TAR Bari, sez. III, sentenza 2021-02-18, n. 202100306

Pubblicato il 18/02/2021

N. 00306/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00316/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 316 del 2016, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa prima dall'avvocato T L, poi dall'avvocato M M, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Santo Barile in Bari, via Cairoli n. 57;
nonché proposto da -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato M M, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Santo Barile in Bari, via Cairoli n. 57;

contro

Provincia di Barletta -OMISSIS- Trani (B.A.T.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato R D R, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Davanzati, n. 33;

Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco p. t., non costituito in giudizio;

nei confronti

M.F. Trading S.r.l. in liquidazione (già Dinvest S.p.A.), in persona del legale rappresentante p. t., non costituitasi in giudizio;

per l’accertamento

della mancata adozione del decreto di esproprio definitivo del fondo, alla contrada “-OMISSIS-”, allibrato nel N.c.t. del Comune di -OMISSIS-, al -OMISSIS-, p.lla 2964 (ex 2220) di mq. 1.076,00, e p.lla 2962 (ex 399) di mq. 1.043,00, di qualità mandorleto, per un totale di mq. 2.119, interessato da occupazione temporanea e d'urgenza, per la realizzazione di opera pubblica (Istituto scolastico Liceo -OMISSIS- di -OMISSIS-) e della conseguente trasformazione abusiva e illegittima;
nonché per la declaratoria dell'illegittimità dell'occupazione del fondo di cui sopra, stante il mancato perfezionamento del procedimento ablatorio di adozione del decreto di esproprio definitivo;
e per la condanna in via principale della Provincia di Barletta--OMISSIS--Trani alla restituzione del fondo sopra individuato, previa riduzione in pristino del medesimo;
al risarcimento del 5% del valore venale del fondo a titolo di occupazione sine titulo dal 14.07.1997 (dal giorno successivo la scadenza dell'occupazione di urgenza, individuata al 13.07.1997);
ed al risarcimento dei danni subiti dai ricorrenti per il mancato godimento e utilizzo delle aree in questione, da liquidarsi sino alla data di effettiva restituzione delle stesse, con rivalutazione monetaria e interessi di legge sino al saldo effettivo, danni da accertarsi in corso di giudizio, anche a mezzo di C.T.U.;
in via subordinata nell'ipotesi in cui la P.A., ai sensi dell'art. 42-bis T.U. Espropri, intenda procedere all'acquisizione del fondo, previa fissazione di un termine per l'emanazione del provvedimento ai sensi dell'art. 34, lett. c) del c.p.a., per la condanna della Provincia Barletta--OMISSIS--Trani alla liquidazione del valore venale del bene al momento dell'emanazione del provvedimento, aumentato del 10%, a titolo di forfettario ristoro del pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale arrecato, nonché del 5% del valore che il fondo aveva in ogni anno successivo alla scadenza dell’occupazione legittima, avvenuta per decorrenza del termine quinquennale (4 anni + 1 di proroga) dalla immissione in possesso, a titolo di occupazione sine titulo , con contestuale nomina di un commissario ad acta , nell'eventualità di mancato rispetto dei termini imposti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Barletta -OMISSIS- Trani (B.A.T.);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. O C nell'udienza del giorno 17 febbraio 2021, tenutasi nella modalità telematica di cui all’art. 23 D.L. n. 137/2020, e uditi per le parti i difensori, come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Con deliberazione consiliare n. 69 del 15.4.1988, il Comune di -OMISSIS- approvava la scelta delle aree e il piano particellare di esproprio dei suoli da destinare alla costruzione dell'edificio scolastico sede del Liceo -OMISSIS-. Con delibera-OMISSIS-del 15.4.1992, la Giunta della Provincia di Bari approvava il piano straordinario di Edilizia scolastica 1989/90, zona “A”, affidando all'A.T.I. Edi.co.m. di Bari, la progettazione e la costruzione di edifici scolastici, tra cui il Liceo -OMISSIS-, avvalendosi dell'istituto della concessione, come previsto dalla L.R. n. 27 del 16.5.1985 e dalla legge n. 584 dell'8.8.1977. Con decreto -OMISSIS-del 13.7.1992, il Comune di -OMISSIS- autorizzava l'occupazione in via temporanea e di urgenza dei suoli necessari per la realizzazione dell'edificio scolastico Liceo -OMISSIS-, mentre l'Amministrazione provinciale di Bari avrebbe dovuto portare a compimento la procedura ablativa. In data 28.8.1992, la Edi.co.m. S.r.l., attuale Dinvest S.p.A., in qualità di concessionaria dei lavori, procedeva alla redazione dello stato di consistenza delle opere, all'immissione in possesso degli immobili iscritti nel Registro catasto terreni, alla partita 702402, -OMISSIS-, p.lla 2964 (ex 2220) della superficie di mq 1.076, e alla partita 703269, -OMISSIS-, p.lla 2962 (ex 399) della superficie di mq 1043. Con decreto sindacale -OMISSIS-del 3.11.1993 veniva indicata la misura dell’indennità da corrispondere, a titolo provvisorio, ai proprietari degli immobili da espropriare per la realizzazione dell'opera indicate. Il decreto sindacale veniva notificato ai proprietari a cura dell'impresa Edicom, attuale Dinvest S.p.A. di Bari, nelle forme previste per la notificazione degli atti processuali civili, nonché pubblicato sul F.a.l. della Provincia di Bari e sul B.U.R. della Regione Puglia. I proprietari espropriandi venivano formalmente a conoscenza dell'ammontare delle indennità loro spettanti. L'indennità provvisoria di espropriazione, come determinata dal citato decreto -OMISSIS-del 13.7.1992 non era accettata nei termini di legge, ed era, pertanto, da intendersi rifiutata. La Dinvest S.p.A. chiedeva l'emissione dell'ordinanza di deposito delle indennità non accettate presso la Cassa Depositi e Prestiti di Bari. In data 28.8.1996, la concessionaria dei lavori Dinvest S.p.A., chiedeva una proroga dei termini di occupazione d'urgenza, per non essere state ultimate le procedure espropriative. Con decreto sindacale-OMISSIS-/96 del 10.10.1996, veniva disposto che l'Amministrazione provinciale di Bari, tramite il soggetto concessionario, protraesse l'occupazione temporanea d'urgenza delle aree (già fissata con decreto -OMISSIS-del 1992), dal 13.7.1996 fino al 13.7.1997. In data 21.7.1997, il Sindaco di -OMISSIS- ordinava che le somme previste a titolo di indennità provvisoria fossero depositate, qualora non accettate, ad opera della Dinvest S.p.A. presso la Cassa Depositi e Prestiti - Sezione Provinciale del Tesoro di Bari. Alla scadenza del termine di proroga adottato con decreto sindacale-OMISSIS-/96 del 10.10.1996, non faceva tuttavia seguito l'adozione del decreto definitivo di esproprio. Vani risultavano i solleciti rivolti dai ricorrenti alla Provincia di Bari, in data 28.9.2010 e 27.9.2011 e, successivamente, alla Provincia di Barletta--OMISSIS--Trani (subentrata alla Provincia di Bari) e al Comune di -OMISSIS-. Il Comune di -OMISSIS-, in data 4.5.2012, trasmetteva tutta la documentazione alla Provincia di Barletta--OMISSIS--Trani per gli opportuni adempimenti, trattandosi di opera realizzata dall'Ente provinciale medesimo. In data 23.2.2012, la Provincia di Bari comunicava di aver rinvenuto tra la documentazione in atti l'atto sindacale di deposito, emessa dal Comune di -OMISSIS- in data 21.0.1997;
comunicava inoltre di non aver rilevato alcuna quietanza relativa ai depositi che l'ordinanza aveva stabilito fossero eseguiti dalla concessionaria Dinvest S.p.A. e, per tale motive, la Provincia di Barletta--OMISSIS--Trani, rispettivamente in data 15.3.2012 e in data 21.5.2012 comunicava che, in assenza delle anzidette quietanze o di ulteriori atti relativi, attestanti il numero di posizione dei depositi, non potesse dar seguito alla richiesta degli aventi diritto.

Ciò premesso, i sigg.ri -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS- (nella qualità di eredi di -OMISSIS-) e i sigg.ri -OMISSIS- e -OMISSIS- (nella qualità di eredi di -OMISSIS-) insorgono, con il ricorso notificato l’1.3.2016 e depositato il 9.3.2016, per chiedere l’accertamento della mancata adozione del decreto di esproprio definitivo del fondo, alla contrada “-OMISSIS-” in -OMISSIS- e della conseguente trasformazione abusiva;
nonché per la declaratoria dell'illegittimità dell'occupazione del fondo, stante il mancato perfezionamento del procedimento ablatorio di adozione del decreto di esproprio definitivo;
e per la condanna in via principale della Provincia di Barletta--OMISSIS--Trani alla restituzione del fondo sopra individuato, previa riduzione in pristino del medesimo, al risarcimento del 5% del valore venale del fondo a titolo di occupazione sine titulo dal 14.07.1997;
al risarcimento dei danni subiti per il mancato godimento e utilizzo delle aree in questione, da liquidarsi sino alla data di effettiva restituzione delle stesse, con rivalutazione monetaria e interessi di legge sino al saldo effettivo, danni da accertarsi in corso di giudizio, anche a mezzo di C.T.U.;
in via subordinata, nell'ipotesi in cui la P.A., ai sensi dell'art. 42-bis T.U. Espropri, intenda procedere all'acquisizione del fondo, previa fissazione di un termine per l'emanazione del provvedimento ai sensi dell'art. 34, lett. c) del c.p.a., i ricorrenti chiedono la condanna della Provincia B.A.T. al pagamento del valore venale del bene al momento dell'emanazione del provvedimento, aumentato del 10%, a titolo di forfettario ristoro del pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale arrecato, nonché del 5% del valore che il fondo aveva in ogni anno successivo alla scadenza dell’occupazione legittima, avvenuta per decorrenza del termine quinquennale (4 anni + 1 di proroga) dalla immissione in possesso, a titolo di occupazione sine titulo , con contestuale nomina di un commissario ad acta , nell'eventualità di mancato rispetto dei termini imposti.

La Provincia di B.A.T. si costituisce per resistere nel giudizio. Deduce, con successive memorie, il difetto di legittimazione passiva, nonché l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso. Eccepisce altresì la prescrizione del credito risarcitorio.

Con ordinanza collegiale n. 495 del 17.4.2020, questa Sezione ordina l’integrazione del contraddittorio verso Comune di -OMISSIS- e Dinvest S.p.A., nonché il deposito di una documentata relazione scritta di chiarimenti da parte della Provincia e di una perizia di stima del danno da parte dei ricorrenti.

All’esito dell’avvenuta integrazione del contraddittorio, il Comune di -OMISSIS- e la Dinvest S.p.A. non si costituiscono in giudizio.

Nell’udienza pubblica del 21.10.2020, la causa è rinviata su richiesta della Provincia resistente.

All’udienza del 17 febbraio 2021, tenutasi nella modalità telematica di cui all’art. 23 D.L. n. 137/2020, la causa è riservata per la decisione.

II – La Provincia di B.A.T. ha piena legittimazione a resistere nel giudizio.

Anche se a chiedere l’espropriazione e a beneficiare dell’occupazione è stata in origine, cioè nel 1992, la Provincia di Bari, è altresì vero che la Provincia di Barletta – -OMISSIS- – Trani, dopo la sua istituzione avvenuta nel 2004, è subentrata in universum jus nella posizione giuridica della Provincia di Bari, limitatamente alla sua competenza territoriale, definita per legge (art. 6, comma 2, legge 11.6.2004 n. 148). L’occupazione dei suoli è divenuta illegittima alla scadenza del periodo coperto dal decreto sindacale del Comune di -OMISSIS- (cioè dal 14.7.1997), stante la mancata sopravvenienza del decreto di esproprio per pubblica utilità, sicché per il periodo dal 1997 al 2004 è in effetti responsabile la Provincia di Bari della mancata adozione degli atti ablatori e della perdurante occupazione ma, dal 2004 in poi, tale responsabilità deve essere ascritta alla Provincia di B.A.T. e soltanto ad essa, la quale avrebbe dovuto restituire i suoli (o provvedere diversamente, mediante acquisizione sanante) e non lo ha fatto.

Considerato che è stata eccepita la prescrizione del credito risarcitorio, tutto il periodo precedente al 1° marzo 2011 non ha più rilievo ai fini dell’accertamento della responsabilità civile.

Nessuna responsabilità può essere ascritta al Comune di -OMISSIS- per la scadenza del periodo coperto dal decreto sindacale decorrente dal 14.7.1997, poiché la disponibilità dei suoli è sempre stata della Provincia e alla Provincia si deve imputare l’occupazione illegittima.

III- Il ricorso è fondato.

Si tratta, come si è detto, di un’occupazione divenuta illegittima alla scadenza del periodo di occupazione coperto dal decreto sindacale del Comune di -OMISSIS- (cioè dal 14.7.1997), stante la mancata sopravvenienza del decreto di esproprio per pubblica utilità. Tale occupazione illegittima si è protratta nel tempo e perdura tuttora.

Non può essere risarcito un danno da perdita della proprietà, stante la permanenza del diritto dominicale in capo ai ricorrenti, i quali correttamente non chiedono un tale ristoro, la qual cosa è coerente con il quadro giuridico di riferimento delineatosi a seguito delle ripetute pronunzie della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (C.E.D.U.) che hanno determinato il superamento dell’istituto – di creazione giurisprudenziale - dell’occupazione acquisitiva per accessione invertita, per contrasto con la Convenzione europea dei diritti e, in particolare, con l'art. 1 del primo Protocollo addizionale.

IV – Come anticipato in fatto, l’area è stata legittimamente occupata in virtù di un valido ed efficace decreto sindacale di occupazione e poi trasformata irreversibilmente per la realizzazione di un edificio scolastico provinciale, ma non è mai stata oggetto di un definitivo decreto di esproprio per pubblica utilità da parte dell’Ente espropriante (Provincia di Bari prima e Provincia di B.A.T. dopo). Il risarcimento dei danni è, senz’altro, dovuto ma solo per il protrarsi dell’occupazione illegittima e nei limiti dell’eccepita prescrizione.

Al caso di specie, deve applicarsi l’art. 42-bis, comma 3, del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, a tenore del quale “…Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma ”.

Il valore del bene è quello conferito dall’Agenzia delle Entrate all’area, nella considerazione che si trattava, al momento dell’occupazione, di mq 2119 di mandorleto.

Nella specie, il risarcimento per l’occupazione sine titulo – nella misura del 5 per cento annuo del valore stimabile del bene – stante l’eccezione di prescrizione, è dovuto a decorrere dal quinto anno precedente la notifica del ricorso e per tutta la durata dell’occupazione illegittima, finché essa permarrà.

V - Non può dubitarsi che – nel mutato quadro ordinamentale - l’Amministrazione che deve procedere all’espropriazione per p. u. abbia l’obbligo giuridico di far venir meno l’occupazione sine titulo , adeguando la situazione di fatto a quella di diritto. Ed è proprio in tale mutato contesto che si giustifica l’inserimento del richiamato art. 42-bis nel T.U. Espropri, alla stregua del quale l'Autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, valutati gli interessi in conflitto, possa – abbia dunque la facoltà di - disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo ( ex art. 42-bis, commi 1 e 3, T.U. Espropri).

Secondo la condivisa giurisprudenza, il potere sanante rimesso alla discrezionalità della Amministrazione non è mai precluso, neanche in ipotesi di annullamento giurisdizionale di atti della procedura espropriativa. In tali casi (ai quali può evidentemente assimilarsi la fattispecie del mancato perfezionamento della procedura stessa, che viene qui in rilievo), ove il giudice - in applicazione dei principi generali - condannasse sic et simpliciter l’Amministrazione intimata alla restituzione del bene illegittimamente trasformato, il potere sanante stesso risulterebbe eliso dal vincolo del giudicato, con conseguente frustrazione degli obiettivi avuti a riferimento dal legislatore (cfr.: Cons. Stato, Sez. IV, 16.3.2012, n. 1514;
in termini T.a.r. Sicilia, Palermo, Sez. III, 3238/2014 e questo T.a.r. Puglia Bari, Sez. III, n. 1104/2014). In tali decisioni si è, pertanto, condivisibilmente addivenuti alla conclusione che i principi desumibili dalla norma su citata e le possibilità insite nel principio di atipicità delle pronunce di condanna, ex art. 34 lett. c) c.p.a., impongano una limitazione della condanna stessa all'obbligo generico di provvedere a tenore dell’art. 42-bis T.U. Espropri.

La quarta Sezione del Consiglio di Stato è tornata, a più riprese, sulla questione, ribadendo che “ il potere di acquisizione c.d. sanante spetta alla P.A. a titolo originario e autonomo, essendo soggetto esclusivamente alla valutazione comparativa degli interessi imposta dal Legislatore ed esercitabile anche in corso di causa, e finanche in presenza di un giudicato già formato in materia di occupazione sine titulo ” (cfr. Sez. IV, 7.7.2015, n. 3363);
da ultimo, ha richiamato e ribadito l’orientamento giurisprudenziale formatosi in materia, secondo cui, dinanzi a un’occupazione che possa qualificarsi sine titulo , spetta alla pubblica Amministrazione attivarsi affinché venga posto in essere un valido titolo di acquisto dell’area sulla quale l’opera pubblica insiste (cfr.: Cons. Stato, sez. IV, 16 marzo 2012, n. 1514 e 26 marzo 2013, n. 1713;
idem IV Sezione, n. 7334 del 28.10.2019, punto 22).

L’applicazione dei riportati principi alla fattispecie in esame comporta che, accertata l'assenza di un valido titolo di esproprio, nonché la modifica del fondo e la sua utilizzazione, rimanga impregiudicata la discrezionale valutazione in ordine agli interessi in conflitto da parte della P.A. intimata, essendo in ultima analisi rimesso all’Ente stesso l’opzione per l’acquisizione dell’area (o, se possibile, per la restituzione della stessa). Pertanto, nella fattispecie in esame, incombe sulla Provincia di B.A.T. l’obbligo della suddetta valutazione;
ove ne deliberasse l’acquisizione in proprietà, sarebbe tenuta a liquidare in favore di parte ricorrente il valore venale del bene al momento dell'emanazione del provvedimento quale indennizzo a fronte del pregiudizio patrimoniale subito (combinato disposto commi 1 e 3 dell’art. 42-bis citato) , quindi subordinando – come per legge - l'effetto traslativo dell’acquisizione sanante all'effettivo pagamento delle somme. Tale risarcimento si aggiungerebbe – a tenore dello stesso 42-bis, comma 3, ultima parte – al risarcimento del 5% del valore venale stesso per ogni anno di occupazione (atteso che “ dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno ”) e nei limiti della prescrizione, a fronte del pregiudizio prodotto dall’occupazione sine titulo ;
e salva la detrazione di quanto eventualmente già corrisposto. Il risarcimento per il protrarsi dell’occupazione sine titulo – dovuto, si ribadisce, ex art. 42-bis comma 3, ultima parte - deve essere corrisposto anche nel caso in cui l'Amministrazione optasse per la restituzione del bene (che tuttavia la stessa Provincia di B.A.T. ritiene allo stato impossibile).

VI - Pertanto, alla luce delle considerazioni che precedono, si condanna l’Amministrazione provinciale di B.A.T - ai sensi dell'art. 34, lett. c), c.p.a. – ad operare una valutazione degli interessi pubblici alla cura dei quali è preposta, deliberando - entro e non oltre 120 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente decisione - se acquisire l’area ex art. 42-bis T.U. Espropri o restituirla al legittimo proprietario.

Le relative determinazioni dovranno essere tempestivamente notificate al ricorrente e, nel caso dell’acquisizione, anche trascritte presso la Conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'Amministrazione procedente, nonché comunicate alla competente Corte dei Conti, ex art. 42-bis comma 7, T.U. Espropri.

Si condanna, altresì, la Provincia di B.A.T. a corrispondere – anche in ipotesi di opzione per la restituzione del bene - ai ricorrenti (ripartito in quote uguali) il risarcimento, ex art. 42-bis, comma 3 ultima parte, del T.U. Espropri, nei limiti dell’evidenziata prescrizione, a ristoro del pregiudizio subito in conseguenza del mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima, maggiorato degli interessi legali (e fino alla regolarizzazione del possesso attraverso l’acquisizione sanante o la restituzione del bene).

VII - È fatta salva la facoltà delle parti di addivenire a un accordo ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., entro il termine di 90 giorni dalla comunicazione o, se antecedente, dalla notifica della presente sentenza. Decorso tale termine, se le parti non giungono a un accordo, ovvero se la Provincia di B.A.T. non adempie agli obblighi derivanti dall’accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, i ricorrenti potranno chiedere la liquidazione della somma dovuta e l’adempimento degli obblighi rimasti ineseguiti.

VIII – Il ricorso è accolto nei limiti della motivazione. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.