N. 08166/2014 REG.PROV.COLL.

N. 11258/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11258 del 2004, proposto da:
V E, rappresentato e difeso dagli avv. M C, C M, con domicilio eletto presso Alberto Costantini in Roma, corso D'Italia, 19;

contro

Comune di Marcetelli, rappresentato e difeso dall'avv. A C, con domicilio eletto presso A C in Roma, v.le Regina Margherita, 290;

per l'annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Marcetelli n. 25 del 7/8/2004 con la quale è stato approvato il nuovo Statuto del Comune di Marcetelli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Marcetelli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2014 il cons. G R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in esame, il ricorrente impugna la deliberazione del Consiglio comunale di Marcetelli n. 25 del 7/8/2004 con la quale è stato approvato il nuovo Statuto del Comune.

L’interessato espone in fatto che:

-è stato assunto alle dipendenze del comune di Marcetelli in data 21/12/1993, con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato nel posto di Collaboratore Amministrativo V qualifica funzionale;

-sin dal 1997, è stato incaricato di svolgere mansioni appartenenti alla qualifica superiore (VII livello): redazione dei bilanci, servizio ragioneria, servizio finanziario (con nomina di responsabile dal 15/7/1998), riscossione tributi, servizio anagrafe e stato civile;

-nel 2003 l’intimata Amministrazione ha iniziato a revocargli gli incarichi comportanti lo svolgimento di mansioni superiori, al medesimo per lungo tempo affidati, fino a concretizzare un progressivo demansionamento manifestazione di comportamenti gravemente persecutori, denigratori ed offensivi della professionalità e personalità morale posti in essere dal datore di lavoro;

-tali condotte sono sfociate in una serie di patologie a causa delle quali egli è stato costretto ad allontanarsi dal lavoro;

-il datore di lavoro, approfittando della lontananza del Ventura, ha provveduto, in sede di approvazione del nuovo Statuto comunale (deliberazione C.C. n. 25/2004), alla modifica dell’assetto organizzativo dell’Ente con l’eliminazione dell’intero settore finanziario e contabile nel quale egli risultava inquadrato ed aveva svolto le proprie mansioni, sia quelle rientranti nella qualifica di formale appartenenza che quelle superiori svolte per effetto di formali atti di incarico;

-tra queste modifiche approvate vi è quella apportata all’art. 62 dello Statuto la quale, attraverso l’abrogazione del vecchio comma 3 e la introduzione del nuovo comma 3 bis, omettendo totalmente, nella individuazione delle Aree in cui si articola la struttura del Comune, l’Area Contabile e Finanziaria, ha di fatto eliminato quest’ultima ponendosi in totale contrasto con la disciplina inderogabile di legge sul funzionamento degli Enti locali.

Come seguono i motivi di ricorso:

1)violazione dell’art. 152 e 150 del D.Lvo n. 267/2000 in combinato disposto con l’art.4, L. 131/2003, L. Cost. n. 3/2001, artt. 117 e 97 Costituzione:

1.1)la deliberazione impugnata si pone in aperto contrasto con le previsioni di cui alla disciplina legislativa vigente in materia di organi comunali e loro funzioni fondamentali nonché con il principio di tassatività delle fonti normative primarie e quello di legalità delle fonti secondarie;

1.2)l’art. 150, c. 1, D.Lvo n. 267/2000 ribadisce la riserva di legge statale in tema di ordinamento finanziario e contabile degli EE.LL., per cui non è consentito all’Ente locale dettare norme sulla sua struttura fondamentale in contrasto con le previsioni di fonte primaria;

2)violazione dell’art. 151. c. IV del D.Lvo n. 267/2000 in combinato disposto con l’art. 49 stesso decreto:

2.1)la deliberazione di sopprimere l’intero servizio finanziario e contabile si pone in contrasto con le norme citate in rubrica previsive del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria degli atti comunali;

2.2)la stessa viola, altresì, il principio di buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa poiché comporta il blocco dell’attività gestoria dell’Ente;

3)violazione dell’obbligo giuridico di motivazione ex art. 3 della L. n. 241/1990:

3.1)l’Amministrazione non ha spiegato le ragioni per cui è addivenuta ad una determinata scelta omettendo, altresì, l’apprezzamento di rilevanti elementi di fatto sintomatico dello sviamento di potere.

Si è costituito in giudizio il comune di Marcetelli per resistere al ricorso.

Con ordinanza cautelare n. 804/2005, è stata respinta al domanda di sospensione.

In data 11 febbraio 2005, parte resistente ha depositato memoria mediante la quale ha eccepito:

a)difetto di giurisdizione del giudice amministrativo;

b)tardività del gravame, in quanto notificato il 15/11/2004 in relazione ad un atto pubblicato sull’Albo dell’Ente per 15 giorni dal 23/8/2004 al 6/9/2004;

c)difetto di interesse per carenza di lesività degli atti impugnati.

Con successivi motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato il nuovo Regolamento degli Uffici dei Servizi del comune di Marcetelli approvato con deliberazione di G.C. n. 87 del 6/12/2004 articolando, sostanzialmente, i medesimi motivi-vizi di cui al ricorso principale.

Il 13 marzo 2013, parte resistente ha depositato documenti (delibere G.C. n. 82 del 22/11/2004 e n. 18 del 26/2/2005 di resistenza in giudizio e mandato alle liti).

Il 21 e 22 marzo 2013, le parti hanno depositato rispettivamente memorie conclusive con le quali insistono nelle proprie tesi difensive ed eccezioni.

All’udienza del 23 aprile 2013, la causa è stata rinviata su richiesta di parte ricorrente per l’esame congiunto al ricorso R.G. n. 2210/2005.

All’udienza del 9 aprile 2014, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Con il ricorso in esame (principale e motivi aggiunti), il ricorrente ha chiesto l’annullamento delle deliberazioni n. 25 del 7/8/2004 e n. 87 del 6/12/2004 con le quali il Consiglio comunale e la Giunta comunale di Marcetelli (Rieti) hanno, rispettivamente, approvato il nuovo Statuto ed il nuovo Regolamento degli uffici e servizi dell’Ente.

L’interessato sostiene che le modifiche apportate alla struttura organizzativa del Comune abbiano arrecato un vulnus alle proprie prerogative funzionali.

Segnatamente, la lesione si sarebbe concretata nella abrogazione dell’Area Contabile e Finanziaria dell’Ente in cui egli risultava inquadrato ed aveva esercitato le proprie mansioni, anche di livello superiore.

In punto di diritto, egli censura la violazione della disciplina inderogabile di legge sul funzionamento degli Enti locali - da cui sarebbe derivata anche una grave disfunzione organizzativa all’interno del Comune - nonché l’assenza di motivazioni a supporto delle determinazioni impugnate.

Prima di affrontare, nell’ordine di trattazione, le eccezioni di parte resistente giova una breve esposizione dei fatti per come desunti dalle allegazioni prodotte dalle parti nonché del quadro normativo di riferimento.

Il ricorrente è stato assunto dal comune di Marcetelli con la qualifica di Collaboratore Amministrativo, quinta q.f..

Nella possidenza di tale qualifica, egli è stato destinatario tra il 1997 ed il 2003 di formali atti di nomina all’esercizio di mansioni (assertivamente) superiori a quelle della qualifica di appartenenza (redazione bilanci, servizio di ragioneria, servizio finanziario, di riscossione dei tributi, di anagrafe e stato civile).

Il comune di Marcetelli, come si evince dagli atti e dalle specifiche allegazioni della difesa comunale, è un piccolo Comune della provincia di Rieti.

Con l’entrata in vigore del D.Lvo n. 29 del 1993 e poi delle leggi c.d. Bassanini (59 del 1997 e 127 del 1997), tutte le pubbliche amministrazioni furono chiamate a dare concreta attuazione al principio di separazione tra i compiti di gestione e di direzione politica dell’Ente.

Il principio della separazione trovò ulteriore conferma e precisazione nel D.Lvo n. 165 del 2001 nonché, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, nella legge costituzionale n. 3 del 2001.

Anche la riforma dell’Ordinamento degli Enti locali (approvata con il D.Lvo n. 267 del 2000) si adeguò al menzionato principio.

In questo quadro normativo e fattuale si colloca la vicenda per cui è causa.

Ciò premesso, il Collegio deve affrontare la questione di giurisdizione.

L’eccezione è infondata.

Con le modifiche apportate allo Statuto comunale ed al Regolamento degli Uffici e dei Servizi del Comune di Marcetelli, l’Amministrazione ha provveduto alla modifica/variazione della propria dotazione (ex pianta) organica.

Si tratta di provvedimenti a contenuto e finalità macro-organizzativo, che attengono a scelte strutturali che impingono le linee fondamentali e programmatiche dell’Ente.

Essi, pertanto, implicano l’esercizio di poteri di natura non privatistica siccome permeati interamente, nel loro contenuto esclusivamente a finalità organizzatoria, da interessi pubblici.

La presente controversia, incentrandosi sulla legittimità di atti autoritativi, espressione di ampia discrezionalità amministrativa, spetta senza dubbio alla cognizione del giudice amministrativo assumendo la posizione soggettiva azionata e posseduta al ricorrente consistenza di interesse legittimo.

Nella circostanza, invero, vengono in rilievo non già atti di gestione del rapporto di pubblico impiego (se non in via riflessa ed indiretta) bensì, atti a valenza organizzatoria attraverso i quali il comune di Marcetelli si è dato la propria struttura organica funzionale al perseguimento dei fini istituzionali, definendo le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e i modi di conferimento della titolarità degli stessi (cfr per tutte, T.A.R. Lazio, sez. I, 5 aprile 2012).

Parte resistente ha eccepito, altresì, la tardività del gravame in quanto notificato il 15 novembre 2004 in relazione ad un atto pubblicato all’Albo dell’Ente per 15 giorni dal 23 agosto 2004 al 6 giugno 2004: cosicché, il termine di 60 giorni decorrente per la sospensione feriale dei termini processuali sarebbe scaduto il 14 novembre 2004.

L’eccezione è infondata.

L’Amministrazione non ha meglio comprovato, con idonea documentazione, la circostanza temporale legata al periodo di pubblicazione dello Statuto sull’Albo pretorio.

In mancanza di specifica prova della tardività, l’eccezione va respinta.

La difesa comunale ha anche eccepito difetto di interesse al ricorso sul presupposto che le mansioni del ricorrente sono regolate da distinti e specifici provvedimenti in nulla modificati e comunque mai impugnati.

Anche questa eccezione è infondata.

Parte ricorrente lamenta l’abrogazione dell’Area Contabile-Finanziaria in cui sono state esercitate mansioni anche superiori alla propria qualifica di appartenenza.

La prospettazione è sufficiente a radicare l’interesse ad agire ove considerato il vantaggio, in termini professionali, che il ricorrente potrebbe conseguire per effetto dell’annullamento degli atti impugnati ed il mantenimento nella struttura organica dell’ “Area” in questione nella quale egli si trovava collocato.

Quanto alla acquiescenza manifestata nei confronti dei provvedimenti di revoca degli incarichi (non impugnati), la circostanza non recide l’interesse a ricorrere contro gli impugnati atti di macro-organizzazione esaurendo i propri effetti all’interno del rapporto di gestione.

Nel merito, il ricorso è infondato.

Come sopra anticipato, il ricorrente sospetta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione degli artt. 150, 151 e 153 del D.Lvo n. 267/2000.

Le citate disposizioni, ad avviso dell’interessato, ribadiscono una riserva di legge statale in tema di ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali la cui disciplina non è derogabile da parte del Comune.

Il Collegio non condivide l’assunto.

Mentre in passato ogni disposizione di legge costituiva limite invalicabile all’attività statutaria, diversamente nella nuova disciplina introdotta dal Testo unico degli enti locali lo Statuto può derogare alle disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili: esso è vincolato unicamente al rispetto dei principi, delineandosi il rapporto tra Legge e Statuto non soltanto in termini di gerarchia, ma anche e soprattutto in termini di competenza, o di gerarchia limitatamente ai principi.

Del pari, lo Statuto si deve qualificare non più come disciplina di attuazione bensì, di integrazione ed adattamento dell’autonomia locale ai principi inderogabili fissati dalla legge.

Peraltro, tale rapporto tra fonti normative statali e locali appare ancor più marcatamente influenzato dalla modifica del Titolo V, Parte II, Cost., sia in forza della delimitazione a settori specificamente e tassativamente determinati negli ambiti di intervento della legge statale (art. 117, co. 2, lett. p), sia per effetto dell’espresso riconoscimento costituzionale delle potestà statutarie e regolamentari dei Comuni.

Nel caso di specie, il comune di Marcetelli non ha affatto introdotto nel proprio ordinamento deroghe alle disposizioni di legge né ha violato i principi fondamentali esistenti in materia di contabilità e finanza degli Enti locali.

Esso ha solo provveduto - nell’esercizio della propria potestà organizzatoria, tipica di tutti gli enti pubblici (autarchia) - alla riorganizzazione della propria struttura accorpando taluni servizi ed uffici nonché riducendo a due le precedenti, originarie tre “Aree” funzionali.

L’obiettivo – di contenimento della spesa pubblica e di maggiore razionalità del sistema all’interno di un comune c.d. “polvere” - è stato quello di far confluire le mansioni ed i compiti attinenti la materia contabile e finanziaria all’interno di una sola Area (Amministrativa), giammai quello di sopprimere la funzione e/o sottrarre l’esercizio agli uffici e/o organi competenti.

Riprova ne è, che il ricorrente ha anche conservato la propria qualifica, successivamente modificata in “categoria” e “posizione economica”: da B3 a C1 – Area Amministrativo-Contabile (cfr determina n. 20 del 6/3/2004).

Il ricorrente lamenta l’illogicità della abrogazione dell’Area Contabile-Finanziaria siccome foriera di inefficienze nonché di maggiori spese pubbliche.

L’assunto non ha pregio.

Non è di secondo piano la circostanza per cui buona parte delle ragioni di doglianza riposano sulle mansioni superiori (sopra elencate) espletate dal ricorrente tra il 1997 ed il 2003.

Così stando le cose, non irragionevolmente il Comune ha provveduto a riconsiderare, in parte qua , la propria organizzazione per adeguarla alle professionalità in dotazione nonché alle proprie (piccolissime) dimensioni, anche per evitare il fondarsi di (ingestibili) aspettative di carriera nonché incontrollati aumenti della spesa pubblica.

Sotto questo profilo, l’infondatezza delle censure rileva ancor più ove considerato che il ricorrente ricopriva la qualifica di “Collaboratore Amministrativo” le cui declaratorie di contratto non si esauriscono, neppure a livello di mansionamento principale, in compiti di natura prettamente contabile-finanziaria.

In ordine, poi, al profilo della asserita inefficienza che sarebbe derivata dalla soppressione dell’Area in questione il Collegio osserva che il comune di Marcetelli già era stato costretto, a fronte delle carenze di professionalità nel ruolo organico, ad affiancare il ricorrente con la presenza di un funzionario di adeguata e pertinente professionalità (il ragioniere del comune di Pescorocchiano: cfr deliberazioni di G.C. n. 21/2002 e 24/2003).

La decisione di riorganizzare la struttura nei divisati sensi e di avvalersi (cfr Regolamento degli Uffici e Servizi), altresì, della figura del segretario comunale e/o del sindaco per l’adozione e la responsabilità degli atti inerenti la funzione contabile-finanziaria appare, dunque, sotto questo profilo, non illogica né irrazionale, tenuto conto della realtà locale, e neppure irragionevole siccome orientata, da un lato, ad avvalersi di una maggiore professionalità ( id est , segretario comunale);
dall’altro, dal contenimento della spesa pubblica (attribuzione delle mansioni de quibus al sindaco).

Sul punto, appare decisivo anche l’art. 53, c. 23 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2001;
come modificato dall'articolo 29 della legge 28 dicembre 2001, n. 448) secondo cui “Gli enti locali con popolazione inferiore a cinquemila abitanti fatta salva l'ipotesi di cui all'articolo 97, comma 4, lettera d), del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, anche al fine di operare un contenimento della spesa, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto disposto all'articolo 3, commi 2, 3 e 4, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e all'articolo , 107 del predetto testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, attribuendo ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale. Il contenimento della spesa deve essere documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio”.

Il comune di Marcetelli, nel dare avvio alla censurata riorganizzazione dell’Ente, si è avvalso specificamente anche di siffatta facoltà, espressione di ampia discrezionalità amministrativa, la quale consente agli Enti locali con popolazione inferiore a cinquemila di attribuire ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale, anche al fine di operare un contenimento della spesa.

Sul punto va soggiunto, ad ogni modo e comunque, che le ragioni della divisata scelta (che pure non scontavano una particolare motivazione alla luce dell’art. 13 della L. n. 241/1990) sono state ampiamente spiegate dall’Amministrazione negli allegati alla deliberazione di C.C. n. 25/2004;
in particolare, esse si colgono nella nota aggiunta all’art. 62 dello Statuto comunale con riferimento proprio alla opportunità – non sindacabile nel merito – di avvalersi della eccezione consentita dalla legge n. 388/2000.

Le considerazioni di cui sopra svolte a motivo della infondatezza del ricorso principale, valgono anche per i motivi aggiunti che sugli stessi profili vizianti si reggono.

In conclusione, il ricorso in esame è infondato e va, perciò, respinto.

In ordine alla richiesta formulata dalla difesa comunale di cancellazione della espressione “disegno criminoso pensato dall’Amministrazione”, usata dal ricorrente nell’atto di motivi aggiunti al par. III, ii, ultimo capoverso, il Collegio, in accoglimento dell’istanza, ne dispone la sua cancellazione dagli atti del giudizio.

Va respinta, invece, la connessa domanda (incidentale) con la quale il Comune ha chiesto – per l’uso improprio della frase - l’assegnazione di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e art. 89, c. II, c.p.c. perché introdotta irritualmente con memoria difensiva non notificata.

Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.