Pubblicato il 30/05/2022

N. 06976/2022 REG.PROV.COLL.

N. 05714/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5714 del 2021, proposto da
F M S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato J S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni, 44;

contro

Invitalia - Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati V F e G S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario straordinario per l'attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica Covid-19, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

H.S. Hospital Service S.p.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

– del provvedimento Invitalia prot. n. 62051 del 18 marzo 2021 recante il rigetto della domanda di contribuzione CIT 0000669 presentata dalla F M S.r.l. ai sensi dell'art. 5 d.l. 17/03/2020, n. 18, c.d. “ Cura Italia ”, conv. con mod. l. n. 27/2020 nonché, per quanto occorrer possa, del relativo preavviso di rigetto del 7 gennaio 2021;

– della Nota Metodologica di Valutazione dei Programmi di Investimento redatta da INVITALIA “ a maggiore esplicitazione di quanto contenuto nell'Ordinanza del Commissario Straordinario ”;

– per quanto occorrer possa, della Nota Metodologica di Attuazione dei Programmi ammessi alle agevolazioni redatta da INVITALIA “ a maggiore esplicitazione di quanto contenuto nell'Ordinanza del Commissario Straordinario ”;

– di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Invitalia - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa e della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica Covid-19;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2022 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Al fine di assicurare la produzione e la fornitura di dispositivi medici e dispositivi di protezione individuale necessari a fronteggiare l’emergenza Covid-19, l’art. 5, d.l. 17 marzo 2020, n. 18 ha autorizzato il Commissario straordinario istituito con l’art. 122 del medesimo decreto « a erogare finanziamenti mediante contributi a fondo perduto e in conto gestione, nonché finanziamenti agevolati, alle imprese produttrici di tali dispositivi », prevedendo che a tale fine lo stesso « si avvale dell’Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa S.p.A. – Invitalia che opera come soggetto gestore della misura ».

La stessa disposizione ha inoltre chiarito che « il Commissario straordinario […] entro 5 giorni dall'entrata in vigore del presente decreto, definisce e avvia la misura e fornisce specifiche disposizioni per assicurare la gestione della stessa ».

2. In attuazione della disposizione appena richiamata il Commissario straordinario ha adottato l’ordinanza 24 marzo 2020, n. 4 con cui sono state determinate « le disposizioni volte a consentire l’attuazione e la gestione ad opera dell’Agenzia della misura di incentivazione alla produzione e alla fornitura di dispositivi medici e di dispositivi di protezione individuale » (cfr. art. 2 ordinanza commissariale n. 4/2020).

3. Con domanda presentata il 27 aprile 2020 tramite l’apposito portale istituito dall’Agenzia (d’ora in poi anche Invitalia), acquisita al protocollo della stessa al n. CIT 0000669, la società F M s.p.a. – odierna ricorrente – ha presentato domanda per l’erogazione di un contributo di € 207.540,00 per « la riconversione di una unità produttiva esistente finalizzata alla produzione di dispositivi medici e/o dispositivi di protezione individuale », mediante l’acquisto di un macchinario “Teknomac” per la realizzazione di mascherine chirurgiche.

4. Con nota del 7 maggio 2020, Invitalia ha inviato un preavviso di diniego ex art. 10-bis, l. n. 241/1990, in quanto « non sono state fornite informazioni di dettaglio in merito alla descrizione e all’attuale stato dell’iter autorizzativo delle mascherine chirurgiche, alla tempistica di ottenimento delle relative certificazioni, nonché ai soggetti coinvolti » e in quanto « non risultano […] indicate le tempistiche la realizzazione dell’investimento », sicché « non risulta pertanto dimostrata la capacità di raggiungere gli obiettivi previsti in domanda ».

5. Con note 7 maggio 2020 e 12 maggio 2020, la società ricorrente ha presentato le proprie osservazioni, senza tuttavia ricevere alcun riscontro dall’Agenzia.

6. Con successiva ordinanza 17 luglio 2020, n. 16, il Commissario straordinario – « considerato che il fabbisogno finanziario derivante dalle domande di agevolazione presentate supera la dotazione finanziaria di euro 50 milioni prevista dal citato art. 5 del decreto-legge n. 18/2020 » - ha disposto « la chiusura dello sportello per la presentazione delle domande di agevolazione della misura di incentivazione alla produzione e alla fornitura di dispositivi medici e di dispositivi di protezione individuale di cui all’art. 5 del decreto-legge n. 18/2020 e all’ordinanza commissariale n. 4/2020, a partire dalla data di pubblicazione della presente ordinanza ».

7. Con contestuale comunicazione del 17 luglio 2020, Invitalia ha comunicato alla ricorrente che « a seguito dell’avvenuto impegno dell’intera dotazione finanziaria stanziata, l’iter di valutazione della domanda di finanziamento [presentata dalla società F M s.r.l.] è da considerarsi temporaneamente sospeso » e ha precisato che « la predetta sospensione non pregiudica l’eventuale ammissibilità della domanda, la quale manterrà il proprio numero di protocollo ai fini della sua valutazione nel momento in cui si rendessero disponibili le risorse finanziarie necessarie ».

8. A fronte di tale interruzione del procedimento, la società ricorrente ha provveduto comunque a realizzare l’investimento progettato con le proprie risorse – acquisendo in leasing il macchinario “Teknomac” – e ha iniziato la produzione di mascherine chirurgiche.

9. Con nota 9 novembre 2020, Invitalia ha comunicato alla ricorrente il « riavvio delle attività di valutazione della domanda presentata ».

10. Con nota 17 novembre 2020, la ricorrente ha quindi comunicato all’Agenzia che « non ricevendo alcuna notizia riguardo l’accoglimento o meno delle domande presentate, l’iniziale investimento in acquisto dei due macchinari è stato convertito in leasing » e ha conseguentemente chiesto se è possibile « in caso di accoglimento delle domande presentate riscattare dal leasing i macchinari e portarli a rendicontazione dato che sono esattamente quelli ordinati all’epoca della presentazione della domanda per essere acquistati e poi presi a leasing solo perché sembrava che le domande non venissero più accolte per esaurimento fondi » o comunque – in via subordinata – se è possibile « investire in due nuovi macchinari ulteriori e in questo modo beneficiare comunque del finanziamento concesso eventualmente da Invitalia ».

11. Con successiva nota del 30 novembre 2020, la società ha evidenziato all’Agenzia di aver contattato il proprio fornitore ai fini dell’eventuale acquisto dei due nuovi macchinari, secondo quanto prospettato in via subordinata nella precedente nota del 17 novembre 2020.

12. Infine, con nota dell’11 dicembre 2020, la società ha comunicato a Invitalia che « da ulteriori approfondimenti è emersa l'impossibilità di installare nella nostra unità produttiva attuale due nuovi macchinari oltre i due già installati nel corso del 2020 sia per ragioni di spazio che di norme sulla sicurezza sul lavoro » e ha quindi reiterato all’Agenzia la richiesta di ammettere a finanziamento le domande presentate dalla F M s.r.l. in quanto « il mancato rispetto del programma proposto in termini di non acquisto diretto dei macchinari [ovvero il loro acquisto in leasing] non è dipeso da volontà o responsabilità della F M s.r.l., quanto piuttosto dalla mancanza dei fondi disponibili al momento della valutazione finale delle domande presentate ».

La stessa società ha inoltre evidenziato « di aver oggettivamente realizzato in pieno ciò che è richiesto nella domanda ovvero [di] aver acquistato con effetto traslativo definitivo un macchinario nuovo [e di] aver attivato la produzione nei tempi celeri richiesti » e per tale ragione ha reiterato la propria disponibilità – in caso di accoglimento della domanda – « al riscatto dal leasing dei macchinari », secondo quanto proposto e richiesto con la precedente nota del 17 novembre 2020.

13. In data 7 gennaio 2021, l’Agenzia – senza invero fornire espresso riscontro alle richieste di chiarimento inviate dalla società – ha inviato una nuova comunicazione ex art. 10- bis , l. n. 241/1990, per avvisare la ricorrente dell’esistenza di (ulteriori) motivi ostativi all’accoglimento della domanda di contribuzione da questa avanzata poiché « il macchinario per la produzione di mascherine [ … ] risulta acquistato in leasing e pertanto non è ammissibile alle agevolazioni sulla base di quanto previsto nella nota metodologica alla valutazione di programmi di investimento di cui all’ordinanza … n. 4/2020 [e che] tale inammissibilità determina la riduzione delle spese ammissibili del programma sotto la soglia minima di 200.000,00 € prevista dall’art. 5 dell’Ordinanza », nonché in ragione del fatto che « non risulta soddisfatto il Criterio di valutazione C, Solidità economica – finanziaria – patrimoniale del soggetto proponente e copertura del programma, in quanto l’indicatore di copertura finanziaria (Risorse della proponente + finanziamento agevolato) / Fabbisogni finanziari + IVA) risulta <
1 ».

14. Con nota del 18 gennaio 2021, la società ricorrente ha provveduto a presentare osservazioni scritte in cui ha rilevato l’illegittimità e l’irragionevolezza dell’operato di Invitalia e ha insistito per l’accoglimento della domanda di contributo.

15. Con provvedimento 18 marzo 2021, prot. n. 62051, l’Agenzia ha definitivamente rigettato la domanda di contribuzione avanzata dalla ricorrente evidenziando che le osservazioni da questa fornite il 7 maggio 2020 (in relazione al primo preavviso di diniego) avevano «permesso di superare le contestazioni rilevate » mentre, al contrario, le osservazioni da questa spiegate in data 18 maggio 2021 (in relazione al secondo preavviso di diniego) non fossero idonee « a superare i motivi ostativi in quanto la scelta di ricorrere al contratto di leasing per l’acquisto dei macchinari, nelle more della sospensione della domanda, rientra esclusivamente nelle libere scelte commerciali del soggetto proponente [e tuttavia non è] conforme alle disposizioni contenute nella “nota metodologica alla valutazione di programmi di investimento », sicché « alla luce di quanto rappresentato al punto che precede, viene confermato il risultato <
1 dell’indicatore di copertura finanziaria relativo al Criterio di valutazione C “Solidità economica – finanziaria – patrimoniale del soggetto proponente ».

16. Con ricorso del 17 maggio 2021, la società F M s.r.l. ha impugnato tale provvedimento di diniego – in uno con la nota metodologica in esso citata – sulla base di cinque articolati motivi di gravame.

16.1 Con il primo motivo la ricorrente ha lamentato l’illegittimità del provvedimento di non ammissione e della nota metodologica per « violazione dell’art. 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18 [nonché] dell’art. 6 dell’Ordinanza commissariale n. 4/2020 », in quanto nessuna di tali disposizioni esclude espressamente la possibilità di ricorso al leasing per l’acquisto dei macchinari.

A tal proposito, hanno notato che « soltanto il Commissario straordinario nominato per la gestione dell’emergenza sanitaria è l’Autorità deputata a fornire quelle “specifiche disposizioni” per l’erogazione della misura contributiva in forza dell’attribuzione ricevuta dall’art. 5 del decreto-legge Cura Italia, mentre [al contrario] Invitalia [è un] mero soggetto gestore » che non può quindi introdurre « un requisito più restrittivo [per l’accesso alla stessa] non previsto né dal decreto-legge Cura Italia, né dall’Ordinanza commissariale attuativa ».

16.2. Con il secondo motivo di ricorso, la società ha lamentato « violazione dell’art. 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18 […], dell’art. 6 dell’Ordinanza commissariale n. 4/2020 […] degli artt. 3 e 97 Cost. [e] dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa », osservando che il requisito introdotto da Invitalia è « del tutto illogico ed irrazionale ».

A tal riguardo la società ha evidenziato che il leasing con riscatto è in tutto e per tutto uno strumento di finanziamento dell’acquisto del bene, e ha notato che « se la Società avesse ottenuto un finanziamento bancario per l’acquisto del bene (in buona sostanza un prestito in danaro), INVITALIA secondo la propria Nota Metodologica non avrebbe potuto contestare l’ammissione a beneficio »

16.3. Con il terzo motivo di gravame, la ricorrente ha lamentato – in sintesi – la violazione del principio di favor partecipationis , rilevando che gli atti gravati « restringono illegittimamente la concorrenza in contrasto con l’interesse pubblico perseguito dalla disciplina ».

16.4. Con il quarto motivo di ricorso, la società ha lamentato la violazione del divieto di aggravamento del procedimento sancito dall’art. 1, l. n. 241/1990, nonché « la contraddittorietà interna tra atti del medesimo procedimento [e il] difetto di istruttoria ».

Con tale articolato motivo di gravame, la società ha notato che la scelta di acquistare il macchinario in leasing [che ha portato all’esclusione del finanziamento] è dipesa esclusivamente dalla « postergazione della propria domanda a seguito del primo preavviso di rigetto, rivelatosi del tutto infondato » e ha precisato che «i l prolungarsi del procedimento per la decisione sulla domanda, in seguito alla comunicazione del preavviso di rigetto (poi rivelatosi infondato), ha impedito alla società di veder decisa – in tempo utile [ovvero prima dell’iniziale e momentaneo esaurimento dei fondi] – la propria domanda ».

16.5. Con il quinto e ultimo motivo, la ricorrente ha lamentato, infine, la « violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241 », sostenendo che il diniego gravato « nulla aggiunge rispetto al preavviso di rigetto e nemmeno motiva, compiutamente, in ordine alle valutazioni che avrebbero condotto Invitalia a ritenere le osservazioni rese inidonee a superare i motivi ostativi rilevati ».

16.6. Per tali ragioni la società ha richiesto l’annullamento degli atti impugnati – con conseguente ammissione a finanziamento – nonché, in via gradata, il risarcimento del danno subito, in misura pari a quanto richiesto con la domanda di contribuzione.

17. Con decreto Tar Lazio, I- quater , 27 settembre 2021, n. 3374, il Presidente della sezione ha disposto, su istanza di parte ricorrente, l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti gli operatori economici beneficiari dei finanziamenti mediante pubblici proclami.

18. In data 15 novembre 2021, parte ricorrente ha depositato la documentazione attestante l’avvenuta integrazione del contraddittorio secondo quanto disposto dal summenzionato decreto.

19. Con memoria del 12 marzo 2022, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Commissario Straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica Covid-19 hanno chiesto l’estromissione dal giudizio, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

A sostegno della loro eccezione hanno prodotto in atti la convenzione stipulata tra il Commissario e Invitalia;
hanno notato che ai sensi dell’art.