Pubblicato il 08/04/2022

N. 00543/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01629/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1629 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Quaternario Investimenti Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati P P, L P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrett. Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, San Marco, 63;

nei confronti

Assicurazioni Generali Spa, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso principale ed ai motivi aggiunti:

dei provvedimenti della Direzione Regionale per il Veneto del Ministero per i Beni e le Attività Culturali del 29.8 - 1.9.2014 n. 14091 - 14093 nella parte in cui veniva liquidato il saldo del contributo ex artt. 31 e 35 del d. l.vo n. 42/2004 in misura inferiore al cinquanta per cento;

per l’accertamento dell’importo dovuto alla Quaternario quale contributo per le opere di restauro conservativo del Castello Brandolini Colomban di Cison di Valmarino.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2022 la dott.ssa M A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente è proprietaria del complesso immobiliare noto come Castello Brandolini D’Adda nel Comune di Cison di Valmarino (TV).

Negli anni 1999-2004 l’immobile, che è sottoposto a vincolo monumentale, è stato oggetto di un ingente intervento di restauro per il quale la società, in sede di autorizzazione dei lavori, ha chiesto di essere ammessa ai finanziamenti previsti dall’art. 3, comma 2, L. 1552/1961 (oggi previsti dall’art. 35, D.Lgs. 42/2004).

Deduce la società ricorrente che l’intervento di restauro è stato autorizzato ed il contributo a fondo perduto dichiarato ammissibile dalla competente Soprintendenza, la quale, nel parere reso in data 18/11/2003, si era espressa favorevolmente per il finanziamento di un importo corrispondente al 40% delle spese ammissibili.

Invece l’importo complessivamente liquidato con i successivi pagamenti ed il saldo finale (liquidato per ciascuno dei tre stralci funzionali con i provvedimenti impugnati) ammonta a non oltre il 30% delle spese collaudate. Di tale riduzione non è stata fornita alcuna motivazione.

Pur ritenendo di aver acquisito, già con il parere della Soprintendenza, il diritto al pagamento di un contributo in misura pari al 40% e pur dicendosi consapevole che la pretesa azionata avrebbe consistenza di diritto soggettivo, la ricorrente dichiara di aver impugnato i provvedimenti di liquidazione del saldo poiché non le è noto se la riduzione dell’importo sia dovuta ad atti, non noti, di revoca parziale del contributo.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

1) Difetto di motivazione. Sul presupposto che, ai sensi dell’art. 35 D.Lgs. 42/2004 il contributo statale debba essere riconosciuto nella misura del 50%, detratti eventuali finanziamenti concessi da altri soggetti, lamenta l’omessa motivazione dei provvedimenti con i quali si è provveduto a liquidare il saldo in misura inferiore;

2) Violazione dell’art. 35, D.Lgs. 42/2004. Il contributo era stato riconosciuto dal Soprintendente nella misura del 40% della spesa ammissibile. Tale importo, in assenza di motivazione non può essere ridotto. Vi sarebbe disparità di trattamento rispetto ad altre iniziative finanziate in misura maggiore, in assenza di predeterminazione dei requisiti.

E’ proposta istanza istruttoria avente ad oggetto l’ordine di esibizione all’amministrazione della documentazione da cui risultino i pareri della Soprintendenza quanto alle somme ammissibili ed i criteri di liquidazione del contributo.

La ricorrente ha, inoltre, proposto ricorso per motivi aggiunti, con i quali, ha formulato nuove censure avverso i provvedimenti oggetto del ricorso introduttivo ed ha impugnato i successivi atti, non noti, con i quali la Regione avrebbe proceduto (in attuazione della legge di bilancio per il 2018 con cui sarebbero stati stanziati per il triennio 2018 – 2020 fondi straordinari per rifinanziare le domande di contributo a fondo perduto da parte del Ministero dei Beni Culturali approvate prima del 15 agosto del 2012) al rifinanziamento, nella misura del 40%, dei progetti ammessi a contributo prima del 2015, nella parte in cui non contemplano anche la società ricorrente.

Il ricorso per motivi aggiunti è affidato ai seguenti motivi:

1. violazione dell’art. 12 L. 241/90 per l’omessa predisposizione dei criteri di riparto delle somme destinate al rifinanziamento.

2. violazione dell’art. 35, D.lg.vo 42/2004. Violazione dell’artt. 107-108 TFUE. Violazione art. 3 e 12 l. 241/90 ed eccesso di potere per disparità di trattamento.

Con il ricorso per motivi aggiunti veniva proposta anche domanda cautelare.

La domanda cautelare è stata respinta con ordinanza n. 327 del 19 luglio 2019.

Con ordinanza collegiale n. 1325 del 14 ottobre 2021, è stata disposta, in via istruttoria, l’acquisizione di una relazione riepilogativa dei fatti che hanno interessato la vicenda in commento, anche al fine di stabilire se il giudice adito sia effettivamente munito di giurisdizione rispetto alla res controversa, disponendo altresì che in essa fossero indicati “i criteri in base ai quali si è dato corso alla liquidazione del contributo in commento”.

Il Ministero dei Beni e delle attività culturali si è costituito in giudizio ed ha evidenziato che:

- La concessione di contributi ai sensi dell’ar.t 35 D.Lgs. 42/2004 è facoltativa;

- I criteri relativi all’ordine di trattazione e di quantificazione degli importi sono stati previsti dalle circolari nn. 116 del 7 agosto 1992 e n. 43 del 14.6.2011.

- Alla stregua dei suddetti criteri si è stabilito che il contributo a fondo perduto sia riconosciuto con un atto di pianificazione annuale che, ripartisce le risorse disponibili stanziate in bilancio ai sensi dell’art. 183 D.Lgs. 42/2004 tra le domande pervenute nella misura del 30% della spesa ammissibile risultante dal collaudo, prendendo in considerazione le domande in ordine cronologico.

- Pertanto correttamente il contributo è stato riconosciuto nella misura del 30%.

- Il procedimento di ammissione al contributo, infatti, non si concluderebbe con il parere della Soprintendenza - che avrebbe natura istruttoria - ma solo all’esito del collaudo, allorchè sarebbe anche determinato il contributo in base ai criteri quantitativi sopra compendiati.

All’udienza del 10 febbraio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Deve essere anzitutto delibata la questione di giurisdizione che lo stesso ricorrente ha posto in forma dubitativa. Egli afferma di aver proposto il ricorso innanzi a questo T.A.R. in via cautelativa, non essendo evincibile dal provvedimento se la riduzione del contributo sia conseguenza di un provvedimento di secondo grado che abbia modificato il contenuto del beneficio, ovvero se dipenda a cause riconducibili allo svolgimento del rapporto di finanziamento.

Costituisce principio di risalente acquisizione che la giurisdizione si determina in base alla domanda, non rilevando la prospettazione delle parti, bensì il "petitum" sostanziale, che va identificato in funzione della "causa petendi", “ovvero della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione.” (Cassazione civile sez. un., 29/01/2021, n.2141).

Avuto riguardo alla disciplina della materia e ai chiarimenti forniti dall’Amministrazione, il Collegio ritiene che la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio abbia consistenza di interesse legittimo e che, pertanto, la controversia sia stata correttamente instaurata innanzi a questo Tribunale.

Il ricorrente si duole della riduzione, in sede di collaudo, dell’importo del contributo indicato nel parere della Soprintendenza.

Tuttavia, contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, considerata la scansione procedimentale prevista dall’art. 35 D.lgs. 42/2004 (e prima ancora dall’art. 3 della L. 1552/1961, dall’art. 42 D.Lgs. 490/99) e tenuto anche conto di quanto previsto dalle circolari n. 116 del 7/8/1992 e 43 del 14/6/2011, il suddetto parere non può intendersi quale provvedimento attributivo del beneficio, poiché il contributo statale sui beni dichiarati di particolare interesse storico-artistico è concesso solo “a lavori ultimati e collaudati” (cfr. art. 36 D.Lgs. 42/2004 “1. Il contributo è concesso dal Ministero a lavori ultimati e collaudati sulla spesa effettivamente sostenuta dal proprietario.”).

Inoltre, la concessione dei contributi per gli interventi di restauro e, più in generale, degli interventi conservativi su beni culturali da parte del Ministero costituisce attività discrezionale sia nell’an che nel quantum.

L’art. 35, D.Lgs. 42/2004 prevede, infatti, che: “Il Ministero ha facoltà di concorrere alla spesa sostenuta dal proprietario, possessore o detentore del bene culturale per l'esecuzione degli interventi previsti dall'articolo 31, comma 1, per un ammontare non superiore alla metà della stessa. Se gli interventi sono di particolare rilevanza o riguardano beni in uso o godimento pubblico, il Ministero può concorrere alla spesa fino al suo intero ammontare.

Per tale ragione, la situazione giuridica soggettiva azionata dal ricorrente ha consistenza di interesse legittimo e, di conseguenza, la cognizione della presente controversia è devoluta alla giurisdizione amministrativa.

2. Nel merito il ricorso introduttivo è fondato, limitatamente al dedotto difetto di motivazione del provvedimento sui criteri ai quali l’amministrazione si è attenuta nel determinare l’ammontare del contributo concesso e sulla loro osservanza.

L’articolo 12 L. 241/90, a garanzia dell’imparzialità e della trasparenza dell’agere amministrativo, sancisce a carico delle amministrazioni che concedono benefici economici l’obbligo di predeterminare le modalità ed i criteri ai quali devono attenersi nell’esercizio di tale funzione, imponendo, altresì, che l’osservanza dei suddetti criteri emerga dai singoli provvedimenti con i quali il beneficio è concesso (art. 12, L. 241/90: “1. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.

2.L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1.”).

Nel caso di specie il Ministero, pur avendo affermato in giudizio di aver predeterminato i criteri per la concessione dei contributi in esame (oggi disciplinati dall’art. 35 D.Lgs. 42/2004) attraverso talune circolari, ha del tutto disatteso l’obbligo sancito dall’art. 12, comma 2, L. 241/90 di far emergere dal provvedimento attributivo del beneficio l’osservanza dei suddetti criteri.

Solo nella memoria difensiva, infatti, il Ministero spiega le modalità di determinazione del contributo, richiamando il contenuto della circolare n. 116 del 7/8/1992. Essa prevede che le istanze siano trattate in ordine cronologico e stabilisce che, nel caso di “limitata disponibilità di bilancio”, l’importo del contributo (che in base all’art. 35, D.lgs. 42/2004, può giungere fino al 50%, ovvero alla totalità della spesa “se gli interventi sono di particolare rilevanza o riguardano beni in uso o godimento pubblico”) di sia pari al 30 o al 40% della spesa ammissibile a seconda che il bene culturale oggetto dell’intervento volontario sia pubblico o privato.

Nella memoria si afferma anche che negli anni dal 2011 al 2014 vi è stata una progressiva riduzione degli stanziamenti di bilancio e che ciò renderebbe soddisfatto il presupposto applicativo delle suddette percentuali.

Nulla di ciò emerge dai provvedimenti impugnati.

Non ne emerge la duplice natura di provvedimenti di concessione del contributo e di atti di erogazione del saldo, poiché dispositivo si limita a disporre il pagamento, senza fare alcuna menzione della concessione del contributo.

Nelle premesse, inoltre, non è richiamato alcuno degli atti con i quali il Ministero ha predeterminato i criteri (ovvero, circolari n. 116 del 7/8/1992 e 43 del 14/6/2011) ai quali afferma di essersi ispirato nella determinazione dell’ammontare del beneficio, né emergono i presupposti di fatto per l’applicazione delle percentuali del 30 e del 40% in esse riportate.

E’, dunque, fondato il difetto di motivazione dedotto nel ricorso, con particolare riguardo ai presupposti di legittimità previsti dall’art. 12 L. 241/90, non essendo ammissibile, per pacifico orientamento, l’integrazione in via postuma del provvedimento.

3. Il ricorso per motivi aggiunti è, invece, infondato.

Il ricorrente, infatti, fonda le proprie censure sull’adozione di presunti atti (che definisce non noti) di rifinanziamento degli interventi anteriori al 2012 (con i quali si sarebbe proceduto ad un’integrazione dei contributi pubblici già concessi a favore di alcuni soltanto dei soggetti eleggibili) in attuazione della legge di bilancio per il 2018. A supporto delle censure il ricorrente ha depositato la tabella n. 13 allegata alla legge, destinata ai capitoli di bilancio intestati al Ministero dei beni e delle attività culturali.

Dall’esame della suddetta scheda non emerge, tuttavia, alcuna previsione con contenuto corrispondente a quello indicato dal ricorrente.

L’obiettivo 6 (“Salvaguardia e fruibilità dei beni culturali appartenenti a privati”), del Programma: 1.9 (“Tutela del patrimonio culturale (021.015)”) della Missione: 1 (“Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici”) riguarda i “Contributi destinati all'estinzione dei debiti nei confronti dei proprietari, possessori o detentori di Beni culturali ai sensi degli articoli 31,35 e 36 del Codice Beni Culturali e del Paesaggio, per i contributi concessi per i lavori collaudati fino al 15 agosto 2012”. Ossia, come meglio si specifica in seguito, si tratta di risorse accreditate sul capitolo di pertinenza “al fine di liquidare tutti i contributi dovuti agli aventi diritto non ancora soddisfatti in relazione ai lavori di tutela collaudati fino al 15 agosto 2012”. Non si tratta, quindi, di somme stanziate per integrare i contributi già concessi, ma per consentire l’integrale pagamento delle somme originariamente concesse e non ancora corrisposte.

Non vi è prova, quindi, della fondatezza delle censure formulate.

3. In definitiva, il ricorso introduttivo è fondato e, di conseguenza, i provvedimenti con esso impugnati sono annullati per difetto di motivazione, non emergendo l’iter logico seguito per la determinazione dell’ammontare del contributo. L’amministrazione è tenuta a rideterminarsi sulla base dei criteri applicabili al tempo dell’adozione dei provvedimenti impugnati, ad indicare esplicitamente gli atti di predeterminazione dei criteri applicati ed i presupposti di fatto e di diritto delle percentuali di contributo concesso, eventualmente riconoscendo i maggiori importi richiesti in ricorso. Il ricorso per motivi aggiunti è, invece, rigettato.

4. In ragione della parziale soccombenza, le spese di giudizio possono essere compensate.