N. 01206/2010 REG.SEN.

N. 00268/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 268 del 2008, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
B B e L A, rappresentati e difesi dagli avv.ti C P e C L, con domicilio eletto presso lo studio della prima in Firenze, via V. Emanuele II 2;

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti M R F e S P, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Comunale in Fireze, piazza della Signoria 1;

Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti S Fe' e Flora Neglia, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura Regionale in Firenze, piazza dell’Unita' Italiana 1;

Direzione Patrimonio Immobiliare - Comune di Firenze, Direz. Gen. Politiche Territoriali e Ambientali, Direz. Gen.Le Bilancio e Finanze Regione Toscana;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

del diniego di rilascio dell’attestato di possesso dei requisiti per assegnazione alloggi (ricorso introduttivo);

del decreto di revoca del contributo in conto capitale già erogato dalla Regione Toscana alla ricorrente B relativamente all’alloggio di edilizia agevolata nella c.d. area ex-Gover (motivi aggiunti);

e per il risarcimento dei danni.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze e della Regione Toscana;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2010 il dott. P G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 1° e depositato il 14 febbraio 2008, i coniugi Barbara B ed Alessandro L, proprietari di un alloggio di edilizia residenziale pubblica sito in Firenze alla via del Pesciolino, ed acquistato il 12 novembre 2005 con contributo in conto capitale della Regione Toscana, proponevano impugnazione avverso l’atto del 4 dicembre 2007, mediante il quale il Comune di Firenze aveva concluso la procedura di verifica del possesso dei requisiti soggettivi per l’accesso al contributo pubblico predetto, avviata nei loro confronti dopo l’acquisto dell’alloggio, attestandone l’insussistenza. Intimati perciò dinanzi a questo T.A.R. il Comune di Firenze e la Regione Toscana, sulla scorta di sei motivi in diritto i ricorrenti concludevano per l’annullamento, previa sospensiva, dell’atto impugnato unitamente agli atti e provvedimenti ad esso presupposti, nonché per la condanna delle amministrazioni procedenti al risarcimento dei danni.

Costituitisi in giudizio il Comune e la Regione, che resistevano alle pretese avversarie, con ordinanza del 28 febbraio 2008 il collegio respingeva la domanda cautelare per difetto del pericolo nel ritardo.

Nelle more, con atto di motivi aggiunti notificato il 27 giugno e depositato il 4 luglio 2008, i ricorrenti estendevano l’impugnativa al sopravvenuto provvedimento regionale di revoca del contributo in conto capitale a suo tempo erogato per l’acquisto dell’alloggio di via del Pesciolino, ed alla consequenziale richiesta di restituzione dell’importo corrispondente, pari a 30.311,89.

Con ordinanza del 15 – 16 luglio 2008, il tribunale accordava la sospensione dell’efficacia richiesta con i motivi aggiunti, in considerazione del pregiudizio immediatamente derivante dagli atti impugnati.

Nel merito, la causa veniva discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 4 febbraio 2010, preceduta dal deposito di memorie difensive.

DIRITTO

Come riferito in narrativa, con l’atto introduttivo del giudizio i ricorrenti B e L, beneficiari di un contributo regionale in conto capitale per l’acquisto – risalente al 12 novembre 2005 – di un alloggio di edilizia residenziale pubblica in Firenze, via del Pesciolino, hanno impugnato il provvedimento del 4 dicembre 2007, con cui il Comune di Firenze – nell’ambito del procedimento di verifica avviato nei loro confronti dalla Regione Toscana – ha negato ad essi ricorrenti il rilascio dell’attestato di possesso, alla data di acquisto dell’immobile, dei requisiti soggettivi per l’accesso al contributo in questione, avendo accertato in capo agli interessati la disponibilità di redditi complessivi eccedenti il limite stabilito per la fruizione del beneficio.

Con motivi aggiunti, i ricorrenti hanno quindi impugnato il provvedimento regionale del 14 aprile 2008, recante la revoca del contributo, e la successiva nota del 14 maggio 2008, contenente la richiesta di restituzione dell’importo di euro 30.311, 89. La revoca è motivata dalla Regione con riferimento alla circostanza che, al rogito per l’acquisto dell’immobile, sarebbe intervenuto un nucleo familiare in composizione differente da quella indicata al momento della presentazione della domanda di accesso al beneficio, e come tale considerata ai fini della verifica circa il possesso dei requisiti soggettivi richiesti dal bando: in particolare, si afferma nell’atto impugnato, mentre la domanda di erogazione del contributo è stata presentata dalla B quale unica componente del proprio nucleo familiare, all’acquisto risulta intervenuto anche il Martelloni in veste di coniuge coassegnatario per la quota del 50%, senza che, circa tale nuova composizione della famiglia, l’amministrazione sia stata messa in grado di eseguire la dovuta verifica dei requisiti.

Con il primo motivo di cui al ricorso introduttivo, sostanzialmente riprodotto con il secondo motivo aggiunto, i ricorrenti deducono che le motivazioni addotte dalla Regione a sostegno della revoca sarebbero in palese contrasto con le previsioni contenute nell’avviso pubblico per l’assegnazione dei contributi in questione, approvato con decreto n. 5975 del 31 ottobre 2001. In particolare, il contrasto coinvolgerebbe l’art. 17 co. 1 dell’avviso, che, nell’individuare i requisiti soggettivi occorrenti per la concessione del contributo, stabiliva che quelli inerenti la composizione del nucleo familiare del beneficiario ed il relativo reddito dovessero essere posseduti a pena di decadenza al momento della concessione, dell’assegnazione o della stipulazione del preliminare d’acquisto dell’alloggio;
momento che, secondo le stesse indicazioni impartite dalla Regione con nota del 23 aprile 2004, avrebbe dovuto farsi coincidere non con la data dell’acquisto della proprietà, ma con quella, ben anteriore (13 marzo 2002), della delibera di assegnazione dell’alloggio alla B da parte della Cooperativa di abitazione “Unica”, di cui essa ricorrente era socia. Risalendo il matrimonio con il L al 29 ottobvre 2005, la B, secondo la prospettazione, avrebbe del tutto correttamente inoltrato la domanda di accesso al contributo avuto riguardo alla sua situazione personale al momento indicato dal bando, e il medesimo criterio giustificherebbe da parte sua l’aver reso, sia pure in epoca successiva al matrimonio, la dichiarazione sostitutiva di certificazione attestante – ora per allora – il possesso dei requisiti familiari e reddituali. Di contro la Regione, in assenza di qualsivoglia disposizione normativa in tal senso, avrebbe preso ad erroneo riferimento per il possesso dei requisiti la data di stipula del rogito notarile di trasferimento dell’immobile, facendo irragionevolmente dipendere la propria determinazione da un fatto sopravvenuto ed imprevedibile (il matrimonio dell’assegnataria), in relazione al quale nessun onere di comunicazione avrebbe oltretutto potuto ritenersi imposto agli interessati.

Rispettivamente con il secondo motivo originario, ed il terzo motivo aggiunto, i ricorrenti ribadiscono quindi l’irragionevolezza della decisione assunta dalla Regione sotto il profilo della violazione del principio di certezza delle situazioni giuridiche e dell’affidamento del beneficiario del contributo, non potendosi far dipendere la conservazione di quest’ultimo da eventi sopravvenuti alla sua concessione, ancorché anteriori alla stipula del rogito di acquisto. D’altro canto, il Comune di Firenze, preposto all’istruttoria della pratica ed alla verifica della sussistenza dei requisiti soggettivi per l’erogazione del contributo, non avrebbe mosso alcuna contestazione in ordine alla composizione del nucleo familiare come autocertificata dalla B con riguardo alla situazione esistente nel marzo 2002, unica data di riferimento indicata dal bando per il possesso dei requisiti. Quanto alla intestazione congiunta dell’immobile ai coniugi B – L in sede di rogito notarile, questa costituirebbe nulla più che una conseguenza del regime patrimoniale di comunione dei beni, frutto di una scelta insindacabile dall’amministrazione e priva di effetti sul piano sostanziale, rimanendo il contributo erogato in favore della sola B, socia della Cooperativa di abitazione che ha realizzato l’alloggio.

Con il terzo motivo originario, i ricorrenti evidenziano, quindi, la illegittimità dell’operato del Comune, che, recependo acriticamente l’iniziativa della Regione, avrebbe avviato la nuova procedura di verifica dei requisiti, a sua volta incorrendo nella violazione del bando del 2001. il Comune, inoltre, non avrebbe adeguatamente motivato in ordine alle osservazioni da loro presentate ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241/90, limitandosi ad attestarne la ricezione.

Le censure, che verranno esaminate congiuntamente, sono infondate.

In punto di fatto, è pacifico che il ricorrente L abbia partecipato al rogito di acquisto in proprietà dell’alloggio di edilizia agevolata n. 31 – realizzato nell’area “ex Gover”, lotto 3B, dalla Cooperativa di abitazione “Unica” nell’ambito del programma di edilizia residenziale di cui all’avviso pubblico approvato con il decreto n. 5975 del 31 ottobre 2001 – non in qualità di socio della cooperativa predetta, bensì nella esclusiva veste di coniuge dell’altra ricorrente B, ella sì socia della cooperativa ed, in quanto tale, già individualmente assegnataria di quell’alloggio per effetto della delibera del consiglio di amministrazione della società del 13 marzo 2002. Nondimeno, è indiscutibile che il L, nell’intervenire all’acquisto, abbia a propria volta direttamente usufruito “pro quota” del contributo erogato dalla Regione relativamente all’alloggio acquistato in comunione con la moglie, trattandosi di contributo erogato in via provvisoria ai soggetti esecutori dei programmi di edilizia residenziale, ma destinato ad essere integralmente trasferito agli acquirenti finali degli immobili (D.M. 5 agosto 1994, All. 1, 3.1): a tacer d’altro, in questo senso è sufficiente osservare come, nell’atto notarile di assegnazione, si attesti espressamente che parte del prezzo viene pagata dalla parte assegnataria, vale a dire dai coniugi L, mediante accredito del contributo regionale di euro 28.035,38 (importo esattamente corrispondente all’ammontare del contributo oggetto del provvedimento di revoca qui impugnato).

La partecipazione personale al rogito notarile, del resto, realizza in capo al L una fattispecie di acquisto giuridicamente autonoma che, lungi dal rappresentarne una conseguenza necessaria (è vero proprio il contrario), prescinde del tutto dall’acquisto automatico che pure si sarebbe verificato, in virtù del regime di comunione legale tra i coniugi, anche ove all’atto fosse intervenuta la sola B. Essa produce, pertanto, effetti civilistici sostanziali in ordine all’assunzione diretta, da parte del L, dei diritti ed obblighi dedotti in contratto;
e poiché, come dianzi rilevato, il pagamento del prezzo – la principale obbligazione assunta dai due acquirenti – risulta parzialmente coperto dal contributo regionale, essa determina altresì quale conseguenza giuridica finale che la fruizione del contributo stesso vada imputata agli stessi due acquirenti in pari misura.

Alla luce di tale constatazione, perfettamente comprensibile risulta l’argomento posto dalla Regione Toscana a base dell’impugnato provvedimento di revoca, che – a differenza di quanto sostengono i ricorrenti – implica l’immutabilità non dei requisiti soggettivi richiesti dall’avviso pubblico dell’ottobre 2001, ma del beneficiario del contributo, ovvero l’impossibilità che al contributo acceda un soggetto differente da quello che abbia concorso alla sua assegnazione. Come si ricava dalla piana lettura del provvedimento (ma di tutta la corrispondenza intercorsa fra le parti), l’addebito rivolto dalla Regione ai ricorrenti – coerentemente con le verifiche effettuate dal Comune di Firenze, dalle quali il procedimento di revoca è originato – attiene alla circostanza che al contratto notarile la B, assegnataria dell’alloggio dalla Cooperativa Unica, sia intervenuta con il coniuge, di modo che il nucleo familiare acquirente del bene (e, conseguentemente, destinatario del contributo) non coincide con quello indicato nella documentazione presentata ai fini della concessione del beneficio;
il che, al di là dei possibili equivoci derivanti dall’utilizzo della locuzione “nucleo familiare”, non pone un problema di rilevanza attribuita alla sopravvenuta modifica dei requisiti soggettivi del beneficiario, ma di godimento del contributo da parte di un soggetto diverso dal richiedente.

È vero che, ai sensi dell’art. 17 del bando, il “nucleo familiare” viene in rilievo ai fini del computo del requisito reddituale del richiedente, e che le eventuali variazioni della sua composizione – e del reddito complessivo di cui il richiedente dispone – debbono considerarsi irrilevanti ove intervenute successivamente alla data di riferimento costituita, nella specie, dall’assegnazione dell’alloggio dalla Cooperativa alla B (art. 17 co. 2 del bando nell’interpretazione autentica di cui alla nota regionale 23 aprile 2004);
ma tutto questo presuppone che, al mutare della composizione del nucleo familiare, non muti l’identità dell’acquirente dell’alloggio, che deve pur sempre coincidere con quella del soggetto originariamente ammesso al beneficio. Laddove invece, come nel caso dei coniugi L, venga meno in tutto o in parte la coincidenza soggettiva fra la parte acquirente dell’alloggio di edilizia agevolata e la parte già ammessa al beneficio, la variazione del nucleo familiare incide sulla stessa identità di quest’ultima e, non operando più sul semplice piano della verifica del possesso dei requisiti per l’ammissione al contributo, neppure incorre nelle limitazioni temporali invocate dai ricorrenti. Non può pertanto ragionevolmente dubitarsi del fatto che l’amministrazione erogante, obbligata al rispetto della “par condicio” fra tutti gli aspiranti al beneficio, debba essere posta in grado, quantomeno, di eseguire la verifica dei requisiti nei confronti del nuovo soggetto che, acquistando l’immobile, si renda destinatario finale diretto del contributo, e che tale verifica non possa che essere riferita alla data del rogito notarile, momento in cui la mutata composizione soggettiva della parte beneficiaria del contributo per la prima volta si manifesta.

La condotta delle amministrazioni resistenti, e l’apparato motivazionale del provvedimento di revoca, coerenti con le conclusioni appena esposte, sfuggono dunque ai vizi in analisi. La circostanza che la Regione riferisca al nucleo familiare composto dai ricorrenti la verifica dei requisiti soggettivi previsti dal bando non deve, lo si ripete, trarre in inganno circa l’oggetto dell’indagine, che riguarda il “nucleo familiare” non come considerato dall’art. 17 co. 1 lett. f) del bando (e dunque ai fini della conferma dell’ammissione al beneficio della sola B), ma come nuova parte plurisoggettiva beneficiaria del contributo, che alla B – beneficiaria iniziale – si sostituisce. Né può affermarsi che in tal modo si sia compressa, al di fuori dei limiti temporali predefiniti dal bando, la libertà dell’assegnataria di mutare il proprio “status” familiare, tale libertà non comprendendo anche la facoltà di far subentrare a sé altri nella concessione di una pubblica sovvenzione: in altri termini, non possono i ricorrenti pretendere che l’esercizio di tale libertà resti privo di conseguenze per l’amministrazione nel momento in cui essi hanno scelto di far partecipare il L direttamente all’acquisto.

Quanto, infine, al possibile rilievo secondo cui, seguendo l’impostazione qui condivisa, si avrebbe un trattamento differenziato – ora sul piano dei requisiti soggettivi, ora sul piano dell’identità del destinatario finale del contributo – di fattispecie sostanzialmente assimilabili, perché pur sempre caratterizzate dal sopravvenuto matrimonio del soggetto già ammesso al contributo, deve sottolinearsi come in effetti non vi sia alcuna similitudine fra il caso del coniuge sopravvenuto che partecipa all’acquisto senza essere stato in precedenza ammesso al contributo, e quello che non partecipa all’acquisto, ma concorre – nei limiti di tempo prescritti dal bando – unicamente alla variazione del requisito reddituale riferibile al nucleo familiare del richiedente, di talché la diversità di trattamento risulta pienamente giustificata. Ed, ancora una volta, che la partecipazione all’acquisto non costituisca conseguenza giuridicamente necessitata del regime di comunione legale tra i coniugi lo attesta, fra l’altro, la possibilità che l’acquisto stesso venga escluso dalla comunione e rimanga in capo al solo coniuge già singolarmente ammesso al contributo, ai sensi dell’art. 179 co. 1 lett. f) c.c.;
possibilità cui fa riscontro l’art. 17 co. 6 del bando, nel prevedere che le nuove coppie ( rectius : i componenti le nuove coppie) formatesi prima della consegna dell’alloggio concorrono in modo autonomo alla fruizione del beneficio.

Per le medesime ragioni sopra esposte, non possono trovare accoglimento le doglianze articolate con il quinto degli originari motivi di ricorso.

Con il quarto motivo di cui al ricorso introduttivo, riprodotto con il quarto motivo aggiunto, i coniugi L sostengono che tutta l’attività di controllo realizzata dalla Regione sarebbe illegittima per incompetenza, essendo per legge riservato ai Comuni l’accertamento dei requisiti soggettivi per l’accesso ai finanziamenti di edilizia residenziale pubblica;
da cui l’asserita inapplicabilità, alla procedura indetta con l’avviso pubblico n. 5975/01, del decreto dirigenziale n. 743 del 16 febbraio 2004, contenente la determinazione regionale di procedere all’effettuazione di controlli in ordine al rispetto dei presupposti e degli oneri attinenti alla concessione dei contributi in materia di E.R.P..

Si è già chiarito che la revoca del contributo, disposta dalla Regione Toscana nei confronti degli odierni ricorrenti, non riposa su ragioni afferenti alla perdita dei requisiti soggettivi occorrenti per l’ammissione al beneficio;
dunque, deve escludersi che la materia del contendere sia immediatamente riconducibile alla previsione dell’art. 4 l.r. toscana n. 77/98, il quale espressamente delega ai Comuni le funzioni relative all’accertamento di detti requisiti. Ne discende che la competenza regionale all’adozione di provvedimenti in autotutela si fonda non tanto sul citato decreto n. 743/04 (che, per inciso, sembra doversi inquadrare nella gestione della fase transitoria del trasferimento di funzioni dalla Regione ai Comuni disposto, in attuazione del predetto art. 4, con delibera del Consiglio regionale n. 109/02 e perfezionato con la successiva delibera di Giunta n. 666/03), quanto sul generale principio del contrarius actus , che, come tale, non può che promanare dalla medesima autorità competente alla erogazione del finanziamento, e cioè la Regione, titolare per legge delle relative funzioni (si veda al riguardo anche l’art. 20 dell’avviso pubblico dell’ottobre 2001).

La circostanza, poi, che la revoca sia indirizzata nei confronti dei beneficiari finali del contributo dipende, evidentemente, dal carattere provvisorio dell’erogazione eseguita in favore dell’operatore ammesso alla realizzazione dell’intervento di edilizia agevolata, ma definitivamente destinata agli acquirenti dell’alloggio (D.M. 5 agosto 1994, All. 1, 3.1, cit.). Tuttavia, l’erronea individuazione della fonte del potere esercitato di per sé non vizia gli atti impugnati, che anche in relazione a tale profilo resistono pertanto alle censure dedotte.

Con il sesto motivo originario ed il sesto motivo aggiunto, i ricorrenti si dolgono della circostanza che la revoca del contributo non sarebbe stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, e che tale valore non potrebbe attribuirsi alle note regionali del 17 e del 30 gennaio 2007, le quali non avrebbero avuto cura di prospettare in concreto i possibili esiti della procedura. Sul punto – ed in senso contrario – basti rilevare che, costituendo il possesso dei requisiti prescritti dal bando la condizione nota per l’accesso al finanziamento, l’esito negativo del controllo preannunciato non avrebbe potuto produrre che la perdita totale o parziale del beneficio ricevuto;
deve pertanto ritenersi che, anche in mancanza di specifiche cognizioni tecniche, le possibili conseguenze sfavorevoli dell’attività posta in essere dalla Regione, sebbene all’inizio non esplicitate, fossero pienamente comprensibili dagli interessati, pur sempre tenuti all’uso dell’ordinaria diligenza nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La ritenuta infondatezza delle censure sin qui esaminate si estende, necessariamente, al primo ed al quinto motivo aggiunto, volti a far valere l’illegittimità derivata del provvedimento di revoca e della richiesta di restituzione del contributo.

In forza di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso non può trovare accoglimento e va respinto in ogni sua domanda, ivi compresa quella risarcitoria. La natura e l’oggetto della controversia giustificano, tuttavia, l’integrale compensazione delle spese del giudizio.