TAR Ancona, sez. I, sentenza 2022-02-28, n. 202200119

Pubblicato il 28/02/2022

N. 00119/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00468/2021 REG.RIC.

N. 00483/2021 REG.RIC.

N. 00521/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 468 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Coopservice Soc. Coop. P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati D G e P S P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche - Area Vasta n. 5, Regione Marche - Stazione Unica Appaltante Marche, Regione Marche, non costituite in giudizio;

Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M B e G O M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

D Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Alice Volino, Francesco D'Amelio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
M Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Creuso, Nicola De Zan, Mauro Marangon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 483 del 2021, proposto da
Formula Servizi Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche - Area Vasta n. 2, Regione Marche, Regione Marche - Stazione Unica Appaltante - S.U.A.M., non costituite in giudizio;

Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa come sopra;

nei confronti

D Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa come sopra;

Consip S.p.A., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 521 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
M Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa come sopra;

contro

Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche - Area Vasta 4, Regione Marche, Regione Marche - Servizio Stazione Unica Appaltante delle Marche, non costituite in giudizio;

nei confronti

D Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa come sopra;

per l'annullamento

previa sospensione

quanto al ricorso n. 468 del 2021:

quanto al ricorso n. 468 del 2021 e successivi motivi aggiunti:

della Determina del Direttore Generale dell'

ASUR

Marche n. 455 dell'8 settembre 2021, avente ad oggetto “Servizio di pulizia per gli Enti del SSR – Determinazioni conclusive del procedimento di valutazione comparativa avviato a seguito della Sentenza del Consiglio di Stato n. 2707/2021”, con cui l'Amministrazione resistente ha concluso il procedimento di valutazione comparativa tra le due procedure di gara svolte da SUAM e da Consip, confermando l'adesione alla Convenzione Consip, ritenuta maggiormente conveniente (dal punto di vista economico-qualitativo) in ordine alle condizioni di svolgimento del servizio di pulizia, in parte qua e cioè limitatamente all'Area Vasta 5;

quanto al ricorso n. 483 del 2021:

- della Determina del Direttore Generale della “Azienda Sanitaria Unica Regionale” n. 455 dell'8 settembre 2021, comunicata il successivo 9 settembre;

- delle note dell'Area Vasta 2 dell'“Azienda Sanitaria Unica Regionale” del 12 agosto 2021 e del 31 agosto 2021;

- della decisione della “Azienda Sanitaria Unica Regionale” di procedere alla “valutazione comparativa” di convenienza tecnico-economica tra la gara regionale bandita dalla Stazione Unica Appaltante delle Marche e quella bandita da Consip e della successiva nomina del “gruppo tecnico multidisciplinare” per la relativa comparazione, non in possesso dell'esponente, ma risultante dalla determina n. 455 dell'8 settembre 2021 dell'ASUR;

- della comunicazione di avvio del procedimento di valutazione comparativa della gara regionale e quella Consip;

- della determina del Direttore dell'Area Vasta 2 n. 846 del 30 aprile;

- di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenziali;

quanto al ricorso n. 521 del 2021 e successivi motivi aggiunti:

- della Determina del Direttore Generale di

ASUR

Marche n. 455 del 8.9.2021, ivi compreso il “documento istruttorio” ad essa accluso che ne fa parte, comunicata da Area Vasta 4 alla ricorrente in data 16.9.2021, avente ad oggetto “Servizio di pulizia per gli Enti del SSR – Determinazioni conclusive del procedimento di valutazione comparativa avviato a seguito della Sentenza del Consiglio di Stato n. 2707/2021”, con cui ASUR ha deliberato di aderire alla convenzione Consip per “Servizi di pulizia, di sanificazione e altri servizi per gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale - Lotto 5” pur dopo che era sopravvenuta l'aggiudicazione e la disponibilità della gara svolta dalla centrale di committenza regionale SUAM, a seguito di una (pretesa) comparazione tra le offerte della gara svolta da SUAM e da Consip, con particolare riferimento all'Area Vasta 4 (corrispondente al lotto 4 della gara SUAM, aggiudicato a M con decreto in data 7.6.2021);

- per quanto occorra: della suddetta nota in data 16.9.2021 di comunicazione della determina ASUR n. 455/2021;
di tutti gli atti prodromici citati nella detta determina ASUR n. 455/2021, ivi in particolare compresi: la nota prot. 30427 del 1.9.2021 della Direzione amministrativa ASUR;
la relazione sulla menzionata comparazione tra gara regionale SUAM e gara nazionale Consip del gruppo tecnico dell'Area Vasta 4 e della nota della AV4 n. 44981 del 13.8.2021 che ne riporta gli esiti;
la comunicazione n. 42544 in data 2.8.2021 di avvio del procedimento di comparazione tra gara SUAM e gara Consip;
la nota ASUR n. 24406 del 7.7.2021 e la nota n. 26179 del 21.7.2021, sempre menzionate nella determina ASUR n. 455/2021;

- per quanto mai occorra, anche della determina del Direttore dell'Area Vasta 4 n. 256/AV4 del 15.4.2021, ove mai (non si vede come) intesa nel senso di consentire di mantenere l'adesione-ponte alla convenzione Consip, pur prevedendo espressamente il recesso dalla convenzione stessa in caso di disponibilità della convenzione regionale SUAM;
nonché, sempre per quanto mai di ragione, della pregressa adesione-ponte alla convenzione Consip, deliberata con determina ASUR n. 277 del 9.6.2020;

- della nota della Direzione generale ASUR n. prot. 26664 del 22.7.2021, richiamata nella determina n. 455 del 8.9.2021 e di ogni atto con cui sono stati nominati i gruppi tecnici multidisciplinari deputati a svolgere la menzionata comparazione tra gara SUAM e gara Consip;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente, per quanto lesivo degli interessi di M e incidente sull'aggiudicazione del lotto 4 della gara regionale aggiudicatole con decreto SUAM del 7.6.2021 e dichiarata efficace in data 21.6.2021;

per la dichiarazione di inefficacia del contratto, comunque denominato, eventualmente concluso con D Service s.r.l. in attuazione della citata convenzione Consip, in applicazione analogica degli artt. 121 e 122 cod. proc. amm., ed il subentro della ricorrente nello svolgimento del servizio con la propria offerta aggiudicataria della citata gara regionale.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di D Service S.r.l. e dell’Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2022 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto il dispositivo di sentenza 22 febbraio 2022, n. 105;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I tre ricorsi che pervengono alla odierna decisione di merito afferiscono tutti alla medesima vicenda amministrativa sottostante, avendo le domande impugnatorie proposte da Coopservice, Formula Servizi e M Servizi quale bersaglio principale la determinazione del direttore generale dell’A.S.U.R. Marche n. 455/2021, anche se poi i singoli ricorsi investono altresì le risultanze delle singole valutazioni comparative effettuate dalle Aree Vaste nn. 2, 4 e 5 della stessa A.S.U.R. (di cui si dirà infra ), ciascuna delle quali presenta profili peculiari e non sovrapponibili esattamente a quelli che caratterizzano le altre (per completezza va aggiunto che all’odierna udienza pubblica è stato introitato per la decisione di merito anche l’analogo ricorso n. 479/2021 R.G., relativo alla medesima vicenda sottostante ma proposto nei riguardi dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria “Ospedali Riuniti” di Ancona).

Pertanto, onde semplificare al massimo la sentenza, il Collegio ritiene di sintetizzare in maniera uniforme l’esposizione in fatto delle vicende amministrative e giurisdizionali pregresse, le quali sono comuni a tutti i giudizi, riservandosi di evidenziare profili in punto di fatto e/o di diritto che sono invece peculiari al singolo giudizio.

Poiché i documenti di parte pubblica depositati nei tre giudizi sono sostanzialmente gli stessi, nel prosieguo della sentenza si farà in genere riferimento ai depositi effettuati nell’ambito del ricorso n. 468/2021 R.G., salvo diversa specificazione.

1.1. Con D.G.R. n. 468 del 9 maggio 2016 è stato approvato il piano biennale degli acquisti di beni e servizi per gli enti del Servizio Sanitario Regionale mediante procedure contrattuali gestite dalla Stazione Unica Appaltante istituita presso la Regione Marche (di seguito “S.U.A.M.”). L’A.S.U.R. Marche, designata quale ente capofila, con determina ASUR/DG n. 742 del 20 dicembre 2018, ha approvato il progetto per l’acquisizione del servizio di pulizia per gli enti del S.S.R. marchigiano, stimando un importo a base di gara di € 79.334.998,95, oltre IVA, di cui € 9.000,00 per oneri per la sicurezza non soggetti a ribasso.

Successivamente, la S.U.A.M., con decreto n. 87 del 27 dicembre 2018, ha indetto, ai sensi dell’art. 2 della L.R. n. 12/2012 e dell’art. 32 del D.Lgs. n. 50/2016, la procedura aperta per l’affidamento del servizio di pulizia in favore degli enti del S.S.R. per un periodo di cinque anni, con un importo a base d’asta di € 116.450.236,27, oltre IVA, di cui euro 15.460,00 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso.

La gara era suddivisa in dieci lotti, corrispondenti alle cinque Aree Vaste in cui è suddivisa l’A.S.U.R., alle due aziende ospedaliere marchigiane autonome (Azienda Ospedaliero-Universitaria “Ospedali Riuniti” di Ancona e A.O. Riuniti “Marche Nord” di Pesaro) e alle tre sedi dell’Istituto Nazionale di Ricovero e Cura a carattere scientifico - I.N.R.C.A. (di cui due ubicate fuori Regione).

La lex specialis prevedeva un limite massimo di lotti che il singolo concorrente, sia che partecipasse come impresa individuale sia che partecipasse in a.t.i., poteva aggiudicarsi.