovraintende e coordina l’attività dei dirigenti di settore e dei responsabili di servizio per lo svolgimento di funzioni ed attività di loro competenza

Osserva altresì la ricorrente che con la successiva deliberazione di Giunta Comunale del Comune di Fabriano n. 95 del 23 giugno 2020, in applicazione della citata modifica regolamentare, è stata disposta l’“approvazione del Piano esecutivo di gestione e della performance 2020-2022”. Detto provvedimento, in applicazione dell’art. 8 del nuovo regolamento, avrebbe operato dei trasferimenti di personale tra servizi senza l’assenso dei Dirigenti di settore.

Dopo avere affermato l’interesse della ricorrente, la lesività della modifica regolamentare e degli atti applicativi e la giurisdizione del giudice amministrativo, la ricorrente contesta gli atti impugnati con tre motivi di ricorso.

Con il primo si deduce violazione degli artt. 2, 4 e 5 del d.lgs 165 del 2001 e degli art. 89 e 107 del TUEL;
eccesso di potere per erroneità dei presupposti, sviamento, ingiustizia ed irrazionalità, e violazione dei principi ex art. 97 Cost., nonché difetto di motivazione e di istruttoria.

La disposizione regolamentare sarebbe lesiva della distinzione funzionale tra organi di governo e dirigenti, affermata e regolata dall’art. 4 del d.lgs. n. 165 del2001 e dall’art.107 del d. lgs. n. 267 del 2000. Gli organi di governo si dovrebbero limitare alla definizione, secondo i principi generali fissati da disposizioni di legge e mediante atti organizzativi alla luce dei rispettivi ordinamenti, delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici e ad individuare gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi. Le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro devono invece essere assunte dai soggetti preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro. Ancora, l’art. 2 comma 1 del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede che gli atti di macro-organizzazione devono essere adottati:” “garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensi dell’art. 5 comma 2”, cioè alle determinazioni assunte dagli organi preposti alla gestione. Al contrario, con la contestata modifica, la Giunta Comunale avrebbe acquisito il potere di individuare non solo i Settori ma anche i Servizi che prima di tale modifica erano individuati dal Dirigente con atti di micro-organizzazione.

In aggiunta, l’art. 29, comma 2, del nuovo Regolamento prevede che “Il Segretario Generale svolge le seguenti funzioni: (….) sovraintende e coordina l’attività dei dirigenti di settore e dei responsabili di servizio per lo svolgimento di funzioni ed attività di loro competenza”, con ulteriore e illegittima compressione dell’autonomia dirigenziale con riguardo alla direzione dei servizi.

Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’art. 48 comma 3 del d.lgs n. 267 del 2000 ed eccesso di potere sotto vari profili. L’art. 48 comma. 3 del d.lgs 267/2000 prevede, tra le competenze della Giunta, “l’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal Consiglio”. Nel caso, non risulterebbe che il Regolamento in questione sia stato preceduto dall’individuazione ed indicazione da parte del Consiglio Comunale di Fabriano dei criteri generali.

Con il terzo motivo si deduce illegittimità per violazione degli artt. 2, 4 e 5 del d.lgs n.165 del 2001 e degli artt. degli art. 89 e 107, 169 del TUEL, eccesso di potere sotto vari profili, violazione dei principi di cui all’ art. 97 Cost., difetto di motivazione e di istruttoria, illegittimità propria e derivata con riguardo ai trasferimenti tra i servizi, senza coinvolgimento dei dirigenti di settore, operati con delibera n. 95 del 23 giugno 2020, con la quale è stata disposta l’“Approvazione del Piano esecutivo di gestione e della performance 2020-2022, con conseguente violazione dell’autonomia e della potestà di organizzazione dei dirigenti.

Successivamente al deposito del ricorso, la Giunta Comunale ha adottata la delibera n. 130 del 1 settembre 2020, con la quale l’impugnato regolamento è stato modificato, in particolare chiarendo le competenze dei dirigenti per quanto riguarda gli uffici e la gestione del personale all'interno dei servizi. Inoltre, è stato modificato l'articolo 29 relativo alle attribuzioni del segretario comunale.

Nelle memorie successive, la ricorrente ha ribattuto la persistenza dell'interesse al ricorso, in ragione della permanenza della sottrazione ai dirigenti della competenza sui Servizi.

Si è costituito il comune di Fabriano, sostenendo l'inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l'infondatezza dello stesso.

Alla pubblica udienza del 10 febbraio 2021, il ricorso è stato trattenuto in decisione

1 Preliminarmente, si deve procedere alla delimitazione della materia del contendere. Infatti, l’impugnata deliberazione n. 76 del 2020, con le modifiche di cui alla successiva delibera n. 130 del 2020, lascia intatte due delle questioni contestate con ricorso introduttivo. Rimane in vigore il trasferimento nell'area della macro organizzazione dei Servizi, come previsto dall'articolo 8 comma 1 novellato del Regolamento (e quindi la competenza, rimane della Giunta Comunale per la loro costituzione, modificazione e soppressione). Inoltre è contestata la possibilità, per la Giunta, di operare spostamenti di personale tra i servizi senza l'intervento dei dirigenti di settore.