Pubblicato il 20/06/2024

N. 12573/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01707/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1707 del 2024, proposto da
SOSSIO DE VITA, in proprio e quale mandatario del raggruppamento temporaneo di imprese con gli architetti E V, G P, D T e G C, con domicilio digitale presso gli indirizzi di posta elettronica certificata, come risultanti dai registri di giustizia, degli avvocati A d V, N P e L G che lo rappresentano e difendono nel presente giudizio

contro

- COMUNE DI CASTEL MADAMA, in persona del Sindaco p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’avv. G M che lo rappresenta e difende nel presente giudizio;
- MINISTERO DELL’ISTRUZIONE E DEL MERITO, in persona del Ministro p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio;
- PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege la rappresenta e difende nel presente giudizio;
- PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – DIPARTIMENTO PER LE POLITICHE EUROPEE, in persona del legale rappresentante p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege la rappresenta e difende nel presente giudizio;
- MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del Ministro p.t., con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, come risultante dai registri di giustizia, dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio;

nei confronti

MARA FALCONI – non costituita in giudizio

per l'annullamento

della deliberazione n. 6 del 18/01/24 con cui la Giunta comunale del Comune di Castel Madama ha nominato un dipendente della stazione appaltante quale direttore dei lavori per l’appalto relativo ai lavori di demolizione e ricostruzione del plesso scolastico sito in via della Libertà e denominato scuola dell'infanzia " Testa " e scuola primaria O. Vulpiani - intervento Pnrr Missione 2.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti in epigrafe indicati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2024 il dott. Michelangelo Francavilla;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 16/02/24 e depositato il 19/02/24 S D V, in proprio e quale mandatario del raggruppamento temporaneo di imprese con gli architetti E V, G P, D T e G C, ha impugnato la deliberazione n. 6 del 18/01/24, con cui la Giunta comunale del Comune di Castel Madama ha nominato un dipendente della stazione appaltante quale direttore dei lavori per l’appalto concernente i lavori di demolizione e ricostruzione del plesso scolastico sito in via della Libertà e denominato scuola dell'infanzia " Testa " e scuola primaria O. Vulpiani - intervento Pnrr Missione 2.

Il Ministero dell’istruzione e del merito ed il Comune di Castel Madama, costituitisi in giudizio con comparse depositate rispettivamente in date 27/02/24 e 29/02/24, hanno concluso per la reiezione del gravame.

Con ordinanza n. 949/24 del 06/03/24 il Tribunale, ai sensi dell’art. 12 bis d.l. n. 68/22, ha ordinato l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle amministrazioni ivi indicate ed ha fissato, per la definizione del giudizio, la pubblica udienza del 22/05/24.

In data 18/03/24 parte ricorrente ha depositato documentazione comprovante la rituale integrazione del contraddittorio.

Alla pubblica udienza del 22/05/24 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

S D V, in proprio e quale mandatario del raggruppamento temporaneo di imprese con gli architetti E V, G P, D T e G C, impugna la deliberazione n. 6 del 18/01/24, con cui la Giunta comunale del Comune di Castel Madama ha nominato un dipendente della stazione appaltante quale direttore dei lavori per l’appalto concernente i lavori di demolizione e ricostruzione del plesso scolastico sito in via della Libertà e denominato scuola dell'infanzia " Testa " e scuola primaria O. Vulpiani - intervento Pnrr Missione 2.

Il ricorrente espone che:

- in data 01/07/22 il Ministero dell’istruzione ha pubblicato un bando al fine di individuare i progetti, con livello di approfondimento pari a quello del “ progetto di fattibilità tecnica ed economica ”, per la realizzazione degli edifici scolastici ammessi al finanziamento PNRR in virtù di una precedente procedura indetta con avviso pubblico prot. n. 48048 del 02/12/21;

- la nuova selezione è stata bandita ai sensi dell'articolo 24 d.l. n. 152/21 ed ha avuto ad oggetto l'acquisizione di n. 212 progetti al fine di attuare l'investimento 1.1 della Missione 2 — Componente 3 del PNRR relativo alla “ costruzione di scuole innovative dal punto di vista architettonico, strutturale e impiantistico, altamente sostenibili e con il massimo grado dell'efficienza energetica, inclusive, accessibili e in grado di garantire una didattica basata su metodologie innovative e una piena fruibilità degli ambienti didattici ”;

- alla procedura indetta dal Ministero dell’istruzione ha partecipato anche il ricorrente, in raggruppamento con altri professionisti;

- il raggruppamento del ricorrente è risultato aggiudicatario della gara relativa alla realizzazione del “ Plesso scolastico sito in via della Libertà denominato scuola dell’infanzia “Testa” e scuola primaria “O. Vulpiani ”, per il quale il Comune di Castel Madama aveva ottenuto il finanziamento di euro 5.940.497,77;

- il disciplinare di gara ha previsto che agli aggiudicatari dovessero essere successivamente affidate le fasi della progettazione definitiva ed esecutiva e la direzione dei lavori;

- dopo l’approvazione, da parte del Comune, del progetto di fattibilità, l’ente locale ha affidato la direzione dei lavori ad una sua dipendente anziché al ricorrente, come previsto dalla lex specialis e dall’art. 24 d.l. n. 152/21.

Con una serie di censure, tra loro connesse, parte ricorrente prospetta la violazione dell’art. 24 d.l. n. 152/21, l’erronea applicazione della legge di gara ed il difetto di motivazione in quanto il provvedimento impugnato richiamerebbe l’art. 114 d. lgs. n. 36/23 il quale, nel prevedere l’affidamento preferenziale dell’incarico di direzione dei lavori ai dipendenti, farebbe salva la diversa previsione del bando di gara e, comunque, sarebbe inapplicabile ratione temporis alla fattispecie la quale, in realtà, sarebbe disciplinata dall’art. 24 d. l. n. 152/21, costituente norma di carattere speciale, che imporrebbe di affidare l’incarico di direzione dei lavori all’aggiudicatario delle precedenti fasi di progettazione.

I motivi sono infondati.

L’art. 24 d.l. n. 152/21 ha ad oggetto il finanziamento, con fondi PNRR, della “ progettazione di scuole innovative ”;
a tal fine, la disposizione ha previsto:

- l'indizione, da parte del Ministero dell’istruzione, di un concorso di progettazione articolato in due gradi. Il primo grado è finalizzato alla presentazione di proposte di idee progettuali legate agli obiettivi ivi menzionati. Il secondo grado, cui accedono le migliori proposte di idee progettuali, è volto alla predisposizione di progetti di fattibilità tecnica ed economica per ciascuno degli interventi individuati a seguito della procedura selettiva ivi indicata;

- che l’intera procedura del concorso di progettazione debba concludersi entro centosessanta giorni dalla pubblicazione del bando di concorso;

- che al termine del concorso di progettazione, i progetti di fattibilità tecnica ed economica divengono di proprietà degli enti locali che attuano gli interventi;

- che gli enti locali, “ nel rispetto prioritario di target e milestone del Piano nazionale di ripresa e resilienza e ove non ricorrano all'appalto per l'affidamento di progettazione ed esecuzione, ai sensi dell'articolo 48, comma 5, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, affidano i successivi livelli di progettazione, nonché la direzione dei lavori, con procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara , ai suddetti vincitori, laddove in possesso dei requisiti generali e di idoneità professionale, economico- finanziari e tecnico-organizzativi, la cui verifica è rimessa agli enti locali stessi ”.

La disciplina prevista da tale ultimo inciso è quella risultante a seguito delle modifiche introdotte dal d.l. n. 13/23 ed è quella applicabile alla presente fattispecie secondo il principio del tempus regit actum dal momento che oggetto del presente giudizio è la modalità di affidamento della direzione dei lavori, cui si riferisce l’art. 24 d.l. n. 152/21.

La disposizione in esame prevede l’obbligo degli enti locali di affidare i successivi livelli di progettazione e la direzione dei lavori all’aggiudicatario che ha presentato il progetto di fattibilità “ ove non ricorrano all'appalto per l'affidamento di progettazione ed esecuzione, ai sensi dell'articolo 48, comma 5, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 ”.

L’inequivoco tenore letterale della disposizione induce il Collegio a ritenere che l’obbligo di affidare congiuntamente i successivi livelli di progettazione e la direzione dei lavori al predisponente il progetto di fattibilità venga meno nell’ipotesi di affidamento di un appalto integrato;
a tal fine, la disposizione, infatti, non opera alcuna distinzione, quanto all’elisione di tale obbligo, tra le successive fasi di progettazione e la direzione dei lavori.

In questo senso, poi, militano anche considerazioni di carattere logico.

Nella sua versione originaria, la norma prevedeva la concentrazione, in capo ad un unico soggetto (ovvero colui che aveva presentato il progetto di fattibilità), degli affidamenti delle successive fasi di progettazione nonché della direzione dei lavori e ciò per esigenze di celerità della realizzazione dell’opera derivante dall’esigenza di rispettare le rigorose tempistiche del PNRR;
tale disciplina ha carattere eccezionale perché deroga a quella ordinaria che prevede la libertà della stazione appaltante di scegliere tra progettazione e direzione dei lavori interne od esterne, queste ultime, per altro, con obbligo di espletamento delle procedure ad evidenza pubblica (artt. 24, 46 e 101 d. lgs. n. 50/16).

A seguito delle modifiche introdotte dal d.l. n. 13/23, il secondo comma dell’art. 24 d.l. n. 152/21 oggi, al fine di perseguire il rispetto delle milestones del PNRR, individua l’appalto integrato quale strumento alternativo all’affidamento congiunto, al medesimo soggetto, dei successivi livelli di progettazione e della direzione dei lavori.

Ne consegue che, una volta che la stazione appaltante ha prescelto l’appalto integrato, quale modulo di affidamento acceleratorio, non vi è più alcuna ragione per affidare, in deroga alle ordinarie procedure di appalto, la direzione dei lavori al soggetto che ha predisposto il progetto di fattibilità.

L’opzione ermeneutica di parte ricorrente, infatti, è ingiustificatamente derogatoria dell’obbligo di affidamento di tale incarico attraverso le procedure ordinarie e si presenta non compatibile con l’esigenza di “ rispetto prioritario di target e milestone del Piano nazionale di ripresa e resilienza ”, cui dichiaratamente si ispira la disciplina dell’art. 24 d.l. n. 152/21, dal momento che finisce per affidare progettazione ed esecuzione ad un soggetto esterno alla stazione appaltante ed, in ogni caso, diverso da quello cui è, invece, assegnata la direzione dei lavori con pregiudizio per quella concentrazione di incarichi che, nell’ottica di accelerazione, costituisce la ratio cui si ispira la disciplina speciale dell’art. 24 citato.

Quanto fin qui evidenziato induce il Collegio a ritenere che l’art. 24 d.l. n. 152/21 debba essere interpretato nel senso che, in caso di affidamento di appalto integrato, viene meno, per la stazione appaltante, l’obbligo di affidare la direzione dei lavori al soggetto che ha vinto il precedente concorso avente ad oggetto il progetto di fattibilità.

Il rango di norma primaria riconoscibile all’art. 24 d.l. n. 152/21 e la conseguente sua valenza eterointegrativa rispetto alla lex specialis inducono, poi, il Collegio ad escludere alcuna portata derogatoria, rispetto alla disciplina in esame, al disciplinare di gara e al bando invocati nel gravame.

In particolare, contrariamente a quanto progettato dalla parte ricorrente nella memoria conclusionale depositata il 06/05/24 (pag. 5), la lex specialis non è idonea a radicare, in capo al De Vita, alcun diritto o aspettativa meritevoli di giuridica tutela dal momento che la modifica legislativa dell’art. 24 d.l. n. 152/21, intervenuta con il d.l. n. 13/23, è entrata in vigore in un momento in cui l’affidamento di progettazione esecutiva e direzione dei lavori non si erano ancora perfezionati e, quindi, è applicabile a tale ultimo segmento procedimentale secondo il principio del tempus regit actum .

Infatti, il Comune è ricorso all’appalto integrato con determina a contrarre n. 504 del 01/08/23 emessa in epoca successiva all’entrata in vigore delle modifiche introdotte con il d.l. n. 13/23, risalente al 25/02/23 (art. 58 d.l. n. 13/23).

Ne consegue l’infondatezza della pretesa di parte ricorrente fondata esclusivamente sul disposto dell’art. 24 d.l. n. 152/21 che, però, deve essere interpretato in senso alla stessa non favorevole, come in precedenza detto.