Pubblicato il 08/03/2021

N. 00363/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00935/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 935 del 2020, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via di Santo Spirito n. 29;

contro

Comune di Piombino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato C B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Benedetta Colzi in Firenze, via San Gallo n. 76;

nei confronti

Baia Toscana S.r.l. non costituita in giudizio;
Mariani S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore , Massimo Bracciali, Paolo Caramante, Vania Nencini, Bagno Calypso S.r.l.U. in persona del legale rappresentante pro tempore , M B, Pascia Snc di D'Addario Carola &
C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Parchi Val di Cornia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Pignatelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Sindacato Italiano Balneari in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele Bifulco, Carlo Contaldi La Grotteria, Paolo Pittori, Elisa Scotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Contaldi La Grotteria, in Roma, Lungotevere dei Mellini n. 24;

per l'annullamento

della Determina Dirigenziale del 21 maggio 2020, n. 408, approvata dal Comune di Piombino, avente ad oggetto “ Concessioni demaniali marittime aventi finalità turistico ricreative. Legge 30/12/2018, n. 145, art. 1, commi n. 682, n. 683, n. 684. Determinazione in esecuzione delle disposizioni legislative per l'estensione della scadenza al 31/12/2033 ” e di ogni altro atto presupposto e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Piombino e della Mariani S.r.l. e di Massimo Bracciali e di Paolo Caramante e di Vania Nencini e della Bagno Calypso S.r.l.U. e della Parchi Val di Cornia S.p.A. e della Pascia Snc di D'Addario Carola &
C. e di M B e del Sindacato Italiano Balneari;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 marzo 2021 il dott. N F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso ex art. 21- bis della L. n. 287/1990 – in esito allo specifico procedimento amministrativo disciplinato dalla medesima legge – l’Autorità Garante della Concorrenza e del mercato ha impugnato la Determina Dirigenziale n. 408 del 21 maggio 2020 del Comune di Piombino, avente a oggetto la proroga fino al 31 dicembre 2033 delle concessioni demaniali marittime aventi finalità turistico-ricreative, in quanto, secondo l’Autorità, asseritamente adottata in palese contrasto con gli articoli 49 e 56 del TFUE, nonché con i principi eurounitari in materia di libera circolazione dei servizi, di par condicio , di imparzialità e di trasparenza, derivanti dalla direttiva 123/2016.

La Determina comunale impugnata si fonda in particolare: a) sull’art. 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 “ Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 ” (c.d. “Legge di bilancio 2019”), il quale, per quanto d’interesse in questa sede, prevede: al comma 682, che: « Le concessioni disciplinate dal comma 1 dell’articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494 » (i.e. le concessioni di beni demaniali marittimi) « vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge hanno una durata, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge, di anni quindici. Al termine del predetto periodo, le disposizioni adottate con il decreto di cui al comma 677, rappresentano lo strumento per individuare le migliori procedure da adottare per ogni singola gestione del bene demaniale »;
e, al successivo comma 683, che « Al fine di garantire la tutela e la custodia delle coste italiane affidate in concessione, quali risorse turistiche fondamentali del Paese, e tutelare l’occupazione e il reddito delle imprese in grave crisi per i danni subiti dai cambiamenti climatici e dai conseguenti eventi calamitosi straordinari, le concessioni di cui al comma 682, vigenti alla data di entrata in vigore del decreto-legge 31 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25, nonché quelle rilasciate successivamente a tale data (…) hanno una durata, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge, di anni quindici (…) »;
b) sull’art. 182, comma 2, del D.L. 19 maggio 2020, n. 34 (c.d. “Decreto Rilancio”), nella formulazione vigente al momento dell’adozione della Determina del Comune di Piombino, antecedente alle modifiche apportate in sede di conversione in legge, il quale prevedeva che « In riferimento ai beni del demanio marittimo in concessione, tenuto conto degli effetti derivanti nel settore dall’emergenza da COVID-19 nonché dell’esigenza di assicurare la certezza dei rapporti giuridici e la parità di trattamento tra gli operatori, in conformità a quanto stabilito dall’articolo 1, commi 682 e 683 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, per le aree e le relative pertinenze oggetto di riacquisizione già disposta o comunque avviata o da avviare, oppure di procedimenti di nuova assegnazione, gli operatori proseguono l’attività nel rispetto degli obblighi inerenti al rapporto concessorio già in atto ».

In particolare, il Comune di Piombino, con la Determina Dirigenziale n. 408 del 21 maggio 2020, ha deliberato l’attivazione del procedimento per la formalizzazione della estensione della durata delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico ricreative sino al 31 dicembre 2033. Tale determina è stata assunta, premessa una ampia ricostruzione del quadro normativo nazionale ed europeo in materia di concessioni demaniali marittime, sul presupposto che “ sulla base del disposto dei commi 682, 683 e 684 dell’articolo 1 della legge n. 145/2018, la durata delle concessioni demaniali marittime aventi finalità turistico ricreative è estesa fino al 31 dicembre 2033 ”.

Un privato cittadino, in data 26 maggio 2020, ha segnalato tale determina alla Autorità garante della Concorrenza e del Mercato ritenendo che la stessa fosse lesiva della libera concorrenza.

L’Autorità, preso atto di tale comunicazione, in data 28 luglio 2020, ha reso un parere motivato ai sensi dell’art. 21- bis della L. n. 287/1990 indirizzato al Comune di Piombino, rilevando, in sintesi, come l’Amministrazione avrebbe dovuto disapplicare la normativa in precedenza richiamata in quanto in contrasto con i principi europei in materia di tutela della concorrenza (artt. 49 e 56 TFUE) nonché con le previsioni di cui all’art. 12 della c.d. “Direttiva servizi” (2006/123/CE), anche alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia che si è formata sul punto (e in particolare, della pronuncia pregiudiziale del 2016, resa nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15 - sent. “Promoimpresa”).

L’Autorità, pertanto, ha invitato il Comune a conformarsi al suddetto parere entro il termine di sessanta giorni dalla sua ricezione precisando che “ laddove entro il suddetto termine tali iniziative non dovessero risultare conformi ai principi concorrenziali sopra espressi, l’Autorità potrà presentare ricorso entro i successivi trenta giorni ”.

Il Comune di Piombino, in data 8 settembre 2020, ha trasmesso le proprie osservazioni, sostenendo la legittimità del proprio operato. In particolare, rilevando che l’Autorità avesse adottato il proprio parere sulla base di una carente istruttoria, in quanto: “ nel tratto di arenile maggiormente significativo per estensione, la cosiddetta Cost Est, le cinque concessioni demaniali marittime rilasciate antecedentemente all’adozione della direttiva 123/2006 sono ricomprese negli Ambiti di Servizio definiti dal Piano Particolareggiato della Zona F1.3 – Parco Territoriale della Costa Orientale e della Sterpaia, aventi, tra l’altro, un fronte mare complessivo pari a di 820 ml, corrispondenti al 33,68% dell’intero fronte mare attualmente concessionato, sono state assegnate nel corso dell’anno 2002 previa procedura comparativa ad evidenza pubblica in ragione di quanto segue. Con deliberazione G.C. n. 135/2002 avente ad oggetto “Indirizzi per l’esercizio della delega in materia di funzioni amministrative sulle aree del demanio marittimo” del Comune di Piombino, l’Amministrazione comunale, previa convenzione n. 224 del 15 settembre 1993, ha affidato alla società a prevalente capitale pubblico partecipata dal Comune di Piombino, Parchi Val di Cornia S.p.a., le funzioni relative all’attuazione ed alla gestione del Parco della Sterpaia e della Costa Orientale del Comune di Piombino incaricandola de “la definizione dei bandi pubblici, l’attivazione delle relative procedure per l’assegnazione delle aree demaniali relative a porzioni di arenile funzionalmente connesse agli Ambiti di Servizio alla balneazione previsti dal P.P. [Piano Particolareggiato] approvato dal C.C. con atto n. 138/1999, in quanto ciò concerne di organizzare razionalmente gli stabilimenti balneari previsti nelle aree di proprietà comunale individuando un unico soggetto gestore degli arenili e delle attrezzature balneari ” (…). Tuttavia, le concessioni demaniali marittime, sulla base delle previsioni del P.P.5 relative al Parco della Sterpaia/Costa Est fanno parte dei cosiddetti Ambiti di Servizio, di cui -per le disposizioni comuni- sono regolamentati all’art. 21 delle N.T.A. del P.P. e, poi, meglio circostanziati, rispettivamente agli artt. 22-26. Ciascun Ambito di Servizio singolarmente definito e descritto agli artt. 22-26 costituisce, per così dire, un tutt’uno, all’interno del quale è ricompresa anche la porzione di demanio marittimo da assegnare, sulla base dei criteri e delle modalità prescelte dalla Parchi Val di Cornia S.p.a. alla quale, già nel 2002, era stato indicato dalla Giunta Comunale del Comune di Piombino di procedere secondo procedura comparativa. (…). Pertanto, la gestione delle aree sopra dette continua a spettare in via esclusiva a Parchi Val di Cornia S.p.a. e le concessioni demaniali marittime ricomprese negli Ambiti di Servizio sopra individuati, ancorché materialmente rilasciate dal Comune di Piombino, seguiranno inevitabilmente le sorti di assegnazione secondo le modalità che saranno prescelte dalla predetta Società, nell’ambito della propria autonomia gestionale, per l’individuazione dei privati cui affidare, in via unitaria ed onnicomprensiva, i predetti Ambiti di Servizio, anche tenuto conto che la deliberazione di Giunta Comunale n. 135/2002 è tutt’ora vigente in quanto non risulta, allo stato, superata da successive e diverse indicazioni operative del Comune di Piombino ”.

In definitiva, secondo l’Amministrazione comunale, l’Autorità avrebbe omesso di considerare che alcune aree interessate alla proroga rientrassero nei cc.dd. “Ambiti di servizio” e dunque - rispetto ad essi - doveva essere interpellata la società Parchi Val di Cornia S.p.a., alla quale, il Comune aveva attribuito le funzioni relative all’attuazione ed alla gestione del Parco della Sterpaia e della Costa Orientale del Comune di Piombino. Inoltre, le aree demaniali relative a porzioni di arenile funzionalmente connesse agli Ambiti di servizio erano state assegnate (unitamente alle aree di proprietà comunale) previo esperimento di procedura ad evidenza pubblica da parte della società Parchi Val di Cornia, con contratti che potevano anche avere scadenza successiva al 31 dicembre 2020.

In ogni caso, non troverebbero applicazione le disposizioni invocate dalla Autorità, in quanto la costa di Piombino - per le sue caratteristiche - non potrebbe considerarsi una “risorsa scarsa”;
vi sarebbe, inoltre, una evidente disparita di trattamento rispetto a situazioni analoghe, presenti all’interno del territorio nazionale, dove - pur in presenza di numerosi procedimenti volti a formalizzare la estensione della durata delle concessioni - l’Autorità non era intervenuta.

L’Autorità, preso atto del mancato adeguamento al parere ricevuto e ritenendo non condivisibili le motivazioni addotte dal Comune di Piombino, ha dunque presentato il ricorso oggi in decisione al fine di ottenere l’annullamento della determina dirigenziale n. 408 del 21 maggio 2020, deducendo, come già detto, l’invalidità del suddetto provvedimento amministrativo, per invalidità derivata dal contrasto tra la normativa statale applicata e la normativa europea ritenuta direttamente applicabile.

Si è costituito il Comune di Piombino, formulando numerose eccezioni preliminari, di cui si darà conto nella parte motivazionale, e sostenendo nel merito la legittimità del proprio operato;
in particolare opponendo che la proroga riguarderebbe solamente le concessioni rilasciate in periodo antecedente all’adozione della direttiva 2006/123/CE (ossia quelle “aventi i requisiti”) e in scadenza al 30 dicembre 2020, e in ogni caso, subordinatamente agli esiti dell’istruttoria prevista dalla medesima determina impugnata. Il tutto in un quadro caratterizzato da ampia disponibilità di arenile concessionabile per la realizzazione di stabilimenti balneari/spiagge attrezzate, a pianificazione urbanistica invariata, e rispetto a concessioni il cui volume d’affari sarebbe sensibilmente inferiore alla soglia comunitaria per servizi e forniture affidati da amministrazioni sub-centrali.

In particolare, il Comune di Piombino ha evidenziato che l’estensione in metri lineari delle concessioni oggetto di proroga sarebbe pari a circa 665 ml (ossia il 27% delle spiagge attualmente concessionate e circa il 5% delle spiagge potenzialmente balneabili del Comune di Piombino) per un numero di concessioni demaniali marittime pari a n.