Pubblicato il 10/03/2023

N. 04215/2023 REG.PROV.COLL.

N. 16758/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16758 del 2022, proposto da
Strada dei Parchi S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati A C, S D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Aureliana, 63;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili sull’istanza presentata in data 15.10.2021, avente ad oggetto l’“ adeguamento delle tariffe di pedaggio con decorrenza 1° gennaio 2022 ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2023 il dott. A F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società Strada dei Parchi S.p.A. ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili sull’istanza presentata in data 15.10.2021, avente ad oggetto l’“ adeguamento delle tariffe di pedaggio con decorrenza 1° gennaio 2022 ”.

La ricorrente è concessionaria, in forza della convenzione stipulata in data 18.11.2009 con Anas S.p.A., della rete autostradale costituita dalle Autostrade A24 ed A25 (Roma – L’Aquila – Traforo del Gran Sasso – Teramo – con diramazione Torano – Pescara), e ciò a seguito di aggiudicazione; l’art. 1, comma 183 della legge 228/2012 ha previsto che “ il Governo, fatta salva la preventiva verifica presso la Commissione europea della compatibilità comunitaria, rinegozia con la società concessionaria le condizioni della concessione anche al fine di evitare un incremento delle tariffe non sostenibile per l’utenza ”; peraltro, la ricorrente ha avviato il procedimento di aggiornamento e revisione del PEF, formulando la propria proposta al Ministero concedente, nel frattempo subentrato ex lege 14/2012 ad Anas nella attività di vigilanza sull’esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e di controllo della gestione delle autostrade; tale procedimento è stato caratterizzato da una inerzia che ha reso necessaria la proposizione di un giudizio definito con sentenza del Consiglio di Stato n. 5022 del 17.7.2019, con la quale la V Sezione ha statuito “ l’obbligo di provvedere del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo quanto specificato in motivazione, mediante l’adozione di un provvedimento espresso entro il 30 ottobre 2019 ”, vale a dire “ un provvedimento espresso che compiutamente concluda il procedimento di aggiornamento/revisione del P.E.F .”; un procedimento che, sospinto dalle statuizioni emesse in sede di ottemperanza, ha condotto alla nomina di un commissario ad acta (ordinanza, sez. V, 24 aprile 2020, n. 2413).

La ricorrente ha richiamato alcune previsioni convenzionali, segnatamente l’art. 14, in cui si prevede che “ la tariffa media per chilometro, ponderata con i chilometri percorsi dai veicoli appartenenti alle singole classi e tipologie di pedaggio, è calcolata alla data di riferimento del piano economico finanziario allegato E alla presente Convenzione Unica sulla base di quanto stabilito nell’allegato A, in conformità alla Delibera CIPE n. 39 del 15 giugno 2007 ”; l’art. 15, secondo cui “ la tariffa è adeguata annualmente sulla base della seguente formula tariffaria definita secondo il metodo del price cap: ΔT = ΔP – X + K, dove ΔT è la variazione percentuale annua della tariffa; ΔP rappresenta il tasso d’inflazione di cui all’art. 16; X è il fattore percentuale di adeguamento annuale della tariffa determinato all’inizio di ogni periodo regolatorio e costante all’interno di esso […]; K è la variazione percentuale annuale della tariffa determinata ogni anno in modo da consentire la remunerazione degli investimenti realizzati l’anno precedente quello di applicazione ”; sempre l’art. 15, in cui è stabilito che “ alla tariffa così individuata si aggiunge o sottrae una componente relativa al fattore di qualità (…) di cui al successivo art. 19 ”; soprattutto l’art. 18 (rubricato “ adeguamento annuale dello tariffe ”), in cui è previsto che “ il concessionario provvede a comunicare al concedente, entro il 31 ottobre di ogni anno, le variazioni tariffarie che intende applicare nonché la componente investimenti del parametro K relativo a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi. Il Concedente, nei successivi 30 giorni, previa verifica della correttezza delle variazioni tariffarie, trasmette la comunicazione, nonché una sua proposta ai Ministri delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Economia e delle Finanze, i quali, di concerto, approvano o rigettano le variazioni proposte con provvedimento motivato nei 15 giorni successivi al ricevimento della comunicazione. L’adeguamento, determinato ai sensi del precedente art. 15, è effettuato con le modalità previste dall’art. 21, comma 5, del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355 convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2004 n. 47, come modificata dalla legge n. 286/2006 e s.m.i. ” (comma 1).

La ricorrente ha soggiunto che a decorrere dall’1.10.2012 è subentrato il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in qualità di concedente e che con la nota del 15.10.2021, relativa appunto all’adeguamento delle tariffe di pedaggio con decorrenza 1.1.2022, “ ha comunicato al concedente la variazione tariffaria da applicare con decorrenza 1° gennaio 2022, secondo quanto disciplinato dalla citata Convenzione Unica, pari al 6,19%. Con la medesima nota, Strada dei Parchi ha evidenziato, inoltre, che l’adeguamento tariffario complessivamente maturato dall’anno 2018 e finora non applicato ai sensi dell’art. 13 del D.L. n. 162/2019 s.m.i. (disposizione normativa pur contestata come si vedrà), è pari al 34,74% (comprensivo degli adeguamenti per gli anni dal 2018 al 2022) ” (cfr. pag. 5).

Ha, da ultimo, evidenziato che “ l’art. 24, comma 10 bis, D.L. 27 gennaio 2022, convertito con modificazioni, dalla L. 28 marzo 2022, n. 25, modificando nuovamente l’13, comma 3 del D.L. n. 162/2019, ha ancora una volta prorogato la sospensione dell’applicazione dell’adeguamento tariffario autostradale per i concessionari per cui il periodo regolatorio è scaduto, continuando a mantenere l’applicazione in favore dell’utenza della tariffa del 2017 ”; ma che tale previsione non sarebbe applicabile perché “ viziata per profili di illegittimità costituzionale ed eurounitaria ”, a tal fine deducendo i seguenti motivi:

1°) violazione dell’art. 21, comma 5 del DL 355/2003, dell’art. 2 della legge 241/1990; dell’art. 31 c.p.a.; dell’art. 13 del DL 162/2019, convertito nella legge 2/2020; degli artt. 14 e seguenti della Convenzione unica; eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, erroneità dei presupposti, perplessità dell’azione amministrativa, ingiustizia manifesta.

La ricorrente ha sostenuto che l’art. 13, comma 3 del DL 162/2019 (in cui era previsto, al tempo del proposto ricorso, che “ per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative agli anni 2020 e 2021 e di quelle relative a tutte le annualità comprese nel nuovo periodo regolatorio è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell'articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall'Autorità di regolazione dei trasporti di cui all'articolo articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il 30 marzo 2020 i concessionari presentano al Concedente le proposte di aggiornamento dei piani economico finanziari, riformulate ai sensi della predetta normativa, che annullano e sostituiscono ogni precedente proposta di aggiornamento. L'aggiornamento dei piani economici finanziari presentati nel termine del 30 marzo 2020 è perfezionato entro e non oltre il 31 ottobre 2022 ”) non sarebbe stato applicabile alla concessione oggetto del contendere in quanto il procedimento di aggiornamento e revisione del piano economico finanziario sarebbe stato avviato nel 2013 e non conclusosi per ritardi e inerzie imputabili alla mano pubblica, e che comunque “ la proposta di PEF di Strada dei Parchi era già stata adeguata al nuovo sistema tariffario previsto dalla Delibera ART n. 66 del 19.6.2019, ai sensi dell’art. 37, comma 2, D.L. n. 201/2011 (come modificato dal D.L. n. 109/2018), tanto che è stata valutata positivamente dall’ART con parere n. 8 del 31.07.2019 ” (cfr. pag. 8)

2°) Illegittimità comunitaria dell’art. 13 del DL 162/2019, convertito nella legge 2/2020 per contrasto con il principio di concorrenza, libera