Pubblicato il 28/03/2024

N. 01120/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00219/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 219 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato S R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- l’Assessorato del territorio e dell’ambiente della Regione Siciliana, in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- il Comune di Sciacca, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per l'annullamento:

- del D.D.G. -OMISSIS- del 30 ottobre 2020, con il quale l’intimato Assessorato ha approvato il P.R.G. e le norme tecniche di attuazione del Comune di Sciacca, nella parte in cui non ha inserito la particella delle ricorrenti nella -OMISSIS- o, in via subordinata, nella parte in cui non ha inserito nella suddetta -OMISSIS- quantomeno l’abitazione di proprietà delle ricorrenti medesime o, in via ulteriormente subordinata, per violazione delle norme sul procedimento di adozione e di quelle sull’esame delle osservazioni;

- degli atti pregressi, connessi e consequenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione regionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, c. 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 febbraio 2024, tenutasi tramite collegamento da remoto, il dott. F G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, le ricorrenti hanno esposto in fatto quanto segue:

- di essere proprietarie di un fabbricato e del relativo terreno di pertinenza nella -OMISSIS-, identificato in catasto al -OMISSIS-;

- la suddetta particella è stata inserita, in sede di adozione dell’impugnato P.R.G., per circa metà in -OMISSIS- e per la parte rimanente in -OMISSIS-, peraltro facendo ricadere il fabbricato in questione in parte in -OMISSIS- e in parte in -OMISSIS-;

- il progettista del Comune ha parzialmente accolto le osservazioni di parte ricorrente al P.R.G., disponendo che l’intero edificio della stessa ricadesse in -OMISSIS-;

- in sede di approvazione, tuttavia, l’intimato Assessorato ha disposto l’integrale assegnazione delle precedenti zone -OMISSIS- con mutamento integrale della zonizzazione della particella per cui è causa.

1.1. Parte ricorrente ha articolato le seguenti doglianze.

1.1.1. Con il primo motivo di ricorso ha contestato l’eccesso di potere sotto vari profili, in quanto l’Amministrazione regionale ha destinato a -OMISSIS- un terreno e un fabbricato (realizzato, in tesi, in epoca antecedente all’adozione del piano), costituenti un’unica particella catastale. Ciò sarebbe avvenuto all’esito di un’istruttoria carente, come attesterebbe anche la motivazione del rigetto delle osservazioni di parte ricorrente da parte dell’amministrazione regionale, che si è posta in contraddizione con quanto affermato dal Consiglio regionale dell’urbanistica (C.R.U.) in merito alle zone -OMISSIS- Queste ultime, a parere del C.R.U., avrebbero potuto essere condivise, senza essere invece del tutto disattese, come invece affermato dal Dipartimento regionale dell’urbanistica in riscontro all’osservazione di parte ricorrente. Quest’ultima ha inoltre evidenziato la contraddittorietà dell’impugnato P.R.G. il quale, da un lato, ha ridotto l’edificabilità di zone già pianificate dal previgente strumento urbanistico e, dall’altro, ha individuato nuove zone di espansione lontane dai contesti cittadini già urbanizzati. Ha quindi sostenuto che il provvedimento impugnato andrebbe annullato nella misura in cui ingloba l’intera particella nella -OMISSIS-, senza assegnarla alla -OMISSIS-.

1.1.2. In via subordinata, le ricorrenti hanno evidenziato ulteriori profili di eccesso di potere, nella misura in cui l’impugnato P.R.G. ha disposto, all’esito di una carente istruttoria, una nuova zonizzazione per il fabbricato che sorge sulla predetta particella catastale, già esistente al momento dell’adozione del piano. Parte ricorrente ha altresì rilevato supposti profili di contraddittorietà dell’azione amministrativa, atteso che in altri casi l’amministrazione (comunale e regionale) ha accolto analoghe rimostranze (ha, all’uopo, richiamato l’osservazione -OMISSIS-e le osservazioni fuori termini -OMISSIS-all’esito delle quali è stato disposto il ripristino della destinazione d’uso -OMISSIS-).

1.1.3. In via ulteriormente subordinata, parte ricorrente ha contestato:

- la violazione dell’art. 176, L.R. n. 16/1963 e dell’art. 1, L.R. n. 17/1995, argomentando sulla pretesa irregolarità delle dichiarazioni di astensione dei consiglieri comunali di Sciacca;

- la violazione dell’art. 3, c. 5, L.R. n. 71/1978, in quanto il Consiglio comunale saccense non avrebbe formulato, come pure avrebbe in tesi dovuto, le proprie deduzioni sulle osservazioni al P.R.G. adottato dal commissario ad acta .

1.1.4. Le ricorrenti hanno, infine, articolato un’istanza risarcitoria, chiedendo la rifusione delle spese (euro 1.040,00) sostenute per il supporto di un tecnico per valutare gli elaborati, le tavole e le cartografie del P.R.G. per cui è causa.

2. Si è costituita l’amministrazione regionale che, con memoria resa in prossimità dell’udienza di discussione, ha chiesto il rigetto del ricorso. Ha, inoltre, eccepito – quanto alle doglianze formulate in via subordinata da parte ricorrente – la mancata impugnazione dell’atto di adozione del P.R.G. di Sciacca.

3. Con memoria del 10 gennaio 2024, parte ricorrente ha insistito nelle proprie difese, contestando quanto affermato dalla difesa erariale.

Ha, altresì, chiesto in via istruttoria di produrre i seguenti documenti:

a. copia integrale della certificazione notarile dell’atto di donazione (già parzialmente prodotta come all. 3 al ricorso), che in sede di ricorso è stata prodotta solo quanto alla prima pagina;
ha all’uopo argomentato in ordine alla sussistenza del caso fortuito non imputabile;

b. evidenza della concessione edilizia rilasciata dal Comune di Sciacca, in quanto necessaria a confutare quanto affermato dalla difesa erariale in ordine alla mancata prova della eventuale regolarità urbanistica delle opere edilizie realizzate anteriormente all’adozione del P.R.G. per cui è causa.

In via subordinata, ha chiesto di acquisire d’ufficio la documentazione in questione.

4. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 12 febbraio 2024, tenutasi tramite collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il presente ricorso verte sull’impugnazione del P.R.G. di Sciacca, nella parte in cui ha integralmente assegnato il terreno di parte ricorrente alla -OMISSIS-.

2. Va, in primo luogo, correttamente perimetrato il compendio documentale alla base della presente decisione.

Com’è noto, l’art. 73, c. 1, c.p.a., prevede – per quanto qui rileva – il termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza per produrre documenti. Il mancato rispetto di tale termine comporta l’inutilizzabilità dei documenti tardivamente prodotti (Cons. St., sez. V, 23 maggio 2022, n. 4059;
Cons. St., sez. VI, 12 gennaio 2021, n. 395;
Cons. St., sez. V, 9 gennaio 2019, n. 395).

Resta ferma la possibilità di produrre oltre il suddetto termine eventuali documenti. Ciò avviene dietro eccezionale autorizzazione del Collegio, nel rispetto del contraddittorio e sempreché la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile (art. 54, c. 1, c.p.a.). La prova dell’estrema difficoltà grava sulla parte che chiede tale autorizzazione (C.G.A.R.S., sez. giurisd., 9 agosto 2023, n. 517;
Cons. St., sez. III, 10 marzo 2022, n. 1708).

Nel caso di specie le ricorrenti hanno chiesto di essere autorizzate alla produzione tardiva di documenti che sono stati o prodotti parzialmente (la certificazione notarile dell’atto di donazione), o non prodotti per tempo (la concessione edilizia rilasciata dal Comune di Sciacca).

Il tutto senza provare l’estrema difficoltà nella produzione tempestiva degli stessi e adducendo all’uopo argomenti estranei a tale prova (un supposto caso fortuito, per giustificare il parziale caricamento della certificazione notarile;
la necessità di confutare quanto affermato dalla difesa erariale, quanto alla prova della regolarità urbanistica dell’immobile per cui è causa).

Da quanto sopra, discende l’inutilizzabilità della documentazione tardivamente prodotta dalle ricorrenti in uno con la memoria del 10 gennaio 2024.

Va parimenti rigettata l’istanza di acquisizione d’ufficio della documentazione in questione.

Una simile acquisizione avrebbe l’effetto di eludere, a tutto vantaggio di parte ricorrente, il termine perentorio di produzione in giudizio dei suddetti documenti, così come delle regole che eccezionalmente ne ammettono la produzione tardiva, realizzando di fatto una rimessione in termini non prevista dalle norme processuali.

A ciò si aggiunga che l’esercizio dei poteri istruttori rientra nell’ambito del prudente apprezzamento del giudice (Cons. St., sez. V, 13 giugno 2023, n. 5786) e che, in ogni caso, il Collegio non rinviene ragioni per autorizzare nell’odierna controversia alcuna ulteriore produzione documentale, tenuto conto della sufficienza dei documenti prodotti per la definizione del presente giudizio.

3. Ciò posto, prima di passare all’analisi dei motivi di ricorso, occorre riepilogare la vicenda di fatto alla base dell’odierna controversia.

Parte ricorrente ha riferito che la particella per cui è causa è stata:

i. in un primo momento divisa tra la -OMISSIS-. e la -OMISSIS-, con la linea di divisione che trapassava l’immobile edificato nella particella per cui è causa;

ii. all’esito delle osservazioni delle ricorrenti, il progettista del Comune ha disposto l’inserimento dell’intero fabbricato nella -OMISSIS-, modificando così – in senso favorevole alle medesime – la disciplina urbanistica della loro particella (che restava comunque ancora divisa tra la -OMISSIS- e la -OMISSIS-);

iii. in sede di approvazione dello strumento urbanistico, l’amministrazione regionale ha disposto che l’intera particella ricadesse in -OMISSIS-.

Dunque, in nessun momento della presente vicenda procedimentale l’intera particella di parte ricorrente è stata classificata come integralmente ricadente in -OMISSIS-. Il momento in cui la medesima è stata oggetto della disciplina più favorevole è stato quello indicato sopra sub ii. , ovvero quello in cui una parte della suddetta particella, comprensiva dell’intero immobile ivi edificato, è stata classificata come -OMISSIS-

4. Alla luce di tali considerazioni va correttamente inquadrato il primo motivo di ricorso, con il quale – a ben vedere – sono state mosse due autonome e distinte contestazioni.

Con detta doglianza le ricorrenti:

- da un lato, hanno contestato la determinazione arbitraria della -OMISSIS- (cfr. pp. 4, 5 e 6 del ricorso), sostenendo che la propria particella avrebbe dovuto essere integralmente sottoposta a tale disciplina: ciò emerge chiaramente dall’affermazione contenuta in chiusura del motivo di ricorso, con la quale è stato affermato che “ il provvedimento impugnato, nella misura in cui ingloba l’intera particella nella -OMISSIS-e non in quella -OMISSIS-, è illegittimo e va annullato ” (cfr. p. 6 del ricorso);

- dall’altro, si sono dolute dell’irragionevole destinazione a -OMISSIS-. della particella per cui è causa all’esito dell’integrale rigetto delle loro opposizioni (nonostante il differente parere del progettista). Tale destinazione è stata disposta in seguito al venir meno della -OMISSIS- in sede di approvazione del P.R.G. (cfr. pp. 2, 3 e 4 del ricorso).

Tale ultima doglianza si distingue dal secondo motivo di ricorso, che ha invece mirato a far salva dalla zonizzazione in -OMISSIS- la sola abitazione di parte ricorrente, e non anche la parte di terreno che, insieme all’abitazione, era stata in precedenza assegnata in -OMISSIS-.

Ne discende che l’analisi del primo motivo di ricorso, così ricostruito, comporta la necessità di verificare, anzitutto, se la delimitazione della -OMISSIS- sia stata o meno palesemente arbitraria. L’eventuale accoglimento di tale doglianza comporterebbe l’integrale assegnazione del terreno di parte ricorrente in -OMISSIS-, addivenendo pertanto a una situazione persino migliorativa di quella determinatasi all’esito del parziale accoglimento delle osservazioni delle ricorrenti da parte del progettista.

In caso di rigetto di tale doglianza, andrà invece verificato se l’integrale destinazione a -OMISSIS- della particella di parte ricorrente, intervenuta in sede di approvazione del P.R.G., sia stata o meno disposta dall’amministrazione regionale nell’esercizio dei relativi poteri.

Ove così fosse, il P.R.G. andrebbe annullato in parte qua , con reviviscenza dell’assegnazione di parte del terreno delle ricorrenti (ivi incluso l’intero immobile, come stabilito dal progettista all’esito delle osservazioni di parte ricorrente) alla -OMISSIS-, e ferma restando l’assegnazione in -OMISSIS- della restante parte.

4.1. Può quindi dirsi delle ragioni che inducono il Collegio a ritenere che la suddivisione della particella delle ricorrenti tra la -OMISSIS- e la -OMISSIS-, come risultante all’esito delle relative osservazioni al P.R.G., non risulta essere stata palesemente arbitraria.

Com’è noto, l’attività di pianificazione urbanistica comporta l’esercizio di un’ampia discrezionalità, che rispecchia le possibili opzioni di sviluppo socio economico di un territorio, con la conseguenza che le relative scelte costituiscono apprezzamento di merito, sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (C.G.A.R.S., sez. giurisd., 30 gennaio 2020, n. 84;
Cons. St., sez. IV, 20 marzo 2019, n. 2680). Si tratta di scelte non condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente strumento urbanistico, di destinazioni d’uso diverse e più favorevoli (Cons. St., sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6946;
Cons. St., sez. II, 8 gennaio 2020, n. 153). Non è pertanto necessaria una puntuale motivazione per la destinazione di singole aree (Cons St., sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6483). Anzi, la reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell’attitudine edificatoria di un’area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l’amministrazione in ordine a una diversa zonizzazione dell’area, ovvero tali da fondare un affidamento qualificato del privato, come nel caso di convenzioni di lottizzazione et similia (Cons. St., sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1197;
Cons. St., Ad. pl., 22 dicembre 1999, n. 24).

Nel caso di specie, la scelta dell’amministrazione comunale di assegnare la particella di parte ricorrente in parte in -OMISSIS- e in parte in -OMISSIS- non appare viziata da alcuna manifesta illogicità, tenuto conto che le ricorrenti non hanno dimostrato in giudizio alcun affidamento qualificato per una differente zonizzazione dell’area. Affidamento che non può certo discendere, come pure sostenuto nel ricorso (cfr. p. 5), dal fatto che vi fosse una – ben risalente – delibera di approvazione dello schema di massima del P.R.G., risalente al 1999 (dunque, a oltre quindici anni dalla sua adozione), in cui si auspicava il mantenimento delle destinazioni allora previste, a meno di gravi e specifiche ragioni di interesse pubblico.

Delibera che, in ogni caso, non è stata nemmeno prodotta agli atti di causa (cfr. elenco documenti di parte ricorrente).

Né può assumersi che l’amministrazione comunale, in sede di redazione del piano, fosse in qualche misura vincolata dalle singole particelle catastali: non solo esse, come noto, sono mutevoli nel tempo, potendo essere divise, accorpate o soppresse;
ma ciò comporterebbe un vincolo per il pianificatore che, soprattutto in presenza di particelle di notevoli dimensioni, comprimerebbe ingiustificatamente il potere di pianificazione dell’amministrazione comunale.

L’unica criticità presente in tale zonizzazione è stata l’illogica suddivisione dell’immobile di parte ricorrente tra le zone -OMISSIS- e -OMISSIS- Si è trattato, verosimilmente, di un errore materiale;
tanto è vero che lo stesso è stato prontamente corretto dal progettista all’esito delle osservazioni di parte ricorrente (cfr. all. 6 di parte ricorrente, recante il parere del progettista sull’osservazione -OMISSIS-).

Quanto alle contestazioni dell’amministrazione regionale in ordine al fatto che le ricorrenti non hanno allegato alcunché in ordine alla regolarità urbanistica delle opere realizzate anteriormente all’adozione del P.R.G., queste ultime non possono trovare favorevole valutazione da parte del Collegio.

Ove tali opere fossero state abusive, l’amministrazione comunale – che è l’ente primariamente deputato alla vigilanza urbanistica e alla repressione degli abusi edilizi (art. 27, d.P.R. n. 380/2001) – non avrebbe mai potuto accogliere parzialmente la citata osservazione -OMISSIS-, peraltro proprio al fine di preservare l’immobile già edificato, com’è invece avvenuto nel caso di specie.

Dalle precedenti considerazioni discende che il primo motivo di ricorso non può trovare accoglimento nella misura in cui ha contestato che la particella di parte ricorrente non sia stata integralmente assegnata alla -OMISSIS-.

4.2. Discorso diverso va fatto con riguardo all’ integrale assegnazione della particella di parte ricorrente alla -OMISSIS-, all’esito dell’intervento dell’amministrazione regionale.

Come chiarito dal giudice di appello in sede consultiva proprio con riguardo al P.R.G. di Sciacca, l’amministrazione regionale in sede di approvazione del P.R.G. non può entrare nel merito di scelte di politica urbanistica devolute all’amministrazione comunale. In particolare, l’art. 4 della l. reg. n. 71 del 1978 consente alla Regione di apportare esclusivamente: le modifiche necessarie per assicurare l’osservanza delle vigenti disposizioni statali e regionali o l’adeguamento ad esse;
le modifiche indicate dall’art. 3 della l. 6 agosto 1967, n. 765;
e cioè quelle indispensabili per assicurare: a) il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento di cui all’art. 6, comma secondo, della l. n. 765 del 1967;
b) la razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato;
c) la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici;
d) e l’osservanza dei limiti di cui agli artt. 41 quinquies , sesto ed ottavo comma e 41 sexies della l. n. 765 del 1967 (C.G.A.R.S., sez. riun., parere 5 aprile 2023, n. 210, citato da parte ricorrente con la sua ultima memoria).

Nel caso di specie risulta che l’amministrazione regionale ha disposto l’integrale caducazione delle zone -OMISSIS-.1 in ragione del sovradimensionamento delle stesse (cfr. pp. 17 e 22 del provvedimento impugnato). Il resistente Assessorato ha, quindi, disposto un intervento particolarmente invasivo nel P.R.G. adottato dall’amministrazione comunale che non trova riscontro in alcuna delle ipotesi – sopra elencate – che avrebbero potuto autorizzare un simile intervento (cfr., sempre con riguardo al P.R.G. di Sciacca, anche C.G.A.R.S., parere 31 gennaio 2023, n. 41).

Ne consegue che l’integrale rigetto delle osservazioni di parte ricorrente, motivato dall’amministrazione regionale proprio in ragione del venir meno della -OMISSIS-, si configura come illegittimo.

Dunque, il primo motivo di ricorso può trovare accoglimento in parte qua , con conseguente attribuzione della zonizzazione attribuita al terreno di parte ricorrente all’esito del parziale accoglimento delle proprie osservazioni, come disposto dal progettista del Comune.

5. L’accoglimento, nei suddetti termini, del primo motivo di ricorso comporta l’assorbimento delle ulteriori doglianze di parte ricorrente, in quanto espressamente formulate in via subordinata (cfr. Cons. St., Ad. pl. n. 5/2015).

Può conseguentemente prescindersi dall’analisi delle contestazioni dell’amministrazione regionale in ordine alla mancata impugnazione del provvedimento di adozione del piano, in quanto volte a paralizzare l’assorbito terzo motivo di ricorso (cfr. pp.