N. 17510/2010 REG.SEN.

N. 02179/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2179 del 2009, proposto da:
S.D.N. V s.r.l., in persona dell’amministratore unico legale rappresentante p.t. sig. I O, rappresentata e difesa dall’avv. A L, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, Via S. Pasquale a Chiaia n. 55;

contro

- Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale della Campania quale legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. T T, con cui elettivamente domicilia in Napoli alla Via Santa Lucia, n. 81;
- A.S.L. Napoli 3 Sud (ex ASL Napoli 5), in persona del Commissario straordinario legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dagli avv.ti Edurdo Martucci e Gelsomina D’Antonio, domiciliata ex lege presso la Segreteria del TAR Campania
- A.S.L. Napoli 1 Centro (già ASL Napoli 1), ASL Napoli 2 Nord, ASL Avellino, ASL Benevento, ASL Caserta, ASL Salerno, Tavolo Tecnico Assistenza specialistica esterna compresa FKT, istituito con deliberazione n. 712 del 4.9.2008, non costituiti;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

“a) della Delibera del Direttore Generale dell’ASL NA1 (oggi nuova Azienda Sanitaria Locale NA 1 Centro) n. 918 del 3.11.2008, avente ad oggetto Applicazione DGRC n. 517/07 - Regressione Tariffaria anno 2007, con la quale è stata determinata nella misura del 5.96% la regressione tariffaria da applicare alla Macroarea di Assistenza Specialistica per l’anno 2007 e del 5,82 % la R.T.U. da applicare al fatturato liquidabile alla ricorrente per l’anno 2007;

b) una agli atti preordinati, connessi e consequenziali tra i quali anche:

1. la nota del Direttore Generale dell’ASL NA1 del 21.1.2009 prot. 4966/2009;

2. il verbale del Tavolo Tecnico del 15.10.2008 che approva la Tabella di regressione tariffaria per l’anno 2007 nella Macroarea di Assistenza Specialistica Ambulatoriale nonché le note regionali 354254 del 23.04.2008 e 781041 del 22.09.2008 nell’indicato verbale richiamate

nonché per il risarcimento del danno”

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della A.S.L. Napoli 3 Sud;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Data per letta nell'udienza pubblica del giorno 14 luglio 2010 la relazione del dott. F G e uditi i difensori delle parti presenti come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il centro sanitario ricorrente propone l’impugnativa in epigrafe contro gli atti concernenti le regressioni tariffarie determinate dalla ASL Napoli 1 per garantire il rispetto dei limiti di spesa stabiliti per l’anno 2007, finalizzati all’acquisto dalle strutture accreditate delle prestazioni rientranti nella macroarea dell’assistenza specialistica ambulatoriale.

Hanno resistito in giudizio la Regione Campania e l’A.S.L. Napoli 3 Sud.

Il gravame è stato trattenuto per la decisione all’udienza pubblica del 14 luglio 2010.

DIRITTO

Va preliminarmente disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla A.S.L. Napoli 3 Sud (ex A.S.L. Napoli 5), concernendo la controversia un rapporto di tipo concessorio e prestazioni rese nell'espletamento di un servizio pubblico (quello sanitario), la cui cognizione resta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass., SS.UU., 8 agosto 2005, n. 16605;
C.d.S., Ad. plen., 2 maggio 2006, n. 8).

Nel merito, il ricorso è affidato ad otto motivi di impugnazione.

Col primo motivo di ricorso, la società ricorrente deduce violazione dell’art. 1 della legge n. 241/90 per l’asserito ingiustificato aggravio del procedimento che sarebbe derivato dalla elusione di fasi necessarie non svolte, nonché degli artt. 7 e 10 bis della medesima legge, sul presupposto che la amministrazione avrebbe disatteso il ricorso a procedimenti concordati in favore, invece, di percorsi connotati da profili di autoritarietà tali da richiedere il rispetto delle guarentigie assicurate dalla normativa sulla partecipazione procedimentale.

Col secondo motivo di ricorso, sostiene che l’immotivata astensione dei componenti designati dalle associazioni di categoria in sede di adozione della determinazione del tavolo tecnico del 15 ottobre 2008 renderebbe la decisione perplessa e contraddittoria, avendo in precedenza gli stessi componenti manifestato la propria contrarietà alla delibera proposta.

Col terzo motivo, denuncia che l’A.S.L. non avrebbe applicato il sistema perequativo di cui alla D.G.R.C. n. 517/07, secondo cui il risparmio di spesa risultante a consuntivo per macroarea, branca e/o tipologia di prestazione sarebbe utilizzabile per mitigare la regressione tariffaria per le altre macroaree, branche e/o tipologie di prestazioni della medesima A.S.L. e, successivamente, per le altre AA.SS.LL., dolendosi altresì che l’Azienda abbia applicato una R.T.U. per tutta la macroarea della specialistica ambulatoriale senza disaggregare i dati economici di riferimento, laddove, se avesse osservato il procedimento previsto, sarebbe emerso – come dimostrerebbe il raffronto tra il conto economico della stessa ASL Napoli 1 ed i dati di cui alla Tab. A allegata al verbale del tavolo tecnico e recepita con la delibera aziendale impugnata - che per le branca di laboratorio, così come per la branca di cardiologia e le branche a visita, non vi sarebbe stato superamento dei tetti di spesa e che per la macroarea di riabilitazione si sarebbe realizzato un risparmio da utilizzare per mitigare le regressioni tariffarie delle altre branche e/o tipologie di prestazioni ad esse soggette;
inoltre, l’A.S.L. avrebbe dovuto tener conto dello sconto del 20% imposto dal comma 796 lett. o) della legge 296/06.

Con il quarto motivo, lamenta il difetto di motivazione degli atti impugnati con riferimento alla determinazione delle percentuali di R.T.U. per la macroarea in questione nonché per essa ricorrente.

Con il quinto motivo, denuncia la mancata osservanza dell’obbligo del monitoraggio della spesa o, quanto meno, della trasmissione ai centri privati dei relativi dati.

Col sesto motivo, sostiene l’illegittimità della determinazione della regressione tariffaria a distanza di due anni dall’annualità di riferimento, con lesione anche dell’affidamento del centro ricorrente e conseguente responsabilità contrattuale dell’amministrazione, in relazione al rapporto bilaterale in essere tra le parti.

Col settimo motivo, si duole che la determinazione della R.T.U. abbia tenuto conto delle prestazioni rese dal centro in favore di soggetti residenti nel territorio di altre AA.SS.LL. e sostiene che la spesa per la branca di laboratorio sarebbe in realtà rientrata nei limiti del tetto di spesa previsto.

Con l’ottavo ed ultimo motivo, denuncia la violazione dell’art. 1, comma 170, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, che avrebbe imposto la concertazione con le associazioni di categoria delle misure attinenti la determinazione delle tariffe.

Il ricorso è infondato.

Per quanto concerne il primo, quinto e sesto motivo di impugnazione, va in contrario osservato che, pur avendo l’amministrazione sanitaria assunto l’obbligo di eseguire, per il tramite del tavolo tecnico, un monitoraggio delle prestazioni erogate dalle strutture accreditate, in modo da poter dare tempestive informazioni alle parti private in ordine al raggiungimento dei limiti di spesa prefissati per le singole branche, tuttavia il mancato o ritardato adempimento di questa obbligazione non esclude la potestà dell’amministrazione medesima di modulare la regressione tariffaria allo scopo di contenere la remunerazione complessiva delle prestazioni nei limiti fissati, né comporta l’obbligo per la stessa di acquistare prestazioni sanitarie impiegando risorse superiori a quelle disponibili;
in altri termini, l’esercizio del potere di fissare la regressione tariffaria e l’osservanza dei limiti di spesa non sono subordinati né sono condizionati all’esecuzione del monitoraggio delle prestazioni erogate, in quanto, pur in assenza di tale passaggio, rimane da soddisfare l’esigenza fondamentale ed ineludibile di contenere la remunerazione a carico del servizio sanitario regionale.

Al riguardo, va richiamato anche quanto chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella decisione del 2 maggio 2006, n. 8, secondo cui «la retroattività dell'atto di determinazione della spesa non vale ad impedire agli interessati di disporre di un qualunque punto di riferimento regolatore per lo svolgimento della loro attività. È evidente che in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell'atto determinativo della spesa, solo in epoca successiva all'inizio di erogazione del servizio, gli interessati potranno aver riguardo - fino a quando non risulti adottato un provvedimento - all'entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell'anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell'anno in corso. La linea interpretativa rappresentata in questa sede, è d'altra parte la sola che consente di garantire il raggiungimento dell'obiettivo di carattere primario e fondamentale del settore sanitario che è la garanzia di quella che la sentenza n. 509 del 2000 della Corte Costituzionale chiama "nucleo irriducibile" del diritto alla salute».

Contrariamente a quanto postulato dalla società ricorrente, non si è in presenza di un procedimento concordato, ma di una funzione partecipata, dove peraltro è previsto che l’attività istruttoria si svolga in contraddittorio con le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, mentre non è prevista la partecipazione anche dei singoli centri provvisoriamente accreditati: sicché è anche da escludere la sussistenza di un obbligo di comunicare l’avvio del procedimento alla società ricorrente (che, d’altra parte, già con la stipula dell’accordo doveva essere consapevole della pendenza delle operazioni demandate al tavolo tecnico);
né, tanto meno, può ipotizzarsi una violazione dell’art. 10 bis della legge 241/90, che concerne vicende procedimentali affatto diverse.

Per quanto riguarda il secondo motivo di ricorso, la decisione dei componenti designati dalle associazioni di categoria di astenersi dal voto non è in contrasto con la volontà di non contribuire alla adozione della delibera avversata, né doveva essere espressamente motivata;
fermo restando, comunque, che l’A.S.L. ha legittimamente operato anche senza adesione espressa, in sede di tavolo tecnico, delle associazioni di categoria alla determinazione della regressione tariffaria, non potendosi dubitare del dovere immanente, in capo all’amministrazione, di perseguire l’interesse pubblico alla attuazione della programmazione economica derivante dai tetti di spesa, a presidio dei quali vi è proprio il meccanismo della regressione.

Il terzo motivo di ricorso difetta, nelle sue diverse articolazioni, del necessario principio di prova, non avendo la ricorrente prodotto alcun elemento di seria consistenza a suffragio delle affermazioni spese in giudizio, rimanendo sul piano delle mere allegazioni anche l’invocato raffronto tra il conto economico della ASL Napoli 1 ed i dati di cui alla tabella A del verbale del tavolo tecnico, poiché il conto economico in questione non è stato prodotto agli atti.

E’, d’altronde, soltanto in presenza di un principio di prova che occorre disporre di ufficio indagini istruttorie per sopperire alle manchevolezze riscontrate, altrimenti legittimandosi il ricorso a motivi di censura puramente esplorativi.

Sotto altro profilo, occorre aggiungere che la ricorrente non chiarisce affatto quali conseguenze pregiudizievoli le sarebbero in concreto derivate dal fatto che l’A.S.L. non avrebbe considerato lo sconto imposto dalla norma invocata.

Va disatteso anche il quarto motivo di ricorso, dovendo ricercarsi l’indicazione dei presupposti di fatto e di diritto delle determinazioni avversate negli allegati ai verbali del tavolo tecnico, nei quali si è sostanziato il procedimento istruttorio di riferimento, cui si richiama, ob relationem, la delibera aziendale n. 918 del 3 novembre 2008;
fermo restando che, in base all’art. 3 della legge n. 241/90, gli atti a contenuto generale non richiedono motivazione. Avendo la successiva nota della A.S.L. l’unica funzione d’informare la struttura provvisoriamente accreditata della esistenza di una situazione debitoria, è inoltre da escludersi che con riferimento a tale atto sia esigibile un obbligo di motivazione.

Prive di un principio di prova sono anche le censure formulate col settimo motivo di ricorso, che si basa su mere asserzioni sfornite di adeguato riscontro.

Non merita seguito neppure l’ottavo motivo di ricorso, non rispondendo al vero che l’art. 1, co. 170, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, imponesse la concertazione con le associazioni di categoria delle misure attinenti la determinazione delle tariffe, poiché la norma si limita a prevedere che esse vengano “sentite”.

Deve, infine, disattendersi la pretesa risarcitoria, non essendo dimostrata l’ingiustizia del danno lamentato dalla ricorrente.

Per tali ragioni, il ricorso deve essere respinto.

Attesa la natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.