N. 00747/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01224/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1224 del 2012, proposto da:
N M, rappresentato e difeso dall'avv. A A, presso lo studio del quale elettivamente domicilia in Roma, via degli Avignonesi, n.5;

contro

Ministero della giustizia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

nei confronti di

Consiglio notarile di Verona;
R L;

per l'annullamento

- del decreto del Ministro della giustizia del 10 novembre 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 292 del 16 dicembre 2011, avente ad oggetto "Allocazione delle sedi notarili recate in aumento dal decreto ministeriale 23 dicembre 2009, che ha determinato il numero delle sedi, in aumento, attribuito a ciascun distretto notarile;

- della allegata "Relazione per il decreto ministeriale" del 10 novembre 2011;

- del decreto del Ministero della giustizia del 31 gennaio 2012 con il quale è indetto il concorso per titoli per trasferimento dei notai in esercizio, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 2 del 31 gennaio 2012.

Visto il ricorso;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 19 dicembre 2012 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

La materia oggetto dell’odierna controversia è la revisione periodica della tabella che determina il numero e la residenza dei notai, e, segnatamente, l’allocazione delle sedi per l’effetto individuate.

Con decreto del Ministero della giustizia 23 dicembre 2009, ai sensi dell’art. 4 della l. 16 febbraio 1913, n. 89 e s.m.i., le sedi notarili venivano aumentate di n. 467 unità.

In tale ambito, per il Distretto notarile di Verona il provvedimento istituiva 11 sedi aggiuntive.

Il successivo decreto ministeriale 10 novembre 2011 provvedeva alla distribuzione sul territorio nazionale delle sedi portate in aumento, ivi comprese quelle da allocarsi nei comuni compresi nel predetto Distretto.

Il ricorrente, notaio con sede in Bovolone (VR), con l’odierna azione impugnatoria contesta l’allocazione delle predette nuove sedi.

Questi i dedotti motivi di gravame.

1) Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della l. 89/1913 e s.m.i. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e ss. della l. 7 agosto 1990, n. 241 – Eccesso di potere – Sviamento – Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria.

Sarebbe stato obliato, anzi contraddetto, il parere – che la legge prevede come obbligatorio – reso dal Consiglio notarile di Verona, disattendendo immotivatamente le indicazioni fornite quanto ai comuni necessitanti le nuove sedi notarili.

Per discostarsi dal parere de quo , ancorchè non vincolante, la decisione finale avrebbe comunque dovuto contenere una motivazione rinforzata, illustrativa delle specifiche ragioni giustificative delle determinazioni assunte in contrario avviso agli organi periferici, in possesso di una migliore conoscenza della situazione particolare di ciascun ambito locale.

Nella fattispecie, una siffatta motivazione sarebbe del tutto insussistente, non risultando sufficiente il mero rinvio ai parametri prefissati per procedere alla revisione della tabella notarile, aventi carattere generale e astratto.

2) Violazione e elusione dell’art. 4 della l. 89/1913 e s.m.i. – Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – Eccesso di potere per illogicità manifesta, irrazionalità e difetto di istruttoria – Travisamento degli elementi di fatto e dei presupposti di legge – Iniquità delle scelte dell’amministrazione – Arbitrarietà – Disparità di trattamento – Contraddittorietà.

I criteri normativamente fissati per consentire l’individuazione del numero e della residenza dei notai per ciascun distretto evidenzierebbero la rilevante portata dell’interesse pubblico alle modalità di allocazione delle sedi notarili in aumento, correlato all’interesse generale e alle esigenze della collettività e rispondente alla necessità di assicurare il miglior servizio possibile ai cittadini, sia sul piano logistico che sul piano dell’efficiente e corretto esercizio delle funzioni per legge demandate ai notai.

Tali criteri, indicatori flessibili che si integrano a vicenda, delineerebbero un equilibrio (c.d. “metodo circolare”) discendente dal loro bilanciamento.

Nell’indicare i comuni ove procedere all’allocazione delle nuove sedi, il Consiglio notarile di Verona – tenendo conto anche delle indicazioni rinvenienti da alcuni comuni e dall’Archivio notarile – avrebbe operato siffatto bilanciamento.

Tale bilanciamento sarebbe stato disatteso sulla base di una istruttoria del tutto carente, che avrebbe privilegiato principalmente o il parametro della popolazione ovvero il parametro costituito dal rapporto media repertoriale/numero dei notai, senza tener conto della quantità degli affari, della domanda di servizio notarile e degli aspetti logistici, così disattendendo la ratio e la logica dei parametri stessi, e dando luogo a una revisione della tabella illogica e irrazionale, oltre che illegittima.

La predetta condizione sussisterebbe per la mancata allocazione di nuove sedi in alcuni comuni (Bussolengo;
San Bonifacio;
Malcesine), e, soprattutto, per l’istituzione di una nuova sede a Oppeano, che rispetterebbe il parametro della popolazione ma non soddisferebbe in alcun modo la necessità di tener conto anche degli altri parametri, in quanto confinante con alcuni comuni (Bovolone;
Zevio;
Cera) già dotati di sedi notarili, tra cui quella del ricorrente, in Bovolone, che soffre di un importante decremento del repertorio.

Inoltre il Comune di Oppeano avrebbe una particolare conformazione, che lo renderebbe di fatto un prolungamento del Comune di Bovolone.

3) Illegittimità derivata.

La messa a concorso dei posti notarili vacanti per titoli per trasferimento sarebbe affetta dagli stessi vizi che inficerebbero l’atto presupposto.

Esaurita l’illustrazione delle illegittimità rilevate a carico degli atti impugnati, parte ricorrente ne domanda l’annullamento.

Il Ministero della giustizia, costituitosi in giudizio, conclude per la reiezione dell'impugnativa, di cui illustra l’infondatezza.

Con ordinanza 22 marzo 2012, n. 1068, la Sezione ha respinto la domanda di sospensione interinale dell'esecuzione degli atti gravati , dalla parte ricorrente proposta in via incidentale.

Il ricorso viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 19 dicembre 2012.

DIRITTO

1. Il numero e la residenza dei notai per ciascun distretto sono determinati, secondo quanto stabilito dall’art. 4 della legge 16 febbraio 1913, n. 89 (come sostituito dall’art. 2 della legge 14 maggio 2005, n. 80), con decreto del Ministero della giustizia emanato previo parere dei consigli notarili locali e delle corti d’appello.

La legge 80/2005 ha ridotto da dieci a sette anni il periodo per la revisione ordinaria ed ha altresì fissato al 14 maggio 2006 la prima revisione da operarsi secondo il nuovo testo.

La sopravvenienza normativa, nel conservare il previgente assetto relativamente ai parametri preordinati alla individuazione delle nuove sedi notarili suscettibili di essere introdotte in conseguenza del processo revisionale (popolazione;
quantità degli affari;
estensione del territorio;
mezzi di comunicazione;
rapporto tra posto notarile e abitanti;
reddito annuo), ha modificato il rapporto popolazione/posto di notaio, ora fissato in settemila abitanti.

2. Individuati, sulla base dei pertinenti riferimenti normativi, i criteri che assistono la rideterminazione del numero delle sedi notarili e, al tempo stesso, l’allocazione delle medesime a fronte del positivo riscontro dei relativi indici nel quadro dell’articolazione territoriale dei distretti, appare necessario analizzare il contenuto del provvedimento avverso cui si appuntano le censure dedotte con l’odierno mezzo di tutela.

In tale percorso, si osserva che la Relazione allegata al decreto ministeriale 10 novembre 2011, che ha provveduto alla distribuzione sull’intero territorio nazionale delle sedi portate in aumento, indica, al punto 18) Corte d’Appello di Venezia, con riferimento al distretto notarile di Verona, che il relativo aumento concerne 11 sedi.

Nella motivazione a corredo dell’istituzione delle nuove sedi secondo la predetta commisurazione dell’incremento, è dato leggere:

“Si ritiene di dover istituire nuove sedi nei comuni con oltre 7.000 abitanti”.

In forza di tale criterio, il provvedimento indica sei comuni prescelti per le nuove sedi notarili, con la specificazione del numero degli abitanti, tra cui il Comune di Oppeano (8.317 abitanti)

Il provvedimento rappresenta inoltre di tener conto, per le restanti cinque nuove sedi, del rapporto media repertoriale/numero dei notai in relazione alla popolazione.

Il provvedimento passa indi a elencare i comuni ospitanti le nuove sedi istituite sulla base della considerazione di tale criterio.

3. Stigmatizza parte ricorrente che nell’appena detto elenco non figurino alcuni comuni che avrebbero dovuto essere individuati tra quelli in cui allocare le nuove sedi notarili, secondo l’avviso espresso dal Consiglio notarile di Verona sulla base della dovuta bilanciata applicazione di tutti i parametri previsti dalla legge, mentre invece figura il Comune di Oppeano, confinante con alcuni comuni già dotati di sedi notarili, tra cui il Comune di Bovolone, ove ha sede quella del ricorrente, che soffre di un importante decremento del repertorio.

Inoltre il Comune di Oppeano avrebbe una particolare conformazione, che lo renderebbe, di fatto, un prolungamento del Comune di Bovolone.

Tale nuova sede rispetterebbe indi il parametro della popolazione ma non soddisferebbe in alcun modo la necessità di tener conto anche degli altri parametri di legge.

4. Le articolate censure mediante le quali parte ricorrente declina le predette doglianze non risultano condivisibili.

5. Emerge con ogni chiarezza dal contenuto della riportata Relazione come, nel procedere all’istituzione delle nuove sedi nel Distretto notarile di Verona, l’amministrazione abbia tenuto conto preminentemente del criterio della popolazione, parametro che rientra, pacificamente, tra quelli previsti dall’art. 4 della l. 89/1913.

Tale elemento è idoneo a far escludere che, come sostenuto in ricorso, la determinazione si ponga in contrasto con quanto previsto dall’art. 4 della l. 89/1913.

Vieppiù, emerge con altrettanta chiarezza dal contenuto della Relazione che tale parametro, ancorchè assunto, come detto, quale cardine dell’allocazione delle nuove sedi notarili nel Distretto per cui è causa, non è stato l’unico, tra i criteri normativamente fissati nei sensi di cui sopra, chiamato in causa per procedere all’individuazione dei relativi comuni.

Il punto forma anche oggetto di alcune considerazioni contenute nella parte iniziale della Relazione.

Invero, laddove l’applicazione di tale criterio non è risultata esaurire le sottostanti esigenze pubbliche all’allocazione delle nuove sedi notarili, il provvedimento dà espressamente atto di aver fatto ricorso anche ad altri criteri, pure normativamente previsti.

Ci si riferisce, in particolare, a quello del rapporto media repertoriale/numero dei notai, in relazione alla popolazione, applicato, quanto al Distretto di Verona, nell’istituzione delle cinque nuove sedi notarili, ovvero oltre le sei individuate tenendo conto del criterio della popolazione.

Il denunziato vizio non è neanche ravvisabile in riferimento alla mancata istituzione di nuove sedi notarili nei comuni indicati dal ricorrente, in ragione della proposta del Consiglio notarile (Bussolengo;
San Bonifacio;
Malcesine), ovvero in relazione all’istituzione di una nuova sede notarile nel Comune di Oppeano, confinante con il comune ove si alloca la sede notarile del ricorrente (Bovolone).

Invero, alla luce di quanto sopra riportato e di quanto sin qui osservato in ordine alla struttura argomentativa assunta dalla gravata determinazione, quand’anche possa apprezzarsi che i primi non risultino specificamente menzionati nella Relazione, risulta con ogni evidenza che, in riferimento a essi tutti, la mancata ovvero l’avvenuta istituzione di nuove sedi notarili ha risposto alla mera applicazione o del criterio generale assunto dalla procedura per il Distretto in parola (popolazione), o all’ulteriore criterio (media repertoriale/numero dei notai, in rapporto alla popolazione), ritenuti evidentemente esaustivi nella specie di ogni esigenza pubblica di rilievo, in maniera da non richiedere alcun bilanciamento con gli altri criteri previsti dalla legge.

Può aggiungersi, in relazione alle pure formulate censure con cui si denunziano carenze istruttorie, che nessuna delle doglianze avanzate in ricorso consente di far dubitare che il Comune di Oppeano possieda il presupposto assunto nel criterio della popolazione, osservandosi, piuttosto, da parte del ricorrente, che l’amministrazione non ha applicato, secondo il metodo del bilanciamento, tutti i criteri normativamente fissati.

Ma, al riguardo, è agevole osservare che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, gli indici indicati dall’art. 4 della l. 89/1913 non necessariamente debbono formare oggetto di complessiva ovvero unitaria ovvero contestuale considerazione, atteso che la potestà discrezionale in materia assegnata al Ministero della giustizia ben può trovare legittima espansione anche a fronte dell’assorbente rilievo annesso a taluno di essi.

In tal senso conclude la giurisprudenza, rilevando l’inesistenza di vincoli nei criteri relativi all’aumento dei posti in misura determinata, con riveniente disponibilità, in capo all’amministrazione, di un margine di discrezionalità nella ponderazione dei singoli parametri indicati in astratto dal legislatore (C. Stato, IV, 7 dicembre 2000, n. 6495;
29 febbraio 1996, n. 216).

Anche la Sezione ha osservato che in sede di revisione della tabella che determina il numero e la residenza dei notai, l’Amministrazione dispone di un rilevante margine di discrezionalità nella ponderazione dei singoli parametri normativi;
e, ferma la necessità di una valutazione globale, la stessa può in tale ambito attribuire rilevanza determinante solo a taluni fra i detti parametri o alle modifiche quantitative negli stessi intervenute durante il periodo decennale di riferimento (Tar Lazio, Roma, I, 6 novembre 2000, n. 8931).

Se la corretta considerazione di (anche soltanto) taluno dei parametri ex art. 4 consente di accreditare la legittimità dell’operato dell’amministrazione (purché, ovviamente, i presupposti fattuali relativi al criterio prescelto si rivelino correttamente percepiti e valutati, condizione la cui sussistenza nella fattispecie le doglianze ricorsuali non pongono in dubbio), deve pertanto escludersi che l’atto de quo riveli la tipologia inficiante in esame denunciata dal ricorrente;
parimenti dovendo confutarsi, sulla base del medesimo ordine di ragioni, che possano essere venute a esistenza ipotesi di disparità di trattamento fra i diversi comuni ricompresi nel Distretto notarile in questione.

6. Le restanti censure involvono la tematica del rapporto tra il parere – obbligatorio – del Consiglio notarile territorialmente interessato dalla istituzione di nuove sedi notarili e la conclusiva determinazione ministeriale.

6.1. Al riguardo, e in linea generale, va osservato che la giurisprudenza (C. Stato, IV, 5 dicembre 2006, n. 7135) ha posto in evidenza che il più volte richiamato art. 4 della l. 89/1913 fa emergere che il legislatore, “consapevole della estrema delicatezza della materia e degli effetti pregiudizievoli che una revisione non adeguata avrebbe potuto avere sull’effettività e sull’efficacia del servizio notarile e sulla stessa autonomia e dignità della professione notarile, ha ritenuto necessario che il provvedimento di revisione del numero e della residenza dei notai non fosse affidato esclusivamente alla determinazione discrezionale dell’amministrazione centrale, ma che fosse il frutto di una attenta ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, sia a livello locale, sia a livello nazionale, interessi rappresentati non solo dagli organismi della categoria professionale, ma anche dalle competenti corti di appello”.

Conseguentemente:

- se "i pareri espressi dai consigli notarili e dalle corti d’appello hanno … la evidente funzione di rappresentare all’amministrazione centrale le singole caratteristiche delle realtà locali, suggerendo ed indicando le eventuali soluzioni … più adeguate per la migliore organizzazione locale del servizio notarile e per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti dal legislatore”;

- “tuttavia questi elementi di conoscenza non possono essere considerati assolutamente vincolanti dall’amministrazione, la quale deve valutarli contemperando in un quadro nazionale di insieme tutte le singole esigenze locali;
ciò trova conferma nella stessa individuazione dei criteri di cui l’amministrazione deve tener conto ai fini dell’adozione del provvedimento finale e che rappresentano lo strumento ritenuto congruo e adeguato dal legislatore, per un verso, ai fini del corretto esercizio della discrezionalità (per evitare cioè che essa sconfini nell’arbitrio e nella irrazionalità), e, per altro verso, proprio al fine di assicurare il giusto contemperamento degli interessi locali con quelli nazionali”.

Le predette considerazioni consentono di affermare l’esclusione di un carattere vincolante degli apporti dei consigli notarili, che vanno valutati contemperando unitariamente le singole esigenze locali in un quadro d’insieme, che va composto con il ricorso ai criteri normativamente individuati.

Deve, indi, concludersi che il dettato normativo rappresenta l’elemento centrale nell’ambito del quale l’amministrazione procedente deve rinvenire il principio orientativo della propria azione, laddove sussista dissonanza con le esigenze rappresentate in sede locale.

In particolare, i parametri normativi di riferimento della procedura costituiscono lo strumento per effettuare il compiuto apprezzamento dei pareri resi dai consigli notarili e dalle corti d’appello e la conseguente valutazione del contenuto degli stessi, anche con riferimento a singole particolarità incidenti sulla distribuzione dei posti di nuova introduzione

In altre parole, se, da un lato, l’esame degli apporti endoprocedimentali obbligatori da parte dell’amministrazione centrale deve necessariamente connotarsi di effettività, dall’altro, l’atto finale non deve necessariamente aderire a soluzioni omogenee con le valutazioni dei soggetti obbligatoriamente consultati nel procedimento de quo , laddove lo stesso risulti comunque rispondente alle esigenze sottese dai parametri normativamente fissati.

Quanto alla misura dell’esternazione del dissenso, le motivazioni addotte dall’amministrazione procedente possono essere considerate sufficienti quando, pur non confutando specificamente le singole indicazioni contenute nel parere, diano adeguatamente conto delle ragioni che hanno giustificato le proprie determinazioni (C. Stato, IV, 5 dicembre 2006, n. 7135;
20 maggio 2003, n. 2716).

6.2. Alla stregua delle predette coordinate ermeneutiche, non vi è spazio per dare ingresso alle censure sul tema formulate dal ricorrente, che si sostanziano nella pretesa che il decreto ministeriale dovesse contenere una specifica confutazione delle ragioni addotte dal Consiglio notarile.

Si è già infatti visto, in forza delle considerazioni appena sopra esposte, che la eventuale non conformità dell’atto finale del procedimento de quo con il parere espresso dal Consiglio notarile non ridonda in vizio dell’atto, laddove sia possibile appurare che il parere sia stato adeguatamente ponderato e il diverso convincimento venutosi a formare risponda a esigenze, adeguatamente esternate, il cui apprezzamento è specificamente rimesso all’amministrazione centrale, sulla base di evidenze cui lo stesso contesto delineato dal quadro normativo conferisce rilevanza.

Nel caso di specie, la Relazione al decreto ministeriale permette di osservare che il parere del Consiglio notarile di Verona è stato acquisito, esaminato e parzialmente condiviso quanto all’individuazione di alcune nuove sedi notarili.

La condivisione ha riguardato, nel novero delle undici sedi notarili portate in aumento, le quattro nuove sedi istituite a Villafranca di Verona, Legnago, Negrar, Verona.

Quanto alle restanti sette sedi, si è già detto che la Relazione ha chiarito, sia in via generale che specificamente, i criteri in forza dei quali si è proceduto alla loro individuazione.

Tali criteri sono risultati, come sopra, rispondenti all’art. 4 della l. 89/1913.

Ulteriori ragioni sono esternate nella parte iniziale della Relazione, che dà conto anche dei motivi per i quali è stata conferita una particolare rilevanza ai criteri stessi.

Il decreto ha, infatti, ritenuto innanzitutto di “assicurare la presenza del notaio in ambito territoriale quanto più ampio possibile”, tenuto conto del “servizio pubblico che i notai devono rendere alla popolazione residente su un determinato territorio, essenza stessa del profilo pubblicistico della funzione notarile: come conseguenza di ciò, l’istituzione di nuove sedi notarili, secondo i criteri stabiliti dalla legge, in territori ove, per il numero degli abitanti, se ne presentino le condizioni … Pertanto, in primo luogo si è proceduto ad allocare sedi in comuni con numero di popolazione superiore ai 7000 abitanti …”.

Il secondo criterio informante la procedura è stato quello della media repertoriale, come espressione della quantità degli affari, al fine di raggiungere “una più equa e distribuita ripartizione … anche in relazione ai dati forniti dagli archivi notarili”.

Il complesso dei dati esposti nel decreto fa, pertanto, emergere un’adeguata esternazione dei motivi del dissenso, avvalorando la correttezza della scelta effettuata dall’amministrazione procedente e la sua congruenza con i criteri generali applicati in tutto il territorio nazionale.

7. Per tutto quanto precede, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.