TAR Veneto, sez. III, sentenza 18/07/2003, n. 3808

 FATTO
 I ricorrenti sono tutti gestori di attivita' commerciali in comune di
 Padova.
 Per il tramite delle impugnate delibere il comune di Padova ha inteso
 adeguarsi al mutato sistema introdotto dal legislatore statale (c.d. Decreto
 "Ronchi") per la gestione dei rifiuti urbani.
 Con delibera di C.C. nr. 129 del 4.12.01 il comune di PADOVA approvava il
 nuovo regolamento relativo alla gestione dei rifiuti urbani.
 Con successiva delibera di G.M. n. 920 del 17.12.02 disponeva
 l'introduzione del servizio di raccolta differenziata e, conseguentemente,
 approvava il nuovo contratto di servizio per la gestione dei rifiuti urbani
 da parte di xxx SpA.
 Con delibera C.C. nr. 138 del 20.12.01 il Comune di PADOVA si disponeva
 all'approvazione il regolamento per l'applicazione della tariffa per lo
 smaltimento dei rifiuti solidi urbani;
dava atto che, con decorrenza
 dall'1.1.2002 si sarebbe applicata, in sostituzione della TARSU, la tariffa
 di cui al decreto Ronchi (T.I.A), precisando che con successivo
 provvedimento di competenza dello stesso consiglio si sarebbe approvato il
 piano finanziario dei costi del servizio, nonche' i criteri di riparto dei
 costi stessi tra le categorie di utenza, mediante applicazione della
 tariffa;
dichiarava, infine, l'intervenuta abrogazione del regolamento TARSU.
 Con delibera C.C. nr. 16 del 15.02.02 il Comune di PADOVA approvava il
 piano finanziario predisposto da xxx spa, con il quale si evidenziavano i
 costi delle varie componenti del servizio di gestione rifiuti sul territorio
 del comune;
conseguentemente, l'amministrazione comunale dava atto che il
 costo complessivo del servizio sarebbe stato pari ad Euro 28.017.786,78
 oltre al 10% di IVA, alla quale si doveva aggiungere un'addizionale
 provinciale del 5%.
 Con delibera di G.M. n. 119 del 22.02.02 la Giunta Municipale approvava le
 tariffe per la gestione dei rifiuti urbani per l'anno 2002 cosi' come
 indicato nei prospetti allegati alla delibera medesima.
 Per effetto delle suddette deliberazioni, il quantum dovuto dai singoli
 appartenenti alle categorie commerciali del comune di Padova e titolari di
 utenze non domestiche ha subito aumenti quantificabili in importi variabili
 fra il 50% ed il 128% rispetto alla TARSU dell'anno precedente.
 Cio' premesso, apparendo i suddetti aumenti non giustificati o
 giustificabili, i ricorrenti impugnano gli atti in epigrafe.
 Preliminarmente, gli istanti ricostruiscono il complesso normativo di
 riferimento come segue:
 L'art. 49 del D.Lg. 

5.2.97 n. 22 prevede la soppressione della previgente
 Tassa per lo Smaltimento dei Rifiuti (TARSU) e la sua sostituzione con la
 Tariffa Igiene Ambientale (T.I.A.), la quale e' destinata a coprire i costi
 sostenuti dai Comuni per il pubblico servizio di gestione dei rifiuti (comma
 1).
 Il sistema tariffario dovra' essere avviato entro il 1.1.2003 per i comuni
 che nel 1999 hanno raggiunto un tasso di copertura del costo del servizio
 superiore all'85%, e Padova rientra tra questi (cfr. art. 33, comma 2 L.
 23.12.99 n. 488 c.d. "Finanziaria 2000" che ha modificato i termini
 previgenti introdotti dal DPR 27.04.99 nr. 158). E' tuttavia fatta salva la
 possibilita' che, in via sperimentale, i Comuni abbiano a deliberare
 l'applicazione della tariffa prima del termine citato (art. 49 comma 1 bis)
 La Tariffa (T.I.A.) si applica a "chiunque occupi o conduca locali o aree
 scoperte ad uso privato non costituenti accessorio o pertinenza dei locali
 medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle aree del territorio
 comunale" (art. 49 comma 3) e si compone di una quota fissa "determinata in
 relazione alle componenti essenziali del costo del servizio riferite in
 particolare agli investimenti per le opere e i relativi ammortamenti", e da
 una quota variabile "rapportata alle quantita' dei rifiuti conferiti, al
 servizio fornito e all'entita' dei costi di gestione", in modo che sia
 assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio
 (art. 49 comma 3).
 La tariffa sara' "determinata dagli enti locali", sulla base della c.d.
 tariffa di riferimento ed in relazione al piano finanziario degli interventi
 relativi al servizio (comma 8), e sara' "applicata dai soggetti gestori" nel
 rispetto della Convenzione e del relativo Disciplinare che regoleranno i
 rapporti degli stessi coi Comuni (comma 9).
 Il Ministro dell'Ambiente, di concerto con le altre autorita' ivi
 indicate, dovra' elaborare "un metodo normalizzato" per definire le
 componenti dei costi e determinare la tariffa di riferimento "articolata per
 fasce di utenza e territoriali", tuttavia prevedendo disposizioni
 transitorie per garantire la graduale applicazione del metodo normalizzato e
 della tariffa ed il graduale raggiungimento dell'integrale copertura dei
 costi del servizio (comma 5).
 In attuazione a quest'ultimo comma, e' stato approvato con D.P.R. 27.4.99
 n. 158 di concerto fra Ministro dell'ambiente, dell'industria e sentita la
 Conferenza Permanente dei rapporti tra stato e regioni, il "Regolamento
 recante norme per l'elaborazione del metodo normalizzato per definire la
 tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani".
 Da tutto cio' ne viene che la T.I.A. viene determinata ai sensi dell'art.
 3 DPR 158/99 in ragione della tariffa di riferimento calcolata con il metodo
 normalizzato avendo a riguardo il piano finanziario degli interventi
 approvato dal singolo comune e come obiettivo il miglioramento della
 produttivita', della qualita' del servizio fornito e del tasso di
 inflazione, cosi' da pervenire all'integrale dei costi di gestione ed
 investimento del servizio e da garantire, altresi', un'adeguata
 remunerazione del capitale investito.
 I ricorrenti sono pregiudicati dal provvedimento finale del procedimento
 amministrativo che conduce alla determinazione della tariffa, ossia dal
 provvedimento con cui vengono definite le tariffe, il quale si sostanzia
 nella delibera giuntale 119/2002, pubblicata fino a tutto il 08.03.02.
 Pertanto, costituendo sia la delibera di approvazione del regolamento di
 gestione, sia quella di approvazione del regolamento di tariffa, sia quella
 di approvazione del piano finanziario, nonche' quella di approvazione della
 convenzione con l'xxx, altrettante fasi del procedimento che conduce al
 provvedimento finale di determinazione della T.I.A, le stesse vengono
 contestualmente impugnate con l'atto finale del procedimento amministrativo,
 ossia la delibera di G.M. 119/02 di cui si e' detto.
 Peraltro, quand'anche non si volesse considerarli come atti di un'unica
 sequela procedimentale, ritengono i ricorrenti che il termine di decadenza
 per impugnare la deliberazione con cui la p.a. stabilisce le tariffe per il
 servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani non decorre dal giorno
 della sua pubblicazione, avendo la stessa natura regolamentare, ma dal
 momento in cui questa comincia a trovare applicazione, e, in particolare,
 dal momento in cui gli interessati ne hanno avuto conoscenza, ossia, nella
 specie, a seguito della notificazione delle fatture xxx SpA, applicative
 della tariffa.
 I ricorrenti, tuttavia, hanno altresi' impugnato gli atti prodromici
 dell'atto determinativo della tariffa - ossia gli atti indicati in proemio
 sub nn. 1-2-3) - come provvedimenti singolarmente incidenti sulla sfera
 giuridica dei ricorrenti a mezzo di ricorso straordinario al Capo dello
 Stato, tempestivamente notificato all'Amministrazione resistente.
 Cio' premesso deducono:
 In ordine a tutti gli atti del procedimento di approvazione della tariffa:

1. VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 49 COMMA V MOD. ART. 1 COMMA 27 L. 426/98 -
 ART. 49 COMMA 10) - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA -
 INVERSIONE DEGLI ATTI PROCEDIMENTALI L'integrale copertura dei costi del
 servizio sara' obbligatoria per il comune di PADOVA - il quale nel 1999
 copriva i costi del servizio in misura superiore all'85% - solo a partire
 dal gennaio 2003.
 E' tuttavia fatta salva la possibilita' per i comuni - come detto - di
 introdurre in via sperimentale ed anticipata l'applicazione della tariffa.
 L'introduzione della tariffa, peraltro, non puo' prescindere dal principio
 dell'art. 49 comma V D.lgs 22/97 (cosi' come modificato dall'art. 1 comma 27
 L. 426/98), per il quale l'applicazione del metodo normalizzato e della
 tariffa ed il raggiungimento dell'integrale copertura dei costi deve essere
 "graduale", ossia realizzato per gradi in relazione a determinate scadenze.
 Il principio e' ribadito dall'art. 49 comma 10 d.lgs 22/97 il quale
 espressamente prevede "e' altresi' assicurata la gradualita' degli
 adeguamenti derivanti dalla applicazione del presente decreto".
 Cio' non puo' significare che, se e' possibile l'introduzione anticipata
 della tariffa prima del gennaio 2003, non e' detto che il sistema tariffario
 cosi' anticipato debba andare ad integrale copertura dei costi, ove questo
 importi un eccessivo aggravio per gli utenti.
 Cio' all'evidenza, si riflette sull'ordine logico-temporale di adozione
 degli atti impugnati.
 Il comune di Padova, avrebbe adottato il passaggio anticipato da tassa a
 tariffa, prima di avere contezza dell'esatto ammontare della tariffa che di
 fatto sarebbe gravata sulle tasche dei singoli utenti: invero, ha dapprima
 deliberato sostanzialmente "al buio" l'introduzione della tariffa (delibera
 CC 138/01);
solo successivamente ha approvato il piano finanziario,
 presupposto indefettibile per la quantificazione della tariffa (delibera CC
 16/02);
ed infine ha determinato in concreto la tariffa (delibera G.M.
 119/02).
 La scansione logico-temporale dei provvedimenti, invece, sarebbe dovuta
 essere diversa, ossia: la preventiva approvazione del piano finanziario;
in
 esito a questo, la determinazione della tariffa in concreto necessaria per
 la totale copertura dei costi del servizio;
infine, l'approvazione o meno
 del passaggio da tassa a tariffa, con i necessari temperamenti ed in
 ossequio al principio di gradualita'.
 In buona sostanza, il passaggio anticipato ed in via sperimentale, da
 tassa a tariffa non poteva prescindere da un'adeguata