TAR Bari, sez. II, sentenza 2023-10-11, n. 202301207

Pubblicato il 11/10/2023

N. 01207/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00946/2022 REG.RIC.

N. 00080/2023 REG.RIC.

N. 01220/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

dei seguenti riuniti ricorsi:
1) ricorso n.r.g. 946 del 2022, integrato da duplici motivi aggiunti, proposto da A – Associazione nazionale di diagnostica per immagini per l’area radiologica, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’avv. A C, elettivamente domiciliata digitalmente presso la casella p.e.c. di quest’ultimo e fisicamente in Bari alla via Saverio Lioce n. 52;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente p. t., rappresentata e difesa dagli avvocati P S e F M S, elettivamente domiciliata in Bari presso l’Avvocatura regionale, Lungomare Nazario Sauro nn. 31-33;

Azienda Sanitaria Locale per la provincia di Bari, in persona del Direttore Generale in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Libera Valla, elettivamente domiciliato in Bari, Lungomare Starita, n. 6;

Azienda Sanitaria Locale per la provincia di Taranto, in persona del Direttore Generale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Mariangela Carulli, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

2) ricorso n.r.g. 1220 del 2022, integrato da duplici motivi aggiunti, proposto da A – Associazione nazionale di diagnostica per immagini per l’area radiologica, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’avv. A C, elettivamente domiciliata digitalmente presso la casella p.e.c. di quest’ultimo e fisicamente in Bari alla via Saverio Lioce n. 52;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente p. t., rappresentata e difesa dagli avvocati P S e F M S, elettivamente domiciliata in Bari presso l’Avvocatura regionale, Lungomare Nazario Sauro nn. 31-33;

Azienda Sanitaria Locale per la provincia di Barletta-Andria-Trani, in persona del Direttore Generale in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Scarpellini Camilli, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

3) ricorso n.r.g. 80 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da A – Associazione nazionale di diagnostica per immagini per l’area radiologica, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’avv. A C, elettivamente domiciliata digitalmente presso la casella p.e.c. di quest’ultimo e fisicamente in Bari alla via Saverio Lioce n. 52;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente p. t., rappresentata e difesa dagli avvocati P S e F M S, elettivamente domiciliata in Bari presso l’Avvocatura regionale, Lungomare Nazario Sauro nn. 31-33;

Azienda Sanitaria Locale per la provincia di Foggia, in persona del Direttore Generale in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Teresa Antonucci, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

Azienda Sanitaria Locale per la provincia di Brindisi, in persona del Direttore Generale in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierandrea Piccinni e Maurizio Cesare Nunzio Friolo, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

per la declaratoria

quanto al ricorso n.r.g. 946 del 2022, dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Puglia alla proposta del 16.11.2021 di modifica delle voci di budget extra-Regione ed extra-A.s.l., relative al fondo unico di remunerazione per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime di specialistica ambulatoriale, per la branca di radiodiagnostica, per l’anno 2022 da parte delle strutture private accreditate, sottoscritta dalle associazioni Andiar e Corsa e da Confindustria, dalle stesse presentata previo deposito a mezzo mail (in data 12.12.2021) e a mezzo p.e.c. (in data 5.02.2022), rimasta inevasa;
della conseguente e successiva omessa attività programmatoria annuale, di cui è titolare la Giunta regionale, in applicazione del disposto dell’art. 21, comma 1, della L.R. n. 9/2017;
per l’accertamento del diritto di Andiar a ottenere la dovuta valutazione alla menzionata proposta, qualificata come dal verbale del 20.01.2020 e dalla successiva Determina dirigenziale n. 282/2020, in quanto sottoscritta da tre associazioni delle quattro partecipanti al tavolo per la branca radiologica, all’esito dell’attività programmatoria regionale, anch’essa omessa;
nonché per la condanna dell’Amministrazione regionale intimata a provvedere alla valutazione della medesima proposta del 16.11.2021, sottoscritta da Andiar, Confindustria e Corsa;
dell’Amministrazione regionale intimata ad esercitare la dovuta attività programmatoria che dovrà concludersi con il doveroso provvedimento giuntale annuale, contenente la valutazione della proposta di modifica delle voci di riparto di budget, condivisa e sottoscritta da Andiar, Confindustria e Corsa;
nonché per la conseguente declaratoria di illegittimità derivata e relativo annullamento delle delibere n. 1025 del 20.05.2022, n. 1078 del 27.05.2022, pubblicate dalla Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Bari, e della delibera n. 1256 del 14.06.2022 pubblicata dall’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Taranto, di riparto del fondo unico di A.s.l., di remunerazione per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi per l’anno 2022, per la branca di radiodiagnostica, perché predisposte in assenza del preventivo piano annuale programmatorio regionale e della conclusiva delibera di Giunta regionale di riscontro alla proposta del 16.11.2021, condivisa dalle associazioni firmatarie che, qualora accolta, comporterà una diversa ripartizione del budget all’interno delle singole A.s.l.;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, in quanto lesivo, ancorché non conosciuto dalla ricorrente;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 5 gennaio 2023 (sul ricorso n.r.g. 946/2022), per l’annullamento della nota prot. AOO/183/14439 del 14.11.2022, emessa dal Dipartimento per la promozione della salute e del benessere animale della Regione Puglia, recante “ proposta del 16.11.2021 di modifica delle voci di budget extra regione ed extra asl relative al fondo unico di remunerazione per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime di specialistica ambulatoriale, per la branca di radiodiagnostica, per l’anno 2022. Riscontro ”, il cui contenuto è riportato nel successivo verbale del 6.12.2022, anch’esso impugnato unicamente nella parte in cui è riportato il contenuto dell’indicata nota;
nonché degli atti già impugnati nel ricorso introduttivo;
con conseguente reiterazione e aggiornamento delle domande già proposte con il ricorso introduttivo;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 9 febbraio 2023 (sul ricorso n.r.g. 946/2022), per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della Deliberazione della Giunta Regionale n. 1946 del 22.12.2022 della Regione Puglia, recante “ Determinazione del fondo unico di remunerazione per l’anno 2023, per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime ambulatoriale da parte delle strutture sanitarie istituzionalmente accreditate, insistenti nell’ambito territoriale della Regione Puglia – Modifiche griglie: FKT, RX e BAV – Odontostomatologia ”, nella parte in cui viene ribadita l’applicazione delle regole attinenti la distribuzione della c.d. “ quota fuori ASL ” (precisamente al paragrafo 9 ove viene indicato “ di confermare il congelamento della quota, - DGR 1500/2020, All. 6, correlandola al volume economico corrispondente a quanto erogato nel corso dell’anno 2019. Tale quota nel corso degli anni non potrà essere superata. In caso di superamento le strutture erogatrici, destinatarie di tale quota, subiranno una decurtazione percentuale in relazione all’eccedenza prodotta ”) e nella parte in cui viene ribadita l’applicazione della modalità di distribuzione del budget extra-regione (precisamente al paragrafo 10 ove viene indicato “ di confermare il tetto di spesa complessivo regionale per le prestazioni ambulatoriali rese dalle strutture private accreditate a favore dei pazienti extraregionali, tale da ridurre la spesa annua del 2% rispetto a quella consuntivata nel corso dell’anno 2011 ”) e, in caso di valutazione favorevole all’accoglimento della proposta interassociativa, provvedere a rettificare la Delibera di programmazione 2023 n. 1946/2022;
del verbale del 6.12.2022, quale atto presupposto;
nonché degli atti già impugnati nel ricorso introduttivo e nel successivo primo ricorso per motivi aggiunti del 4.01.2023;
con conseguente reiterazione e aggiornamento delle domande già proposte con il ricorso introduttivo e, successivamente, con il primo ricorso per motivi aggiunti;

quanto al ricorso n.r.g. 1220 del 2022, per la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Puglia alla proposta del 16.11.2021 di modifica delle voci di budget extra-regione ed extra-asl relative al fondo unico di remunerazione per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime di specialistica ambulatoriale, per la branca di radiodiagnostica, per l’anno 2022 da parte delle strutture private accreditate, sottoscritta dalle associazioni Andiar, Corsa e Confindustria, dalle stesse presentata previo deposito a mezzo mail (in data 12.12.2021) e a mezzo p.e.c. (in data 5.02.2022), rimasta inevasa;
della conseguente e successiva omessa attività programmatoria annuale, di cui è titolare la Giunta regionale, in applicazione del disposto dell’art. 21, comma 1, della L.R. n. 9/2017;
per l’accertamento del diritto di Andiar a ottenere la dovuta valutazione alla menzionata proposta, qualificata come dal verbale del 20.01.2020 e dalla successiva Determina dirigenziale n. 282/2020, in quanto sottoscritta da tre associazioni delle quattro partecipanti al tavolo per la branca radiologica, all’esito dell’attività programmatoria regionale, anch’essa omessa;
nonché per la condanna dell’Amministrazione regionale intimata a provvedere alla valutazione della medesima proposta del 16.11.2021, sottoscritta dalle associazioni Andiar, Confindustria e Corsa;
dell’Amministrazione regionale intimata a esercitare la dovuta attività programmatoria che dovrà concludersi con il doveroso provvedimento giuntale annuale, contenente la valutazione della proposta di modifica delle voci di riparto di budget, condivisa e sottoscritta dalle associazioni Andiar, Confindustria e Corsa;
nonché per la conseguente declaratoria di illegittimità derivata e relativo annullamento della comunicazione prot. n. 0056767 del 9.08.2022 e della successiva delibera della Direttrice Generale n.1080 del 10.08.2022, entrambe emesse dall’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Barletta-Andria-Barletta di riparto del fondo unico di A.s.l., di remunerazione per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi per l’anno 2022, per la branca di radiodiagnostica, perché predisposte in assenza del preventivo piano annuale programmatorio regionale e della conclusiva Delibera di Giunta regionale di riscontro alla proposta del 16.11.2021, condivisa dalle associazioni firmatarie, che qualora accolta comporterà una diversa ripartizione del budget all’interno delle singole A.s.l.;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, in quanto lesivo, ancorché non conosciuto dalla ricorrente;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 10 gennaio 2023 (sul ricorso n.r.g. 1220/2022), per l’annullamento della nota prot. AOO/183/14439 del 14.11.2022, emessa dal Dipartimento per la promozione della salute e del benessere animale della Regione Puglia, recante “ proposta del 16.11.2021 di modifica delle voci di budget extra regione ed extra asl relative al fondo unico di remunerazione per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime di specialistica ambulatoriale, per la branca di radiodiagnostica, per l’anno 2022. Riscontro ”, il cui contenuto è riportato nel successivo verbale del 6.12.2022, anch’esso impugnato unicamente nella parte in cui è riportato il contenuto dell’indicata nota;
- nonché degli atti già impugnati nel ricorso introduttivo;
con conseguente reiterazione e aggiornamento delle domande già proposte con il ricorso introduttivo;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 9 febbraio 2023 (sul ricorso n.r.g. 1220/2022), per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della Deliberazione della Giunta Regionale n.1946 del 22.12.2022 della Regione Puglia, recante “ Determinazione del fondo unico di remunerazione per l’anno 2023, per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime ambulatoriale da parte delle strutture sanitarie istituzionalmente accreditate, insistenti nell’ambito territoriale della Regione Puglia – Modifiche griglie: FKT, RX e BAV – Odontostomatologia ”, nella parte in cui viene ribadita l’applicazione delle regole attinenti la distribuzione della c.d. “quota fuori ASL” (precisamente al paragrafo 9 ove viene indicato “ di confermare il congelamento della quota, - DGR 1500/2020, All.6, correlandola al volume economico corrispondente a quanto erogato nel corso dell’anno 2019. Tale quota nel corso degli anni non potrà essere superata. In caso di superamento le strutture erogatrici, destinatarie di tale quota, subiranno una decurtazione percentuale in relazione all’eccedenza prodotta ”) e nella parte in cui viene ribadita l’applicazione della modalità di distribuzione del budget extra-regione (precisamente al paragrafo 10 ove viene indicato “di confermare il tetto di spesa complessivo regionale per le prestazioni ambulatoriali rese dalle strutture private accreditate a favore dei pazienti extraregionali, tale da ridurre la spesa annua del 2% rispetto a quella consuntivata nel corso dell’anno 2011 ”) e, in caso di valutazione favorevole all’accoglimento della proposta interassociativa, provvedere a rettificare la Delibera di programmazione 2023 n.1946/2022;
del verbale del 6.12.2022, quale atto presupposto;
nonché degli atti già impugnati nel ricorso introduttivo e nel successivo primo ricorso per motivi aggiunti del 10.01.2023;
con conseguente reiterazione e aggiornamento delle domande già proposte con il ricorso introduttivo e, successivamente, con il primo ricorso per motivi aggiunti del 10.01.2023;

quanto al ricorso n.r.g. 80 del 2023, per l’annullamento della nota prot. AOO/183/14439 del 14.11.2022, emessa dal Dipartimento per la promozione della salute e del benessere animale della Regione Puglia, recante “ proposta del 16.11.2021 di modifica delle voci di budget extra regione ed extra asl relative al fondo unico di remunerazione per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime di specialistica ambulatoriale, per la branca di radiodiagnostica, per l’anno 2022. Riscontro ”, il cui contenuto è riportato nel successivo verbale del 6.12.2022, anch’esso impugnato unicamente nella parte in cui è riportato il contenuto dell’indicata nota;
e la conseguente declaratoria della persistente illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Puglia alla proposta del 16.11.2021 di modifica delle voci di budget extra-regione ed extra-asl relative al fondo unico di remunerazione per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime di specialistica ambulatoriale, per la branca di radiodiagnostica, per l’anno 2022 da parte delle strutture private accreditate, sottoscritta dalle associazioni Andiar, Corsa e Confindustria, dalle stesse presentata previo deposito a mezzo mail (in data 12.12.2021) e a mezzo p.e.c. (in data 5.02.2022), da ritenere inevasa, nonostante la nota del 14.11.2022 e il verbale del 6.12.2022;
della successiva illegittimità dell’omessa attività programmatoria annuale, di cui è titolare la Giunta regionale, in applicazione del disposto dell’art. 21, comma 1, della L.R. n. 9/2017;
per l’accertamento del diritto di Andiar a ottenere la dovuta valutazione alla menzionata proposta, qualificata come dal verbale del 20.01.2020 e dalla successiva Determina dirigenziale n. 282/2020, in quanto sottoscritta da tre associazioni delle quattro partecipanti al tavolo per la branca radiologica, all’esito dell’attività programmatoria regionale, anch’essa omessa;
nonché per la condanna dell’Amministrazione regionale intimata a provvedere alla valutazione della medesima proposta del 16.11.2021, sottoscritta dalle associazioni Andiar, Confindustria e Corsa;
dell’Amministrazione regionale intimata ad esercitare la dovuta attività programmatoria che dovrà concludersi con il doveroso provvedimento giuntale annuale, contenente la valutazione della proposta di modifica delle voci di riparto di budget, condivisa e sottoscritta dalle associazioni Andiar, Confindustria e Corsa;
nonché per l’ulteriore conseguente declaratoria di illegittimità diretta e derivata e relativo annullamento;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 9 febbraio 2023 (sul ricorso n.r.g. 80/2023), per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della Deliberazione della Giunta Regionale n.1946 del 22.12.2022 della Regione Puglia, recante “ Determinazione del fondo unico di remunerazione per l’anno 2023, per il riconoscimento delle prestazioni sanitarie da erogarsi in regime ambulatoriale da parte delle strutture sanitarie istituzionalmente accreditate, insistenti nell’ambito territoriale della Regione Puglia – Modifiche griglie: FKT, RX e BAV – Odontostomatologia ”, nella parte in cui viene ribadita l’applicazione delle regole attinenti la distribuzione della c.d. “ quota fuori ASL ” (precisamente al paragrafo 9 ove viene indicato “ di confermare il congelamento della quota , - DGR 1500/2020, All.6, correlandola al volume economico corrispondente a quanto erogato nel corso dell’anno 2019. Tale quota nel corso degli anni non potrà essere superata. In caso di superamento le strutture erogatrici, destinatarie di tale quota, subiranno una decurtazione percentuale in relazione all’eccedenza prodotta ”) e nella parte in cui viene ribadita l’applicazione della modalità di distribuzione del budget extra-regione (precisamente al paragrafo 10 ove viene indicato “ di confermare il tetto di spesa complessivo regionale per le prestazioni ambulatoriali rese dalle strutture private accreditate a favore dei pazienti extraregionali, tale da ridurre la spesa annua del 2% rispetto a quella consuntivata nel corso dell’anno 2011 ”) e, in caso di valutazione favorevole all’accoglimento della proposta interassociativa, provvedere a rettificare la Delibera di programmazione 2023 n. 1946/2022;
del verbale del 6.12.2022, quale atto presupposto;
nonché degli atti già impugnati nel ricorso introduttivo;
con conseguente reiterazione e aggiornamento delle domande già proposte con il ricorso introduttivo;

Visti i riuniti ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Puglia, Azienda Sanitaria Locale di Bari, Azienda Sanitaria Locale di Taranto, Azienda Sanitaria Locale di Foggia, Azienda Sanitaria Locale di Brindisi e Azienda Sanitaria Locale Barletta Andria Trani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2023, il dott. O C e uditi per alcune parti i difensori, come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – La ricorrente associazione che riunisce le strutture sanitarie ambulatoriali specialistiche, autorizzate e istituzionalmente accreditate dalla Regione Puglia all’effettuazione di prestazioni sanitarie proprie della branca di radiodiagnostica e medicina nucleare, in data 20 gennaio 2020, partecipava al tavolo di confronto finalizzato alla rilevazione delle associazioni maggiormente rappresentative in Puglia, nonché per “ definire le regole di funzionamento dell’Organismo di concertazione ”.

Al termine dell’indicata riunione, veniva redatto un particolareggiato verbale degli intendimenti condivisi tra Amministrazione regionale e organizzazioni rappresentative, recante le regole di rilevazione della rappresentatività delle associazioni, nonché le regole disciplinanti la concertazione nei singoli di branca.

Tra le regole condivise dalle parti interessate vi era la seguente: “ una volta costituito un tavolo delle Organizzazioni maggiormente rappresentative, le decisioni della parte sindacale/associativa saranno ritenute valide con una maggioranza qualificata di 2/3 delle Organizzazioni dell’Area ”.

A seguito del confronto tenutosi in quella sede, con Determina dirigenziale n. 282 del 3.11.2020, l’Amministrazione regionale – riportando il contenuto del verbale del 20.01.2020, a conclusione del procedimento di rilevazione della rappresentatività delle singole associazioni - statuiva che al tavolo per la branca di radiodiagnostica risultassero maggiormente rappresentative quattro associazioni (Confindustria, Andiar, Corsa e Arsota).

Definita la fase preliminare, in data 14.09.2021, si teneva presso gli uffici del Dipartimento per la Promozione della Salute e del Benessere Sociale della Regione Puglia, la riunione convocata dallo stesso Dipartimento, al fine di “ rivedere la griglia di radiodiagnostica per la ripartizione delle risorse a livello regionale per l’acquisto di prestazioni ambulatoriali ”, in riferimento alla branca di radiologia, applicando le regole di concertazione menzionate.

In tale sede – come indicato nel verbale – alla presenza delle associazioni Andiar, Confindustria, Corsa e Arsota, emergevano due indicazioni da parte delle OO.SS. presenti:

1) di “ ridiscutere il punto 6) dell’Allegato A) della DGR n. 1500, così come modificato dalla DGR n. 350/2021, con riferimento all’attribuzione del fondo extra asl ”;

2) per “ la ripartizione del fondo extra regionale vincolato ai limiti imposti dal D.L. 95/2012, già convertito in legge, ai fini della ripartizione delle suddette risorse vincolate, le OO.SS. … di mutuare il meccanismo utilizzato dalle Case di Cura private autorizzate ”.

A seguito di confronto tra le associazioni in ordine alle due tematiche su indicate, tre delle quattro associazioni redigevano e sottoscrivevano un documento comune contenente le richieste di modifica della ripartizione dei fondi extra-A.s.l. e del budget extra-regionale, in applicazione della normativa vigente, senza aggravio finanziario per le casse regionali, mutuando le regole già in uso per i laboratori di analisi privati accreditati (in riferimento alla proposta sub 1) e per le Case di Cura private accreditate (in riferimento alla proposta sub 2).

Tale documento veniva presentato a mezzo mail in data 12.12.2021 agli indirizzi del dirigente e del funzionario regionale presenti alla riunione del 14.09.2021.

Non ottenendosi riscontro, lo stesso documento era sollecitato con ulteriori invii del 19.01.2022 (a mezzo mail ), del 5.02.2022 (a mezzo p.e.c.), nonché con ulteriore nota del 21.02.2022 (sempre a mezzo p.e.c.), indirizzata all’Assessore regionale alla sanità, in vista dell’incontro conoscitivo con le OO.SS., poi tenutosi in data 24.02.2022.

In data 11.05.2022, l’associazione Andiar faceva pervenire, a mezzo p.e.c., una richiesta di chiarimenti alla Regione Puglia, evidenziando il mancato riscontro ai solleciti e manifestando la propria preoccupazione per l’omessa pubblicazione della Delibera di Giunta Regionale di rideterminazione del fondo unico di remunerazione per l’anno 2022 delle prestazioni sanitarie erogate in regime ambulatoriale delle strutture istituzionalmente accreditate per la branca di radiodiagnostica.

L’associazione Andiar, con atto del 17.07.2022, diffidava la Regione Puglia a provvedere all’attività programmatoria annuale di determinazione del fondo unico in questione, con provvedimento giuntale, come previsto dall’art. 21, comma 1, della L.R. n. 9/2017, secondo cui “ la Giunta regionale, sentiti i direttori generali delle AASSLL e le rappresentanze dei soggetti accreditati, detta gli indirizzi per la formulazione dei piani annuali preventivi di attività, con l'indicazione delle funzioni e delle attività da potenziare e da depotenziare nel rispetto della programmazione regionale, compatibilmente con le risorse finanziarie, e dei criteri per l'individuazione dei soggetti erogatori, tra quelli accreditati, con i quali stipulare i contratti ”.

I.