TAR Brescia, sez. I, sentenza 2014-10-17, n. 201401072

N. 01072/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00247/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 247 del 2014, proposto da:
FEDERAZIONE COLDIRETTI DI CREMONA, rappresentata e difesa dall'avv. F G, con domicilio presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;

contro

MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI, DIREZIONE TERRITORIALE DEL LAVORO DI CREMONA, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio in Brescia, via S. Caterina 6;

nei confronti di

LIBERA ASSOCIAZIONE AGRICOLTORI CREMONESI, rappresentata e difesa dagli avv. S A R, M M e M B, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Brescia, viale Stazione 37;

CONFCOMMERCIO CREMONA, CONFARTIGIANATO CREMONA, GUIDO VEZZONI, FAUSTO CASARIN, RENATO CANESTRARO, non costituitisi in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto del direttore della DTL di Cremona n. 20 del 19 dicembre 2013, con il quale sono stati nominati i componenti del Comitato Provinciale INPS per il quadriennio 2014-2018;

- della nota del segretario generale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali prot. n. 1996 del 9 luglio 2010, con la quale sono state impartite direttive sulla composizione dei Comitati Provinciali INPS dopo la riduzione dei componenti disposta dall’art. 7 comma 10 del DL 31 maggio 2010 n. 78;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, della Direzione Territoriale del Lavoro di Cremona, e della Libera Associazione Agricoltori Cremonesi;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2014 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il direttore della DTL di Cremona con decreto n. 20 del 19 dicembre 2013 ha nominato per il quadriennio 2014-2018 i componenti del Comitato Provinciale INPS di cui all’art. 34 del DPR 30 aprile 1970 n. 639. L’assegnazione dei posti ha dovuto tenere conto della riduzione complessiva dei componenti (da 20 a 14) che deriva dall’applicazione dell’art. 7 comma 10 del DL 31 maggio 2010 n. 78 (tale norma ha imposto un ridimensionamento dei componenti in misura non inferiore al 30%). Nella ripartizione dei posti tra le organizzazioni sindacali sono state seguite le direttive formulate dal segretario generale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali con nota prot. n. 1996 del 9 luglio 2010.

2. In particolare, i posti riservati alle organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro sono passati da tre a due, e lo stesso per i posti riservati ai sindacati dei lavoratori autonomi. I primi due posti sono stati assegnati al settore industriale e a quello agricolo (rispettivamente, all’Associazione Industriali di Cremona e alla Libera Associazione Agricoltori Cremonesi), i secondi due al settore dell’artigianato e a quello del commercio (rispettivamente, a Confartigianato e a Confcommercio). La ricorrente C, che tradizionalmente deteneva il terzo seggio dei rappresentanti dei lavoratori autonomi, è rimasta esclusa.

3. Contro l’esclusione C ha presentato impugnazione con atto notificato il 26 febbraio 2014 e depositato il 10 marzo 2014.

4. Nel ricorso vengono proposti, in forma gradata, tre argomenti: (i) questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 comma 10 del DL 78/2010, in quanto la riduzione dei componenti del Comitato Provinciale INPS costituirebbe una compressione della rappresentanza dei corpi sociali senza alcun beneficio per le finanze pubbliche;
(ii) irragionevole ripartizione dei tagli, in quanto è stato creato un deficit di rappresentanza per i datori di lavoro e per i lavoratori autonomi, ma non per i lavoratori dipendenti, e sono stati inoltre lasciati intatti i tre posti riservati alle amministrazioni pubbliche;
(iii) travisamento dei dati sulla rappresentatività, che avrebbero invece suggerito di assegnare il secondo posto tra i datori di lavoro al settore del commercio (escludendo l’agricoltura, e quindi la controinteressata Libera Associazione Agricoltori Cremonesi) e il secondo posto tra i lavoratori autonomi alla ricorrente C (escludendo Confcommercio).

5. Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, la DTL di Cremona, e la controinteressata Libera Associazione Agricoltori Cremonesi si sono costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.

6. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sulla questione di legittimità costituzionale

7. La tesi secondo cui l’art. 7 comma 10 del DL 78/2010, nel disporre la riduzione dei componenti dei Comitati Provinciali INPS, determinerebbe un’irragionevole compressione della rappresentanza dei corpi sociali nelle istituzioni pubbliche non appare condivisibile.

8. La Costituzione riconosce e tutela (art. 2) i diritti fondamentali dei corpi sociali, e quindi anche delle organizzazioni sindacali, vieta ogni forma di discriminazione anche indiretta (art. 3), e garantisce la libertà e il pluralismo sindacale (art. 39). Quando le organizzazioni sindacali collaborino allo svolgimento di funzioni pubbliche devono inoltre essere rispettati i principi di imparzialità e buon andamento (art. 97).

9. Pertanto, una legge che preveda la partecipazione delle organizzazioni sindacali a organismi o comitati amministrativi deve conformarsi ai seguenti vincoli: (a) assicurare la presenza di più soggetti, sul presupposto della varietà dei corpi sociali, per evitare l’attribuzione di una posizione monopolistica a un particolare sindacato;
(b) selezionare i sindacati in modo non discriminatorio, ossia in base al criterio della rappresentatività;
(c) assicurare il buon andamento individuando correttamente l’attività economica a cui va collegata la rappresentanza sindacale.

10. Il secondo vincolo bilancia il primo, nel senso che la presenza di un criterio di selezione implica la possibilità di escludere alcune organizzazioni sindacali per mancanza di posti disponibili. La legge non può quindi essere censurata se è formulata in modo tale da consentire la presenza di almeno due organizzazioni sindacali per ciascuna classe di interessi economici. Il terzo vincolo implica che per individuare queste classi occorre fare riferimento alle macrocategorie prevalenti in un determinato momento storico nell’ambito economico oggetto della regolazione. Attualmente, quindi, per le funzioni che riguardano l’INPS, è necessario prevedere il coinvolgimento, da un lato, dei lavoratori dipendenti , e dall’altro (congiuntamente) di datori di lavoro e lavoratori autonomi . Niente impedisce che la legge si preoccupi di tutelare i sindacati rappresentativi di categorie specifiche all’interno di tali macrocategorie, ma questo va oltre il livello di garanzie minimo imposto dai principi costituzionali, e non è neppure strettamente necessario per il corretto esercizio delle funzioni pubbliche.

11. In altri termini, la circostanza che nei diversi settori del lavoro dipendente e autonomo, e tra gli imprenditori, la rappresentanza sindacale sia molto frammentata non impone in alcun modo di prevedere un numero corrispondente di posti. Al contrario, proprio la molteplicità e la fluidità dei corpi sociali richiede agli stessi di competere per raggiungere la consistenza utile a occupare i pochi posti a disposizione.

12. Nessun vincolo deriva neppure dalla circostanza che in passato la legge abbia dimensionato gli organismi e i comitati amministrativi in modo tale da consentire la presenza di un maggior numero di organizzazioni sindacali. La razionalizzazione organizzativa rientra sempre nella discrezionalità del legislatore, e consente una soluzione di continuità. Non è neppure necessario che vi sia una prospettiva di risparmio di spesa (che nello specifico in effetti non sembra sussistere, dopo la soppressione delle indennità per i componenti dei Comitati Provinciali INPS disposta dall’art. 20 comma 11 del DL 25 giugno 2008 n. 112). La semplificazione dell’attività e il guadagno in termini di maggiore velocità delle decisioni e di minori adempimenti burocratici per gli uffici di supporto sono obiettivi legittimi, che possono essere ragionevolmente perseguiti anche attraverso il ridimensionamento degli organi collegiali inseriti nell’apparato amministrativo.

Sulla ripartizione dei tagli

13. La riduzione del 30% dei componenti dei Comitati Provinciali INPS disposta dall’art. 7 comma 10 del DL 78/2010 rimane in definitiva nel perimetro della legittimità costituzionale, in quanto non impedisce un’adeguata partecipazione delle organizzazioni sindacali, anche se ridimensionata rispetto al regime previgente.

14. Nel ricorso si lamenta però che, per il modo in cui sono stati ripartiti i tagli, il peso della modifica normativa ricadrebbe esclusivamente sui sindacati dei datori di lavoro e dei lavoratori autonomi, mentre la situazione sarebbe sostanzialmente invariata per i sindacati dei lavoratori dipendenti, nessuno dei quali è stato escluso nonostante la riduzione dei relativi posti da undici a sette. Inoltre sono rimasti invariati i tre posti riservati alle amministrazioni pubbliche.

15. Da quanto appena esposto non emergono tuttavia profili di violazione di legge o di irragionevolezza. Il legislatore ha imposto inderogabilmente la riduzione dei componenti dei Comitati Provinciali INPS. L’attuazione di questa prescrizione in sede amministrativa, effettuata con le direttive ministeriali del 9 luglio 2010, ha distribuito il peso della riduzione tra tutte le organizzazioni sindacali. Tale scelta appare corretta, in quanto la norma non si spinge fino a ridefinire i rapporti di forza interni ai Comitati, e dunque l’unica soluzione coerentemente praticabile è la decurtazione proporzionale dei posti riservati. Che poi tra i sindacati vi siano degli esclusi è solo una conseguenza di fatto, eventuale ma implicita, e dunque ammessa, nella scelta del legislatore.

16. La conferma dei tre posti riservati alle amministrazioni pubbliche (direttore della DTL competente per territorio, direttore della Ragioneria Territoriale dello Stato, dirigente della sede provinciale dell’INPS) è giustificata dalla necessità di assicurare l’adeguata valutazione di tutti i profili di interesse pubblico pertinenti.

Sulla rappresentatività

17. Per quanto riguarda la misura della rappresentatività, il metodo seguito dalla DTL di Cremona, tenuto conto delle linee-guida stabilite dall’art. 35 del DPR 639/1970, appare correttamente articolato nelle seguenti fasi: (a) valutazione dell’importanza economica a livello provinciale dei vari settori che compongono la macrocategoria datori di lavoro e lavoratori autonomi (industria, agricoltura, artigianato, commercio e terziario, credito e assicurazioni);
(b) ripartizione dei quattro settori di maggiore rilievo nei due gruppi con diritto ai posti riservati (industria e agricoltura nel gruppo datori di lavoro , artigianato e commercio nel gruppo lavoratori autonomi );
(c) individuazione del sindacato più rappresentativo in ciascun settore (Associazione Industriali di Cremona per l’industria, Libera Associazione Agricoltori Cremonesi per l’agricoltura, Confartigianato per l’artigianato, Confcommercio per il commercio).

18. Il secondo passaggio presenta indubbiamente profili di discrezionalità tecnica, in quanto l’agricoltura, analogamente all’artigianato e al commercio, è un settore che ha al proprio interno sia imprenditori qualificabili come datori di lavoro (per l’estensione dei terreni e il fabbisogno di giornate lavorative) sia imprenditori qualificabili come lavoratori autonomi (in quanto coltivatori diretti). Nella relazione depositata il 18 marzo 2014 il direttore della DTL di Cremona evidenzia che, in base alle informazioni fornite direttamente dalle organizzazioni sindacali, nel 2012 i datori di lavoro aderenti alla Libera Associazione Agricoltori Cremonesi erano in numero superiore rispetto alle aziende aderenti a C (2.600 contro 2.154). Vi erano poi gli autonomi (coltivatori diretti) in entrambi i sindacati, peraltro non facilmente quantificabili (nelle rispettive memorie difensive la Libera Associazione Agricoltori Cremonesi ne indica 2.110, tra titolari e coadiuvanti, C 2.243). La sede provinciale dell’INPS di Cremona in una nota del 29 ottobre 2013 fornisce un dato trasversale che consente di interpretare la situazione complessiva, nonostante le imperfezioni statistiche. Afferma la suddetta nota che nel 2011 in agricoltura vi erano 4.223 lavoratori dipendenti e 4.849 lavoratori autonomi. Se dunque le stesse organizzazioni sindacali evidenziano la forte presenza nella Provincia di Cremona di imprese agricole con dimensioni superiori a quelle ordinarie dei coltivatori diretti, dato confermato dall’elevato numero di dipendenti, è ragionevole che l’agricoltura, nella specifica realtà economica locale, sia classificata come un settore da rappresentare mediante i sindacati dei datori di lavoro.

19. A questa impostazione si potrebbe derogare se con una diversa aggregazione statistica fosse possibile garantire meglio il pluralismo sindacale, evitando di attribuire più posti al medesimo sindacato in quanto dominante tra diverse tipologie di lavoratori o di imprenditori. Nel caso in esame, però, questa via non è praticabile, data l’esiguità dei posti.

20. Bisogna poi sottolineare che la DTL di Cremona (v. decreto del direttore n. 21 del 19 dicembre 2013) si è preoccupata di garantire in altro modo il pluralismo sindacale, attribuendo a C due posti nella Commissione Speciale Ricorsi dei Coltivatori Diretti, che costituisce un’articolazione interna del Comitato Provinciale INPS. È stato così raggiunto un equilibrio ragionevole, che ha salvaguardato la forte rappresentatività di C tra i lavoratori autonomi e permesso ai sindacati del settore agricolo di raggiungere la massima presenza possibile nelle strutture del Comitato.

Conclusioni

21. Il ricorso deve quindi essere respinto.

22. La particolarità delle questioni proposte consente l’integrale compensazione delle spese di giudizio.