TAR Campobasso, sez. I, sentenza 2017-01-20, n. 201700016

Pubblicato il 20/01/2017

N. 00016/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00089/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENZA

sul ricorso numero di registro generale 89 del 2016, proposto da D’Uva Vituccio e D F F, rappresentati e difesi dagli avv.ti G R e M Z, con elezione di domicilio in Campobasso, corso Vittorio Emanuele II n. 23,

contro

Comune di Isernia, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso dall’avv. A C, con domicilio eletto in Campobasso, presso lo studio Bucci, via Principe di Piemonte n. 29;

nei confronti di

M D, controinteressato, non costituitosi;

Ferrovie dello Stato italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante p. t., e Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante p. t., controinteressate, rappresentate e difese dagli avv.ti M R e F P, con domicilio eletto in Campobasso, via Pietravalle, 21,

per l'annullamento

e la declaratoria di nullità dei seguenti atti: 1) la deliberazione del commissario straordinario del Comune di Isernia n. 16 del 22.12.2015, notificata ai ricorrenti in data 22.1.2016, recante il “ Piano di lottizzazione d’ufficio relativo all’ambito minimo di intervento già approvato con deliberazione del commissario ad acta n. 1/2010. Approvazione nuova delimitazione dell’ambito ai sensi dell’art. 3 comma 3.1 delle NTA del vigente PRG, coincidente con i suoli censiti in catasto al foglio 79 p.lle 252, 253, 254, 257, 475, 492, 537, 539, 745, 746 di proprietà dei sigg.ri D’Uva Vituccio, D F F e M D” ;
2) tutti gli atti presupposti e connessi, ivi compresi atti tecnici ed elaborati grafici, la proposta di delibera n. 48 del 9.12.2015, la nota prot. n. 15072/2015, la relazione del responsabile del procedimento n. 38443/2015;
nonché per la corretta attuazione ed esecuzione delle sentenze T.a.r. Molise nn. 417/2012, 700/2014, 701/2014, nonché della delibera n. 1/2010 adottata dal commissario ad acta nominato con sentenza del T.a.r. Molise n. 689/2009;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie di Comune di Isernia, di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. e di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2017, il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – I ricorrenti, proprietari di terreni in agro di Isernia, distinti in catasto alle p.lle 248, 250, 252, 253, 254, 256, 257, 261, foglio di mappa 79, inclusi in zona C2.1 del vigente PRG, nella quale il permesso di costruire è subordinato al piano di lottizzazione convenzionata e alla delimitazione di un ambito territoriale minimo di intervento, hanno chiesto e ottenuto da questo T.a.r. la nomina di un commissario ad acta - in sostituzione del Comune rimasto inerte - il quale, con la delibera n. 1 dell’8.4.2010, ha prefigurato un assetto urbanistico dell’area, pur respingendo l’istanza di delimitazione dell’ambito territoriale minimo di intervento proposto dai medesimi ricorrenti, sul presupposto dell’obbligo di unitarietà del piano di lottizzazione. Sennonché, il Comune di Isernia ha assunto una nuova iniziativa, adottando un piano di lottizzazione d’ufficio che – a dire dei ricorrenti – in parte smentisce l’operato del commissario ad acta nominato da questo Tribunale. Con il ricorso notificato il 22.3.2016 e depositato il 29.3.2016, i ricorrenti impugnano i seguenti atti: 1) la deliberazione del commissario straordinario del Comune di Isernia n. 16 del 22.12.2015, notificata ai ricorrenti in data 22.1.2016, recante il “ Piano di lottizzazione d’ufficio relativo all’ambito minimo di intervento già approvato con deliberazione del commissario ad acta n. 1/2010 - approvazione nuova delimitazione dell’ambito ai sensi dell’art. 3 comma 3.1 delle NTA del vigente PRG, coincidente con i suoli censiti in catasto al foglio 79 p.lle 252, 253, 254, 257, 475, 492, 537, 539, 745, 746 di proprietà dei sigg.ri D’Uva Vituccio, D F F e M D ”;
2)tutti gli atti presupposti e connessi, ivi compresi atti tecnici ed elaborati grafici, la proposta di delibera n. 48 del 9.12.2015, la nota prot. n. 15072/2015, la relazione del responsabile del procedimento n. 38443/2015. I ricorrenti chiedono, in primo luogo, la corretta attuazione ed esecuzione delle sentenze T.a.r. Molise nn. 417/2012, 700/2014, 701/2014, nonché della delibera n. 1/2010 adottata dal commissario ad acta nominato con sentenza del T.a.r. Molise n. 689/2009. Deducono i seguenti motivi: 1) nullità per elusione del giudicato formatosi sulle sentenze del T.a.r. Molise nn. 417/2012, 700/2014, 701/2014, nonché sulla delibera n. 1/2010 adottata dal commissario ad acta nominato con sentenza del T.a.r. Molise n. 689/2009;
violazione ed errata applicazione dell’art. 21septies della legge n. 241/1990, nullità della delibera del commissario straordinario n. 16/2015 per elusione del giudicato, violazione della delibera del commissario ad acta n. 1/2010;
2)violazione ed errata applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e s.m.i., difetto di motivazione e di istruttoria, erroneità dei presupposti, violazione della delibera del commissario ad acta n. 1/2010, violazione dell’art.7 delle NTA del PRG, violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., violazione dell’art. 49 del D.Lgs. n. 267/2000, eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, sviamento dal fine pubblico perseguito.

Con successiva memoria, i ricorrenti ribadiscono e precisano le proprie deduzioni e conclusioni.

Si costituisce il Comune intimato, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso. Conclude per la reiezione.

Si costituiscono le due società controinteressate, per resistere nel giudizio. Con successive memorie, deducono il difetto di legittimazione passiva di Ferrovie dello Stato italiano S.p.A., nonché l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

All’udienza dell’11 gennaio 2017, la causa viene introitata per la decisione.

II – La costituita Ferrovie dello Stato italiane S.p.A. deve essere estromessa dal giudizio, stante il difetto di interesse a resistere e il difetto di legittimazione passiva.

III – Si può invece ritenere che la costituita Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. abbia interesse e legittimazione a resistere nel giudizio. In effetti, essa è parte controinteressata nella causa, poiché l’eventuale accoglimento della deduzioni e domande dei ricorrenti potrebbe incidere negativamente sulla sua posizione soggettiva, nel senso di imporre una soluzione urbanistica alle aree di proprietà che – da quel che è dato comprendere – non è la più gradita alla detta società. Ciò, tuttavia, non vale per Ferrovie dello Stato italiane S.p.A., poiché detta società non è proprietaria né vanta diritti sulle particelle 251 e 255 del foglio 79, escluse dall’ambito minimo di intervento da assoggettare al piano urbanistico attuativo. Detta società deve essere, pertanto, estromessa dal giudizio, stante l’eccepito difetto di interesse a resistere e di legittimazione passiva.

III – Il ricorso è, senz’altro, ammissibile sotto il profilo dell’interesse a ricorrere. Dall’eventuale accoglimento del ricorso deriverebbe il risultato utile dell’annullamento di un atto di pianificazione attuativa che i ricorrenti ritengono lesivo della loro posizione giuridica, quale definita dalla delibera n. 1 dell’8.4.2010 del commissario ad acta di questo T.a.r., con cui è stato prefigurato un assetto urbanistico dell’area che sembrerebbe messo in discussione, almeno parzialmente, dal Comune di Isernia.

IV - Il ricorso è, comunque, infondato.

V – I sig.ri Vituccio D’Uva e F D Filippis sono proprietari in Isernia di alcuni terreni inclusi in zona “C/3.1” con riferimento alla quale le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) prevedono che il rilascio del permesso di costruire sia subordinato alla previa formazione di un piano di lottizzazione. In particolare, l’art. 3, comma 3.1, delle NTA così stabilisce: “ gli ambiti territoriali minimi da sottoporre a piano urbanistico attuativo unitario, qualora non siano definiti nelle tavole o nelle schede normative del PRG, sono delimitati, anche su proposta dei privati interessati, con apposita delibera di consiglio comunale prima dell’approvazione dello strumento attuativo ”. Non riuscendo a concordare un piano di lottizzazione con gli altri proprietari della zona, i sig.ri D’Uva e D F presentavano autonomamente al Comune di Isernia istanza per l’approvazione di un piano di lottizzazione sui terreni di loro proprietà. L’Amministrazione comunale non forniva riscontro, sicché essi proponevano ricorso innanzi a questo Tribunale che, con sentenza 20 dicembre 2008, n. 1197, ordinava al Comune di dare risposta, rilevando che l’impossibilità di pervenire a una lottizzazione unitaria tra i proprietari dei terreni posti nella medesima zona, non impedisce al Comune di provvedere, “ attenendo poi al merito della disamina l’accertamento se la proposta e la documentazione tecnica allegata siano complete e conformi ai parametri di legge come pure a quelli eventualmente precisati nel PRG e nelle relative norme tecniche di attuazione ”. Persistendo l’inadempimento del Comune, il commissario ad acta , nominato con sentenza di questo Tribunale 21 ottobre 2009 n. 689 per sostituire l’Amministrazione, con delibera n. 1 dell’8 aprile 2010 respingeva la delimitazione di ambito territoriale minimo di intervento proposto dai Sig.ri D’Uva e D F, in quanto ritenuta non in linea con i criteri per la formazione degli ambiti minimi dettati dal Servizio Urbanistica e con i parametri urbanistici relativi alla superficie lorda massima edificabile. Il commissario ad acta disponeva che l’ambito territoriale minimo “ deve riguardare tutti i suoli non ancora oggetto di pianificazione attuativa (….di proprietà dei sigg. D’Uva Vituccio, D F F, M D ed Ente Ferrovie dello Stato);
la relativa progettazione deve svilupparsi in correlazione alla configurazione delle singole proprietà, nel rispetto dei parametri fissati dal vigente P.R.G. e senza pregiudizio della capacità edificatoria dei suoli dei singoli lottizzanti facendo in modo che ogni proprietario realizzi gli interventi di sua proprietà ”. Richiesto di fornire un’interpretazione autentica del punto appena riportato, il commissario ad acta , con nota del 2 novembre 2010, chiariva che l’ambito minimo territoriale di cui all’art. 3 delle NTA “ deve riguardare tutti i suoli ancora non oggetto di pianificazione attuativa, la relativa progettazione deve svilupparsi in rapporto alla configurazione e capacità edificatoria dei suoli dei singoli proprietari, e conseguentemente, anche la formazione dei lotti deve, in caso di mancato accordo tra i lottizzanti, tenere conto delle rispettive proprietà”, rimettendo al Servizio Urbanistica del Comune di Isernia la valutazione sulla fattibilità dell’ambito minimo proposto e “magari scinderlo in due distinte ed autonome lottizzazioni che in ogni caso vanno a concretizzare le previsioni del vigente P.R.G. ”. Con delibera del 18 aprile 2011, n. 27, su parere positivo del Servizio Urbanistica, il Consiglio comunale di Isernia approvava l’istanza dei Sig.ri D’Uva e D F, con cui essi limitavano la lottizzazione ai soli terreni di loro proprietà.

Sennonché un controinteressato (il sig. Mancini), proprietario di terreni siti nella medesima zona impugnava tale provvedimento, ritenendo che anche i propri terreni dovessero essere inclusi. Con sentenza 27 luglio 2012, n. 417, questo Tribunale chiariva che, a seguito della delibera del commissario ad acta dell’8 aprile 2010 n. 1 (come autenticamente interpretata dalle note commissariali 10.6.2010 e 2.11.2010), doveva ritenersi oramai passata in giudicato tra le parti del giudizio “ la questione circa l’obbligo di unitarietà del piano di lottizzazione ”, sicché l’approvazione del piano limitato ai soli terreni dei sig.ri D’Uva e D F doveva ritenersi nulla, in quanto adottata in violazione della statuizione contraria espressa dal commissario ad acta . Con delibera n. 61 del 18 ottobre 2012, il commissario straordinario del Comune di Isernia rigettava una nuova istanza di lottizzazione proposta dai sig.ri D’Uva e D F, sempre limitata ai propri terreni, “ in quanto in contrasto con quanto stabilito dal commissario ad acta nell’atto n. 1/2010 ”, invitando i proprietari dei terreni della zona oggetto dell’Ambito Territoriale Minimo così come definito dalla delibera n. 1/2010, a presentare un piano di lottizzazione unitario, in mancanza del quale l’Amministrazione si riservava di provvedere d’ufficio. Avverso la delibera n. 61/2012, i sig.ri D’Uva e D F hanno proposto ricorso innanzi a questo Tribunale (R.G. n. 5/2013), sostenendone l’illegittimità nella parte in cui non prevede che la “ lottizzazione d’ufficio debba avvenire, per ciascun proprietario, sui rispettivi suoli di proprietà con l’osservanza di mt. 5 dal confine di proprietà ”. Successivamente, con delibera 25 luglio 2013, n. 7, la Giunta comunale ha deciso di ritirare in autotutela il predetto avvio della procedura di lottizzazione obbligatoria disposta con la deliberazione n 61/2012, rilevando la contraddittorietà dei sig.ri D’Uva e D F i quali, per un verso, hanno impugnato la delibera stessa, e per altro verso, hanno intimato al Comune di provvedervi entro 90 giorni. Anche sulla scorta di un parere dell’ufficio legale, il Comune di Isernia ha ritenuto che l’avvio del procedimento di ufficio collidesse con i “ principi di economicità, efficienza, imparzialità, buon andamento ed economia dei mezzi giuridici rendono opportuna l’attesa della definizione del giudizio ”, non ravvisando l’esigenza da parte dell’Amministrazione di realizzare le opere pubbliche incluse nella lottizzazione. Il provvedimento di autotutela è stato impugnato dai sig.ri D’Uva e D F che ne hanno chiesto l’annullamento. I ricorrenti, nell’occasione, hanno affermato di non contestare l’avvio del procedimento di lottizzazione di ufficio da parte del Comune di Isernia, ma di insistere nel chiedere che tale lottizzazione avvenisse nel rispetto delle proprietà individuali. Con la sentenza n. 701/2014, questo T.a.r. ha accolto il ricorso, ritenendo illegittima la revoca in autotutela della decisione di avviare il procedimento di lottizzazione d’ufficio, e considerando, invece, estranea all’oggetto della controversia ogni questione riguardante le modalità attraverso le quali tale lottizzazione d’ufficio dovrebbe in concreto attuarsi. Nell’occasione, questo T.a.r. ha affermato che “ deve ritenersi che la lottizzazione d’ufficio costituisca allo stato l’unica via d’uscita dall’ impasse venutasi a creare, a causa della dimostrata impraticabilità di una soluzione concordata tra le parti, come conferma anche il passaggio in giudicato dell’obbligo di unitarietà del piano di attuazione (cfr. sentenze di questo Tribunale nn. 1197/2008 e 417/2012) ”.

Il Comune di Isernia, pertanto, adottando la deliberazione commissariale n. 16 del 22.12.2015, recante “ Piano di lottizzazione d’ufficio relativo all’ambito minimo di intervento già approvato con deliberazione del commissario ad acta n. 1/2010 - Approvazione nuova delimitazione dell’ambito ai sensi dell’art. 3 comma 3.1 delle NTA del vigente PRG, coincidente con i suoli censiti in catasto al foglio 79 p.lle 252, 253, 254, 257, 475, 492, 537, 539, 745, 746 di proprietà dei sigg.ri D’Uva Vituccio, D F F e M D ”, ha di fatto attuato e concretizzato l’indicazione data da questo T.a.r., nel citato passaggio motivazionale della sentenza n. 701/2014. Ovviamente, la modalità attuativa si dispiega nell’alveo degli ampi margini discrezionali che caratterizzano l’attività pianificatoria urbanistica dell’Amministrazione comunale. In alcun modo si può ritenere che sia stato violato il giudicato formatosi sulle sentenze di questo T.a.r. nn. 1197/08, 689/09, 417/12, 700/14 e 701/14.

La pretesa dei ricorrenti di ottenere una duplicazione della fase pianificatoria attuativa (consistente in un piano di lottizzazione preliminare di delimitazione di ambito, a cui far seguire un piano di lottizzazione esecutivo) non trova conferma nel decisum di questo Tribunale. Né si può ritenere che la delibera n. 1 dell’8.4.2010 del commissario ad acta , nominato da questo T.a.r., abbia per contenuto un giudicato intangibile, poiché l’attività del detto commissario ha fatto seguito a una sentenza che statuisce sull’illegittimità del silenzio dell’Amministrazione comunale (n. 689/2009), senza fornire alcuna indicazione operativa al commissario ad acta . Peraltro, la detta delibera commissariale n. 1/2010 non pregiudica né preclude la possibilità del Comune di attuare una lottizzazione d’ufficio nelle modalità prescelte, con l’unico vincolo “ dell’obbligo di unitarietà del piano di attuazione (cfr. sentenze di questo Tribunale nn. 1197/2008 e 417/2012) ”.

VI - Il primo motivo del ricorso deve essere disatteso. Non essendoci alcuna violazione di giudicato amministrativo, non sussiste la dedotta nullità per elusione del giudicato formatosi sulle sentenze del T.a.r. Molise nn. 417/2012, 700/2014, 701/2014, nonché sulla delibera n. 1/2010 adottata dal commissario ad acta nominato con sentenza del T.a.r. Molise n. 689/2009. Per la medesima ragione, sono da ritenersi inattendibili le censure di violazione ed errata applicazione dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990, di nullità della delibera del commissario straordinario n. 16/2015 per elusione del giudicato, o di violazione della delibera del commissario ad acta n. 1/2010.

VII - Quanto al secondo motivo del ricorso, va rilevato che – trattandosi di un atto di pianificazione attuativa - sarebbero del tutto eccezionali le situazioni da cui far discendere per l'Amministrazione un onere di motivazione specifica nell'esercizio nelle scelte generali di carattere urbanistico (cfr.: Cons. Stato IV, 5.12.2016 n. 5104). In ogni caso, le motivazioni a cui far riferimento sono insite nel citato passaggio argomentativo della sentenza n. 701/2014 di questo T.a.r., laddove si afferma che

“ deve ritenersi che la lottizzazione d’ufficio costituisca allo stato l’unica via d’uscita dall’ impasse venutasi a creare, a causa della dimostrata impraticabilità di una soluzione concordata tra le parti, come conferma anche il passaggio in giudicato dell’obbligo di unitarietà del piano di attuazione (cfr. sentenze di questo Tribunale nn. 1197/2008 e 417/2012) ”. Non si ravvisa, pertanto, nel caso di specie, alcuna carenza istruttoria, né motivazionale.

Destituita di fondamento è, altresì, la censura di violazione dell’art.3 comma 3.1 delle NTA del PRG, che subordina lo strumento attuativo alla delimitazione dell’ambito territoriale, ma non vieta che ciò possa avvenire nel contesto di un medesimo atto deliberativo, come appunto è accaduto nel caso di specie. Va, comunque, riconosciuto che l’art. 3, comma 3.1, delle NTA stabilisce che: “ gli ambiti territoriali minimi da sottoporre a piano urbanistico attuativo unitario, qualora non siano definiti nelle tavole o nelle schede normative del PRG, sono delimitati, anche su proposta dei privati interessati, con apposita delibera di consiglio comunale prima dell’approvazione dello strumento attuativo ”. Nondimeno, il Collegio osserva che l’impugnata deliberazione comunale n. 16 del 22.12.2015 è un atto di “adozione” del piano di lottizzazione di ufficio (che, come tale, equivale a un vero e proprio piano particolareggiato), a cui dovrebbe seguire in via naturale un atto di “approvazione” del medesimo, dopo la pubblicazione all'albo pretorio per 45 giorni, durante i quali si esamineranno le osservazioni dei cittadini e degli enti interessati (art. 16 della legge 17.8.1942 n. 1150). Pertanto, si può ritenere che, anche nel caso di specie, l’approvazione del piano sarà temporalmente successiva all’atto di delimitazione dell’ambito territoriale (coincidente con l’adozione del piano).

Va disattesa poi la censura della presunta violazione dell’art. 49 del D.Lgs. n. 267/2000. A dire dei ricorrenti, il parere di regolarità tecnica del Segretario generale del Comune sulla proposta di deliberazione commissariale iscritta al n. 48 datata 9.12.2015, sarebbe stato fornito in assenza degli elaborati progettuali allegati alla deliberazione. La circostanza non è provata ma, quand’anche fosse vero che nella proposta di deliberazione commissariale fossero stati assenti gli allegati tecnici, si tratterebbe dell’irregolarità di un atto presupposto (di proposta) che non vizia l’atto definitivo, sul quale comunque risulta registrato il parere di regolarità del Segretario generale, apposto ad atto compiuto.

VIII – In conclusione, il ricorso deve essere respinto, perché infondato. Si ravvisano giustificate ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti, atteso che tutta la vicenda è il risultato di un lungo ed estenuante contenzioso nel quale sia il Comune sia le parti private hanno sempre assunto atteggiamenti poco collaborativi, se non proprio irragionevolmente conflittuali. Nondimeno, i ricorrenti dovranno rifondere le spese giudiziali della parte estromessa dalla causa, liquidate in euro 700,00, oltre C.p.a. ed Iva.