Pubblicato il 20/05/2022

N. 03465/2022 REG.PROV.COLL.

N. 03117/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3117 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Capua Center S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A U M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissario ad Acta per l'Attuazione del Piano di Rientro dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;
Regione Campania, in persona del Presidente della g.r. pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati E B e T T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gaetano Cinque, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Ospedaliera Sant'Anna e San Sebastiano di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gelsomina D'Antonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Cetac S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

del decreto del Commissario ad acta n. 30 del 28.4.2016 pubblicato sul BURC n. 27 del 2 maggio 2016 avente ad oggetto adempimenti di cui comma 80 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009 n. 191;

del decreto del Commissario ad acta n. 32 del 12.5.2016 pubblicato sul BURC n. 37 del 13 giugno 2016, avente ad oggetto “ Analisi del fabbisogno territoriale annuo prestazioni pet/tc ”;

di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, ivi compresi, ove lesivi e per quanto di ragione, la DGRC n. 460/2007, la DCM dell’11 dicembre 2015 e il decreto 5/16;

per quanto riguarda l’atto recante motivi aggiunti

del decreto del Commissario ad acta n. 29 del 31 marzo 20176 pubblicato sul BURC n. 30 del 10 aprile 2017, avente ad oggetto “D.C.A. n. 32/2016. Ulteriori determinazioni”;

di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano di Rientro dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Campania, della Regione Campania, della Azienda Sanitaria Locale di Caserta e della Azienda Ospedaliera Sant'Anna e San Sebastiano di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 6 aprile 2022, tenutasi da remoto, R V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente è una società che ha ad oggetto la organizzazione, gestione di centri e case di cura specialistiche, ambulatoriali, poliambulatoriali, per indagini diagnostiche, strumentali, biologiche e immunologiche.

1.1. In data 12 febbraio 2013 la ricorrente presentava al Comune di Capua istanza volta al rilascio della autorizzazione alla realizzazione di una nuova struttura sanitaria destinata alla erogazione di prestazioni di medicina nucleare – PET – TC;
procedimento non ancora conchiusosi.

1.2. Con i gravami in epigrafe, indi, la ricorrente si doleva in particolare delle determinazioni pel tramite delle quali:

- si era individuato il fabbisogno assistenziale programmato sul territorio regioanle in n. 31 apparecchiature PET – TC, stante la carenza di istruttoria all’uopo necessaria, relativa alla valutazione non solo della nuova domanda attesa da parte dei malati oncologici, ma anche della domanda attesa dei pazienti già ospedalizzati;
e ciò tenuto conto della utilità delle prestazioni di PET – TC non solo per confermare diagnosi di tumore, ma anche per verificare la presenza di metastasi oppure per stabilire l’efficacia di una terapia oncologica;

- si erano rilevate –fermo il fabbisogno di 31 apparecchiature- 11 apparecchiature private accreditate attive, 7 pubbliche e 3 pubbliche programmate, con un residuo di 10 apparecchiature distribuite su tutto il territorio regionale;
in particolare, si era rilevato un fabbisogno residuo di 1 macchinario PET – TC per il territorio della

ASL CE

1;
e ciò contrariamente a quanto rilevato con il

DCA

32 del 12.5.2016;
in tale primigenio decreto, invero, il fabbisogno sembrava fosse soddisfatto per intero, senza residui;
il decreto n. 29/17, di contro, in guisa immotivata e senza veruna istruttoria, avrebbe improvvisamente ed ex abrupto rilevata la esistenza di uno “scoperto residuo” –rispetto al fabbisogno programmato di 31 apparecchiature- dei ridetti dieci macchinari;

- si individuavano, ancora in guisa illegittima, i criteri pel tramite dei quali giungere al soddisfacimento del residuo fabbisogno, in esecuzione del disposto della l.r. 4/11, art. 1, comma 237- quater , con le seguenti classi di priorità: 1) dapprima accreditando le strutture private autorizzate e accreditate provvisoriamente all’1 luglio 2007, sia per la branca di medicina nucleare che per quella di radiologia diagnostica;
2) poscia quelle private, autorizzate e accreditate per la branca di medicina nucleare e solo autorizzate per quella di radiologia diagnostica, che però abbiano già installato una macchina PET-TC;
3) indi strutture private, autorizzate e accreditate per la branca di radiologia diagnostica e solo autorizzate per quella di medicina nucleare, che parimenti abbiano già installato una macchina PET-TC;
4) al fine, strutture private solo autorizzate per ambedue le branche de quibus , che del pari abbiano già installato una macchina PET-TC;

- immotivatamente e ingiustificatamente si era pretermessa “ in radice Capua Center dalle strutture in pratica titolate a soddisfare il fabbisogno residuo ”;
e ciò in assenza della autorizzazione, che la società ricorrente stava invano attendendo dal lontano 2013;
di qui, altresì, la violazione del principio del tempus regit actum , giusta la irragionevole disparità di trattamento riservata alla società ricorrente –rispetto ad altre strutture debitamente e tempestivamente autorizzate- destinataria di regole –foggiate nel 2017- che ben le avrebbero consentito di aspirare al bene della vita in questione, sol che si fosse positivamente concluso il procedimento –iniziatosi nel 2013- volto all’ottenimento della autorizzazione necessaria alla installazione del macchinario che ne occupa.

1.3. Si costituivano talune delle intimate Amministrazioni, instando per la reiezione del gravame e dei motivi aggiunti.

1.4. In vista della udienza di trattazione la società ricorrente instava per la cancellazione della causa dal ruolo, stante la perdurante pendenza del procedimento di autorizzazione iniziatosi con la istanza del 12 febbraio 2013.

1.5. La causa, al fine, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza di discussione del 6 aprile 2022, tenutasi da remoto, durante la quale il difensore della ricorrente instava ancora per il rinvio della trattazione, nel mentre questo TAR adombrava profili di possibile inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ed interesse.

DIRITTO

2. Il ricorso e l’atto recante motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di legittimazione ad agire, prima ancora che per carenza di interesse, siccome prospettato nella udienza di discussione.

2.1. Va, in primis , rigettata la richiesta della società ricorrente di cancellazione della causa dal ruolo, ovvero di rinvio della trattazione, giusta il disposto dell’art. 73, comma 1- bis , c.p.a., a mente del quale:

- “ non è possibile disporre, d'ufficio o su istanza di parte, la cancellazione della causa dal ruolo ”;

- “ il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza, ovvero, se il rinvio è disposto  uori udienza, nel decreto presidenziale che dispone il rinvio ”, non ricorrendo, all’evidenza, veruna eccezionale, ovvero sopravvenuta, situazione legittimante l’invocato rinvio, atteso che la pendenza del procedimento volto al rilascio della autorizzazione risale addirittura ad epoca antecedente la stessa proposizione del ricorso introduttivo.

2.2. Va, in limine , scrutinata la sussistenza della legittimazione ad agire in capo alla ricorrente, la cui domanda è volta a censurare l’illegittimo esercizio della potestas con la quale si è provveduto dapprima ad inviduare il fabbisogno regionale annuo per le prestazioni di medicina nucleare PET – TC e, poscia, a foggiare i criteri in base ai quali il “fabbisogno residuo” –da coprire nell’area regionale in numero di 10 apparecchiature, e nell’area casertana di specifico interesse per essa ricorrente, in numero di 1 macchinario- avrebbe potuto e dovuto essere “ricoperto” e soddisfatto.

Tali determinazioni avrebbero, invero, precluso in nuce alla ricorrente la effettuazione delle ridette prestazioni di medicina nucleare –con l’installazione del relativo macchinario- in quanto presupponenti in ogni caso la autorizzazione per le branche di radiologia diagnostica e medicina nucleare, oltre alla previa installazione di un macchinario, ovvero all’accreditamento in ambedue le branche (cfr., i criteri partitamente individuati nel decreto commissariale n. 29/17 gravato con i motivi aggiunti).

2.2.1. Orbene, in linea generale, la legittimazione ad agire:

- afferisce ad una posizione sostanziale , individuando un interesse sufficientemente differenziato e qualificato, di tensione verso un bene della vita, abbia essa la consistenza di diritto soggettivo ovvero di interesse legittimo;

- presuppone la titolarità di tale qualificata posizione sostanziale.

La personalità dell’interesse azionato, indi, costituisce la regola generale, in ossequio al principio generale che vieta la sostituzione processuale “ fuori dei casi espressamente previsti dalla legge ” (art. 81 c.p.c.).

La deroga alla personalità dell’interesse, soggiace al principio di tassatività. Le ipotesi di ampliamento della legittimazione attiva devono ex professo essere individuate dalla legge.

In questa ottica –in disparte le ben diverse questioni concernenti gli interessi diffusi e quelli collettivi- eccezionali sono i casi di legittimazione popolare, in cui è l’appartenenza ad una più o meno ampia platea di soggetti ad integrare circostanza ex se sufficiente a radicare l’interesse del consociato alla legalità e alla legittimità dell’ agere dei pubblici poteri in particolari materie.

2.2.2. Orbene, nella fattispecie, non è dato rinvenire in capo alla società ricorrente una posizione sostanziale differenziata -rispetto a quella propria della platea dei consociati, anche all’interno della area territoriale di riferimento- e qualificata , id est in certa misura “interessata” dalle norme di attribuzione del potere oggetto di censura.

2.2.3. La legittimazione alla proposizione della domanda caducatoria in esame presupporrebbe che la potestà, di cui gli atti impugnato sono manifestazione, e ancor prima le norme di attribuzione, in certo modo afferissero ovvero incidessero sull’interesse sostanziale di cui è titolare la società, in quanto soggetto quanto meno “abilitato” alla erogazione delle prestazioni di medicina de quibus .

La legittimazione ad agire della società ricorrente all’esperimento della azione demolitoria di che trattasi passa per il “guado necessitato” costituito dalla attinenza della questione dibattuta al perimetro delle attività esercitate, ovvero esercitabili , dalla società;
ciò che avviene allorquando la produzione degli effetti del provvedimento controverso “interessa” lo scopo istituzionale dell’ente collettivo, rientrando nello spettro delle attività in concreto esplicabili da esso ente.

2.3. Orbene, nella fattispecie le norme che governano la potestà oggetto del gravame –afferente, giustappunto, alla individuazione del fabbisogno regionale assistenziale nella specifica branca che ne occupa, e ai criteri di priorità attraverso i quali provvedere al suo soddisfacimento mediante accreditamento di strutture private all’uopo abilitate all’espletamento delle prestazioni con macchinari PET–TC- non contemplano, differenziandolo e qualificandolo , l’interesse di matrice imprenditoriale ed economico vantato dalla ricorrente, che non mai può esplicare le prestazioni oggetto di causa, non avendo ottenuto la relativa autorizzazione .

2.3.1. E, invero:

- “ La realizzazione di strutture e l'esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie sono subordinate ad autorizzazione. Tali autorizzazioni si applicano alla costruzione di nuove strutture, all'adattamento di strutture già esistenti e alla loro diversa utilizzazione, all'ampliamento o alla trasformazione nonché al trasferimento in altra sede di strutture già autorizzate (…) L'esercizio delle attività sanitarie e sociosanitarie da parte di strutture pubbliche e private presuppone il possesso dei requisiti minimi, strutturali, tecnologici e organizzativi stabiliti con atto di indirizzo e coordinamento ai sensi dell'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, sulla base dei princìpi e criteri direttivi previsti dall'articolo 8, comma 4, del presente decreto ” (art. 8- ter , commi 1 e 4 , del d.lgs. 502/92):

- al comma 3 si attribuisce alla Regione il compito di verificare la compatibilità dei progetti in rapporto al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio garantire l’accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove strutture.

2.3.2. Orbene, il controllo e la “abilitazione” all’esercizio dell’attività sanitaria e sociosanitaria è funzionale fondamentalmente a garantire pienezza ed effettività al diritto alla salute dei cittadini (art. 32 Cost.). Trattasi di una potestas autorizzatoria preordinata a garantire la serietà ed affidabilità della struttura, pubblica e privata, chiamata ad esplicare una attività essenziale per la fruizione del diritto fondamentale alla salute (artt. 32 e 117, comma 2, lett. m, Cost.), al di là ed a prescindere da interessi di matrice privatistica, connessi all’esercizio di attività economiche e di impresa, che assumono carattere giocoforza recessivo e rimangono, per così dire, “sullo sfondo” della azione amministrativa e degli interessi non patrimoniali da essa presidiati (pubblici, collettivi, diffusi nonché dei singoli consociati, nella loro aspirazione alla fruizione di un pieno ed effettivo diritto alla salute).

2.3.3. La norma di cui all’art. 8- ter del d.lgs. 502/92, in tema di abilitazione all’esercizio della attività sanitaria, è volta ad assicurare la professionalità e la affidabilità delle prestazioni sanitarie e –non avendo ripercussioni sul bilancio pubblico e, dunque, non implicando una attività di bilanciamento e contemperamento con le esigenze di contenimento della spesa- mira a garantire esclusivamente la effettività del diritto alla salute. Ne discende che, nello spettro degli interessi contemplati, non rientrano posizioni soggettive “altre” da quelle di cui sono titolari i consociati, “utenti” del servizio di assistenza sanitaria e farmacologica nel territorio di riferimento.

2.4. Talchè la carenza, in capo alla società ricorrente, della autorizzazione alla erogazione di prestazioni di medicina nucleare:

- impedisce radicitus la esplicazione di esse prestazioni;

- rende l’esercizio del potere quivi censurato –afferente giustappunto alle modalità di copertura del fabbisogno territoriale in subiecta materia , disciplinando il modus di accreditamento di strutture private debitamente abilitate alla erogazione delle prestazioni in esame- tutt’affatto indifferente alla sfera giuridica della società ricorrente, soggetto non autorizzato e dunque deprivato ab imis della stessa giuridica possibilità –ovvero della “capacità speciale”- di astrattamente concorrere al conseguimento del bene della vita che quel potere condiziona.

2.4.1. Il provvedimento impugnato afferisce, invero, alla individuazione del fabbisogno assistenziale e al modus di copertura, presupponendo, naturalmente, in capo alle strutture potenzialmente beneficiarie quanto meno il possesso della autorizzazione alla erogazione delle prestazioni de quibus , necessitata condicio causam dans . A’ sensi dell’art. 8- quater del d.lgs. 502/92 che così testualmente prescrive: “ L'accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti. Al fine di individuare i criteri per la verifica della funzionalità rispetto alla programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza, nonché gli eventuali livelli integrativi locali e le esigenze connesse all'assistenza integrativa di cui all'articolo 9 ”.

L’art. 8- bis , del d.lgs. 502/92, di poi, al comma 1, prevede che “ Le regioni assicurano i livelli essenziali e uniformi di assistenza di cui all'articolo 1 avvalendosi dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell'articolo 8- quater , nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies ”.

2.4.2. E’ evidente, indi, la “ speciale incapacità giuridica ” della ricorrente in subiecta materia , comechè deprivata dell’indefettibile sostrato costituto dalla stessa abilitazione/autorizzazione alla erogazione delle agognate prestazioni di medicina nucleare.

2.4.3. Di qui la indifferenza del potere quivi censurato – e, ancor prima, della norma di attribuzione e di conformazione del suo esercizio- rispetto allo status per così dire “negativo” , di soggetto “non autorizzato”, rivestito della società ricorrente

3. In ogni caso, anche a voler prescindere da tutto quanto sopra esposto in punto di difetto di legittimazione , il gravame si appalesa in ogni caso inammissibile per carenza di interesse .

3.1. E, invero, l’altra condizione dell’azione – la cui ratio , comune a quella delle legittimazione ad agire, è funzionale ad evitare il compimento di attività inutili e sprechi della risorsa giustizia, in ossequio ad un interesse di ordine pubblico processuale “metaindividuale” volto a garantire efficienza ed efficacia al processo in conformità degli artt. 111 Cost., 6 e 13 CEDU, 47 Carta UE- è costituita dall’interesse a ricorrere, inteso come concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto, a norma dell’art. 100 c.p.c. (CdS, VI, 1156/16).

3.2. L’ interesse ad agire, o legitimatio ad processum , costituisce un quid pluris rispetto alla legittimazione ( legitimatio ad causam ), in quanto postula:

- la lesione, concreta e attuale, di quell’interesse sostanziale, differenziato e qualificato, che in abstracto conferisce legittimazione ad agire:

- la effettiva utilitas ritraibile dalla invocata pronunzia;
la tutela giurisdizionale deve costituire, dunque, il necessitato mezzo per la rimozione della lesione e il soddisfacimento dell’interesse (sostanziale), stante il generale divieto di azioni emulative ovvero di abuso del processo;
di qui l’indissolubile legame tra l’interesse del domandante (art. 100 c.p.c.) e la concreta utilitas del “servizio giurisdizionale”, che al soddisfacimento di quell’interesse è teleologicamente preordinato. La pronunzia deve assicurare un vantaggio, di talchè “ l’interesse ad agire è dato dal rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunziata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l’applicazione del diritto, e questo rapporto deve consistere nella utilità del provvedimento, come mezzo per acquisire all’interesse leso la protezione accordata dal diritto ” (Cass., III, 12241/98).

3.3. Indefettibili requisiti dell’interesse a ricorrere sono, indi:

- la personalità;
la utilitas ritraibile afferisce direttamente alla sfera giuridica del ricorrente (e non di terzi);

- la attualità del vulnus , id est la – sussistenza di lesione concreta (es.: piena efficacia e idoneità lesiva dell’atto impugnato);

- la concretezza della lesione sofferta, intesa come sua effettività ed apprezzabilità.

3.4. Orbene –anche nella ipotesi, da escludersi sulla scorta di quanto illustrato supra sub § 2. e ss., della sussistenza di una posizione sostanziale legittimante il ricorso- è questa lesione, attuale e concreta , all’interesse (posizione sostanziale) della ricorrente a mancare nella fattispecie, tenuto conto della natura della potestà oggetto di scrutinio e del nucleo fondante delle doglianze siccome prospettate e poste a sostegno del ricorso e dei motivi aggiunti, ove:

- viene lamentato il quid , individuazione del fabbisogno, ed il quomodo -criteri di priorità per la copertura- di una potestas insuscettibile di incidere sulle legittime aspettative della società ricorrente, in quanto afferente ad attività che sono precluse in nuce alla ricorrente (in mancanza di una previa autorizzazione);

- ex professo si attribuisce giustappunto alla inerzia serbata dalle competenti Autorità nel procedimento volto al rilascio della autorizzazione (dopo la istanza presentata nel febbraio 2013) valenza ostativa al conseguimento dell’anelato bene della vita.

3.5. I lamentati effetti lesivi nascono non già dai provvedimenti quivi gravati, bensì dal distinto contegno di inerzia serbato sulla istanza di autorizzazione, profilo estraneo alla odierna materia del contendere.

Di qui la palese inidoneità di tale inerte contegno, serbato nel distinto procedimento afferente alla autorizzazione, ad assumere qualsivoglia valenza o significanza in sede di scrutinio dell’interesse al ricorso e ai motivi aggiunti de quibus , comechè aventi ad oggetto provvedimenti diversi.

3.6. Ne consegue che non è dato rinvenire quale ragionevole utilitas sia idonea a ingenerare nella sfera giuridica della ricorrente –soggetto non autorizzato- la caducazione delle impugnate determinazioni che, di contro, assumono concreta valenza effettuale solo ed esclusivamente nei confronti di strutture quanto meno autorizzate alla erogazione delle prestazioni oggetto della controversia de qua agitur .

4. Le peculiari connotazioni della controversia inducono a compensare tra le parti le spese di lite.