N. 01524/2010 REG.SEN.

N. 06274/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 6274 del 2008, proposto da:
C A, rappresentato e difeso dagli Avv. ti G L e F Z, con domicilio eletto presso lo studio degli stessi in Roma, via Costabella, 23,

contro

- Comune di Roma, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'Avv. Luigi D'Ottavi, domiciliato in Roma, via Tempio di Giove, 21;
- Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t., non costituitasi in giudizio;
- Provincia di Roma, in persona del Presidente della Giunta Provinciale p.t., non costituitasi in giudizio,

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

1) della deliberazione del Consiglio Comunale n. 18 del 12.2.2008, avente ad oggetto “ Ratifica dell’accordo di pianificazione di cui al comma 6 dell’art. 66 – bis della Legge Regione Lazio n. 38/1999 sottoscritto dal Sindaco del Comune di Roma e dal Presidente della Regione Lazio in data 6 febbraio 2008. Approvazione del Nuovo Piano Regolatore Generale del Comune di Roma”;

2) della deliberazione della Giunta Regionale n. 80 dell’8.2.2008, avente ad oggetto “Ratifica, ai sensi dell’art. 66-bis, comma 6, della legge regionale n. 38/99 e s.m.i., dell’Accordo di Pianificazione, sottoscritto in data 6 febbraio 2008 dal Presidente della Regione Lazio e dal Sindaco di Roma, inerente al nuovo piano regolatore generale del Comune di Roma adottato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 33 del 19-20 marzo 2003”;

3) dell’accordo di pianificazione di cui all’art. 66-bis, comma 6 L.R. Lazio n. 38/1999, sottoscritto dal Sindaco del Comune di Roma e dal Presidente della Regione Lazio, sentito il Presidente della Provincia, in data 6.2.2008;

4) della deliberazione del Consiglio Comunale n. 64 del 21/22.3.2006, con cui sono state formulate le controdeduzioni alle osservazioni presentate avverso il Nuovo Piano Regolatore Generale;

5) della deliberazione del Consiglio Comunale n. 33 del 19-20.3.2003, con cui è stato adottato il Nuovo Piano Regolatore Generale;

6) di tutti i relativi elaborati, comprensivi delle N.T.A., allegati, quale parte integrante, alla delibera consiliare di cui al punto 1),

atti tutti depositati dal 31 marzo 2008 presso il Dipartimento IX - Sala Visure - Viale della Civiltà del Lavoro n. 10,

nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2009 il dott. F A e uditi, per le parti, i difensori del ricorrente, Avv.ti G L e F Z, e del Comune di Roma, Avv.ti N. Sabato, A M, A R e L. D’Ottavi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

A. Il signor A C espone:

a) di essere proprietario di un’area di superficie complessiva pari a 5.500 mq., sita nel Comune di Roma e distinta in catasto con le particelle 1693 e 1717 del foglio 111;

b) di aver realizzato su parte di detta area alcuni manufatti per complessivi mq. 249 a uso residenziale, per complessivi mq.201 a uso non residenziale, e per complessivi mq. 240 a uso attività industriali: manufatti i quali hanno tutti formato oggetto di sanatoria edilizia mediante il rilascio di appositi provvedimenti in data 7.6.2002;

c) che nel precedente P.R.G. di Roma tale lotto di terreno era destinato a Zona H, Sottozona H1 “Agro Romano”;

d) che nel Nuovo Piano Regolatore Generale, approvato con gli atti indicati in epigrafe, detta area è inserita:

- per una superficie pari a circa 3000 mq., in zona destinata a parco;

- per la restante parte di superficie, pari a circa 2500 mq., nei cd. “Tessuti prevalentemente residenziali” della cd. “Città da ristrutturare, Ambito per i Programmi integrati n. 3 del Municipio XX”, la cui disciplina è dettata anzitutto dagli artt. 51, 52 e 53 delle Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.) del N.P.R.G. di Roma.

Con il presente ricorso, ritualmente notificato e depositato, il signor Cellini impugna le prescrizioni del Nuovo Piano Regolatore Generale alle quali è assoggettata l’area di sua proprietà, proponendo cinque motivi in diritto così rubricati:

1) illegittimità per eccesso di potere del combinato disposto degli artt. 52, comma 3, in parte qua, e 53 delle N.T.A. del N.P.R.G. per irrazionalità e/o illogicità manifesta, per difetto di presupposti e di pubblico interesse, per disparità di trattamento ;

2) ulteriore illegittimità per eccesso di potere del combinato disposto degli artt. 52, comma 3, in parte qua, e 53 delle N.T.A. del N.P.R.G. per irrazionalità e/o illogicità manifesta, per difetto di presupposti e di pubblico interesse ;

3) in via subordinata, illegittimità, in parte qua, dell’art. 52, comma 3, delle N.T.A. del N.P.R.G., in combinato disposto con l’art. 53 delle N.T.A. del N.P.R.G., nonché degli artt. 14 e 13 delle N.T.A. del N.P.R.G. per: A) violazione dell’art. 52 del L.gs. n. 112/1998 e degli artt. 117 e 118 Cost.;
B) violazione del principio di legalità e del principio di nominatività e tipicità dei provvedimenti amministrativi;
violazione dell’art. 44 della L.R. Lazio n. 38/99, dell’art. 16 della L. n. 179/1992 e della L.R. Lazio n. 22/1997, e in via generale della normativa in materia di strumenti urbanistici attuativi;
C) violazione degli artt. 27 e ss.. L. n. 457/1978;
eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti;
illogicità e contraddittorietà manifeste ;

4) in via ulteriormente subordinata e gradata, illegittimità degli artt. 17, 18 e 53 delle N.T.A. del N.P.R.G. per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7 della L. n. 1150/1942 e s.m.i. e dei principi generali in materia urbanistica in relazione all’art. 42 Cost .;

5) illegittimità del combinato disposto degli artt. 53, comma 11, e 20, delle N.T.A. del N.P.R.G. per violazione e falsa applicazione rispettivamente degli artt. 3, 5 e 6 della L. n. 10/77 (ora art. 16 del T.U. dell’Edilizia approvato con D.P.R. n. 380/2001), nonché della L.R. n. 35/77 e delle relative tabelle .

B. Si è costituito in giudizio il Comune di Roma, resistendo al ricorso e formulando eccezioni in rito nonché articolate deduzioni difensive di merito.

C. Il ricorso è stato chiamato per la discussione all’udienza pubblica del 22 ottobre 2009, e quindi trattenuto in decisione.

D. Va preliminarmente esaminata l’eccezione di tardività del ricorso, formulata dalla difesa comunale con riferimento al fatto che lo stesso è stato notificato in data 30 maggio 2008, e quindi oltre il termine dei sessanta giorni decorrente dalla pubblicazione sul B.U.R.L., in data 14 marzo 2008, della Deliberazione della Giunta Regionale n. 80 del giorno 8 febbraio 2008 e dell’avviso concernente la Deliberazione del Consiglio Comunale n. 18 del 12 febbraio 2008.

L’eccezione è infondata.

E’ noto che - secondo la giurisprudenza - la presunzione legale di conoscenza non ha luogo, ai fini del decorso del termine per la proposizione dell’impugnazione, sino a che l’intera fase della pubblicità legale non si sia perfezionata (Consiglio di Stato, sez. IV, 19 gennaio 1988, n. 3): il che ordinariamente avviene con riferimento alla scadenza del termine di pubblicazione dell'avviso di deposito degli atti presso gli uffici comunali (Consiglio di Stato, sez. IV, 12 novembre 2002, n. 6278;
T.A.R. Lombardia - Brescia, 1 dicembre 2004, n. 1743).

E’ vero che nella specie la procedura seguita, ossia la procedura cd. di “copianificazione” disciplinata dall’art. 66 – bis della L.R. n. 38/1999 ha carattere di specialità;
e che il comma 9 del medesimo articolo sancisce che “l'efficacia del piano regolatore generale è subordinata alla pubblicazione nel BURL dell'avviso della avvenuta approvazione”. Ma questa disposizione attiene all’efficacia del piano e non incide direttamente sul distinto profilo della piena conoscibilità legale: profilo in ordine al quale, per evidenti ragioni garantistiche attinenti all’effettività della tutela giurisdizionale, occorre attenersi al menzionato criterio generale. Del resto, anche in giurisprudenza si sono rilevate significative ipotesi, pure in relazione alle diverse previsioni della legislazione regionale, nelle quali si è ritenuto di dover distinguere tra la data in cui il piano regolatore generale ha efficacia, e la data di perfezionamento degli adempimenti pubblicitari, che invece rileva ai fini della presunzione di conoscenza per la decorrenza del termine di impugnazione (cfr. Cassazione civile, sez. II, 4 marzo 2008, n. 5892;
Consiglio Stato, sez. IV, 11 dicembre 1998, n. 1782;
Consiglio di Stato, sez. IV, 15 luglio 1983, n. 538).

Con riferimento al caso in esame, quindi, è sufficiente osservare che il deposito degli atti impugnati è avvenuto a partire dal 31 marzo 2008 presso il Dipartimento IX – Sala Visure – Viale della Civiltà del Lavoro n. 10, come risulta dall’avviso pubblicato in pari data sul quotidiano “Il Messaggero”.

Il ricorso risulta quindi proposto nel termine di sessanta giorni previsto dalla legge.

E. Le prime quattro censure, proposte dal ricorrente in via successivamente subordinata, sono tutte dirette a contestare - sotto diversi profili sia particolari che generali - la configurazione dell’istituto del Programma Integrato di Intervento (PRINT) nel contesto del Nuovo Piano Regolatore.

La disciplina fondamentale di questo istituto si ritrova nell’art. 14 delle N.T.A.:

“Art.14. Programma integrato.

1. Il Programma integrato ha la finalità di sollecitare, coordinare e integrare soggetti, finanziamenti, interventi pubblici e privati, diretti e indiretti. Il Programma integrato prevede, di norma, incentivi di tipo urbanistico, finanziario e fiscale, volti a favorire l’integrazione degli interventi, la qualità urbana e ambientale, e il finanziamento privato di opere pubbliche.

2. Il Programma integrato è di iniziativa pubblica, fatto salvo l’intervento sostitutivo dei proprietari, ai sensi dell’art. 13, comma 6.

3. Il Programma integrato si applica:

a) all’intero Sistema insediativo, e con le modalità di cui all’art. 13, comma 3, al fine di programmare e promuovere l’applicazione degli istituti di perequazione di cui all’art. 17, comma 2;

b) nella Città storica, al fine di coordinare, anche mediante incentivi, gli interventi diretti privati e la loro integrazione con interventi sugli spazi pubblici, con particolare riguardo alle zone più degradate;

c) negli Ambiti di valorizzazione della Città storica, in alternativa al Piano di recupero e al Progetto urbano, per le finalità indicate dalla specifica disciplina;

d) nei Tessuti della Città consolidata, al fine di ristrutturare impianti urbani disomogenei e incompiuti, favorendo, mediante incentivi urbanistici, il diradamento o trasferimento delle costruzioni e il reperimento di aree per servizi pubblici;

e) nei Tessuti della Città da ristrutturare, al fine di migliorare la qualità urbana e la dotazione di infrastrutture e servizi pubblici, mediante incentivi urbanistici e il concorso privato nel finanziamento di opere pubbliche;

f) negli Ambiti di programmazione strategica, in alternativa al Progetto urbano, al fine di coordinare, in ambiti particolari, le previsioni del Programma triennale opere pubbliche con interventi privati di recupero e valorizzazione;

g) nelle Centralità locali, in alternativa al Progetto unitario o al Progetto urbano, al fine di definire l’assetto urbanistico di tali ambiti;

h) nelle aree a Servizi pubblici, al fine di acquisirne in modo coordinato la pubblica disponibilità, anche mediante la cessione compensativa di cui all’art. 22;

i) nell’Agro romano, al fine di promuovere interventi integrati di riqualificazione ambientale, valorizzazione dei beni culturali, promozione di turismo rurale;

j) nelle aree della Rete ecologica, al fine di promuovere, coordinare, indirizzare, anche dal punto di vista progettuale, gli interventi di cui all’art. 10, in ambiti vasti e su più componenti di PRG, tra loro integrate;

k) con la finalità di cui all’art. 12, comma 7, con particolare riguardo a quei settori urbani in cui siano compresenti diversi Tessuti della Città da ristrutturare e diversi Nuclei di edilizia ex abusiva, che necessitino di una organizzazione complessiva, soprattutto in tema di mobilità locale e di localizzazione di servizi comuni.

4. Il Programma integrato è promosso e definito, di norma, con la seguente procedura:

a) formazione di un Programma preliminare che definisca: obiettivi, incentivi, indirizzi per la definizione degli interventi privati, anche sotto forma di piano preliminare di assetto;
interventi pubblici prioritari;
finanziamenti pubblici disponibili o attivabili;

b) pubblicazione del programma preliminare, mediante avviso o bando pubblico, che definisca i termini e le modalità di presentazione delle proposte d’intervento o delle istanze di accesso agli incentivi di cui all’art. 17, comma 3;

c) valutazione e ridefinizione, anche mediante procedura negoziale, delle proposte presentate, sulla base degli obiettivi e dei criteri definiti nel Programma preliminare;

d) formazione e approvazione del Programma definitivo, anche in più fasi e stralci, e relativo aggiornamento del Programma preliminare.

5. Il Programma definitivo contiene, quali elaborati essenziali: la definizione progettuale, anche a livelli differenziati, degli interventi diretti e indiretti, pubblici e privati;
le aree su cui individuare eventuali comparti e procedere alla costituzione del Consorzio;
il Piano finanziario;
il Programma temporale.

6. Per i Programmi integrati nella Città consolidata e nella Città da ristrutturare sono individuati appositi ambiti d’intervento e la relativa disciplina, secondo gli articoli 50 e 53.

7. Qualora, ai fini dell’approvazione, del finanziamento e dell’attuazione del Programma integrato, sia richiesta la partecipazione di altre amministrazioni, il Comune, al fine di accelerare le relative procedure, promuove la conferenza di servizi di cui agli articoli 14 e seguenti della legge n. 241/1990 e, all’occorrenza, l’accordo di programma di cui all’art. 34 del D.LGT n.267/2000.

8. Se non approvato tramite accordo di programma, il Programma integrato è soggetto alle procedure di cui all’art. 2 della LR n. 36/1987;
se contiene al suo interno strumenti urbanistici esecutivi di iniziativa pubblica, è soggetto alle procedure di pubblicazione di cui all’art. 15 della legge n. 1150/1942, nonché alle procedure di approvazione di cui all’art. 1 della LR n. 36/1987.”.

La disciplina degli ambiti di intervento nella Città da ristrutturare, alla quale rinvia l’art. 14, comma 6, è dettata dall’art. 53, il quale così dispone:

“Art.53. Ambiti per i Programmi integrati.

1. I Programmi integrati nella Città da ristrutturare sono finalizzati al miglioramento della qualità urbana dell’insediamento e, in particolare, all’adeguamento e all’integrazione della viabilità e dei servizi, mediante il concorso di risorse private.

2. Gli ambiti per Programmi integrati sono individuati, mediante perimetro, nell’elaborato 3.“Sistemi e Regole”, rapp. 1:10.000. I perimetri comprendono Tessuti, Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, Servizi pubblici di livello urbano, ferma restando la possibilità di intervento diretto su tali componenti secondo la rispettiva disciplina del PRG. Le aree comprese negli ambiti sono “Zone di recupero del patrimonio edilizio esistente, ai sensi dell’art. 27, legge n. 457/1978. Sono ammessi interventi di categoria RE, NC, RU e NIU, come definiti dall’art. 9.

3. Il Programma integrato è promosso e definito secondo le forme, le procedure e i contenuti di cui all’art. 14, salvo quanto previsto al comma 5, e si applica ad ogni singolo ambito o a più ambiti contigui o prossimi.

4. I Programmi integrati sono di competenza dei Municipi, secondo quanto previsto dall’art. 13, comma 8. Ai sensi dell’art. 13, comma 3, il Consiglio comunale o la Giunta comunale, sulla base delle rispettive competenze, possono emanare un atto di indirizzo e programmazione che definisca priorità, termini e modalità di formazione dei Programmi integrati, nonché la eventuale disponibilità di risorse finanziarie, anche ripartite per Ambiti. In caso di inerzia dei Municipi rispetto ai termini stabiliti dall’atto di indirizzo, o su richiesta degli stessi, alla promozione dei Programmi integrati provvede direttamente il Comune, con i propri Organi e Uffici centrali.

5. Salvo diversa indicazione contenuta nell’atto di indirizzo e programmazione di cui al comma 4, ove emanato, e comunque previa autorizzazione dei Municipi, i Programmi integrati possono essere promossi dai soggetti privati, che rappresentino, in termini di valore catastale o di estensione superficiaria, la maggioranza delle aree riferite all’intero ambito, o ai soli tessuti, o alle sole aree non edificate dei tessuti: tali soggetti presentano ai Municipi una proposta di Programma preliminare estesa all’intero ambito, corredata dalle proposte d’intervento sulle aree di loro proprietà o nella loro disponibilità. Il Municipio, valutata favorevolmente la proposta di Programma preliminare, la pubblica e procede secondo quanto previsto dai commi 7, 8 e 9;
se ritenute di notevole interesse pubblico e di autonomia e rilevanza urbanistica, le proposte d’intervento dei soggetti promotori possono essere approvate indipendentemente dal decorso delle procedure di formazione del Programma integrato.

6. Il Programma preliminare definisce, anche per stralci e fasi di attuazione: gli obiettivi da conseguire in termini urbanistici e finanziari, gli interventi pubblici da realizzare e le relative priorità, gli indirizzi per la progettazione degli interventi privati;
definisce altresì, a specificazione o in assenza di un atto d’indirizzo del Consiglio comunale, le eventuali risorse pubbliche necessarie e disponibili, nonché i criteri di valutazione, i tempi e le modalità di presentazione, anche con periodicità annuale, delle proposte d’intervento di cui al comma 7.

7. Dopo la pubblicazione del Programma preliminare, i soggetti privati aventi la disponibilità delle aree e i soggetti pubblici competenti presentano proposte di intervento coerenti con il Programma preliminare;
contestualmente, i Municipi assumono iniziative di informazione e consultazione della cittadinanza e della comunità locale, in modo che, oltre alle proposte d’intervento, possano essere presentate osservazioni e contributi partecipativi in ordine ai contenuti del Programma preliminare.

8. Il Municipio, o il Comune in caso di intervento sostitutivo, procede alla formazione del Programma integrato sulla base delle proposte pervenute, eventualmente modificate e integrate anche mediante procedimento negoziale, nonché delle osservazioni e contributi partecipativi di cui al comma 7, e lo sottopone all’approvazione del Consiglio comunale. Il Programma integrato approvato dal Comune, fatta salva la possibilità di successive e periodiche integrazioni, deve conseguire una parte rilevante degli obiettivi stabiliti dal Programma preliminare, e comunque consentire la realizzazione di uno stralcio autonomo della previsione di interventi pubblici.

9. Il Programma integrato approvato dal Comune, contiene: lo schema di assetto complessivo dell’ambito aggiornato secondo le proposte assentite;
i progetti degli interventi privati;
i documenti preliminari degli interventi pubblici, di cui all’art. 14 del Regolamento dei lavori pubblici;
il piano finanziario;
il cronoprogramma degli interventi;
lo schema di convenzione o di atto d’obbligo con i soggetti attuatori e gestori;
ulteriori elaborati eventualmente richiesti da normative statali e regionali o dall’atto di indirizzo e programmazione di cui al comma 4.

10. Il Programma integrato, tenuto conto dei risultati conseguiti con metodo consensuale rispetto agli obiettivi preliminarmente definiti, individua altresì le aree a destinazione pubblica da assoggettare a espropriazione, nonché eventuali sub-ambiti da assoggettare a comparto edificatorio, ai sensi dell’art. 23 della legge n. 1150/1942, a Piano di recupero, anche obbligatorio, ai sensi dell’art. 28, comma 5, della legge n. 457/1978, a Piano per insediamenti produttivi (nei Tessuti prevalentemente per attività), ai sensi dell’art. 27 della legge n. 865/1971, fatto salvo ogni ulteriore potere conferito, per legge, agli strumenti urbanistici esecutivi.

11. Salvo indicazioni più restrittive del Programma preliminare motivate da ragioni di sostenibilità urbanistica e ambientale, e in deroga a quanto previsto dall’art. 52 per gli interventi diretti, le aree comprese nei Tessuti di cui all’art. 52 esprimono i seguenti indici di edificabilità, articolati in base alle destinazioni del precedente PRG e tenendo conto degli indici per intervento diretto di cui all’art. 52:

a) aree già destinate a edificazione privata a media o alta densità (ex zone E1, E2, F, L, M2): 0,6 mq/mq, di cui 0,3 mq/mq soggetto al contributo straordinario di cui all’art. 20;

b) aree già destinate a edificazione privata a bassa densità (ex zone G3, G4) o a servizi pubblici (ex zone M1, M3): 0,3 mq/mq, di cui 0,1 mq/mq a disposizione dei proprietari, 0,1 mq/mq a disposizione dei proprietari ma soggetto a contributo straordinario, 0,1 mq/mq a disposizione del Comune ai sensi dell’art. 18;

c) aree già non edificabili (ex zone H, N;
viabilità e parcheggi;
zone sprovviste di pianificazione urbanistica, ai sensi dell’art. 9, comma 1, DPR 380/2001): 0,3 mq/mq, di cui 0,06 mq/mq a disposizione dei proprietari;
0,06 mq/mq a disposizione dei proprietari ma soggetto a contributo straordinario;
0,18 mq/mq a disposizione del Comune ai sensi dell’art. 18.

12. Nel caso le aree predette siano già state interessate da Piani attuativi approvati, ancorché decaduti per decorso termine di efficacia, in luogo delle destinazioni di zona del precedente PRG, si applicano le omologhe destinazioni di Piano attuativo.

13. La SUL a disposizione del Comune, di cui al comma 11, lett. b) e c), è prioritariamente utilizzata per le finalità di cui al comma 1, secondo le indicazioni del Programma preliminare. L’utilizzazione di tale SUL per le compensazioni urbanistiche di cui all’art. 19 può avvenire esclusivamente con il consenso dei proprietari.

14. Nelle aree di cui al comma 11, lett. b) e c), il Programma preliminare può prevedere, previa favorevole verifica di sostenibilità urbanistica, un incremento dell’indice di 0,3 mq/mq, fermo restando l’indice a disposizione dei proprietari e senza comunque eccedere l’indice di 0,6 mq/mq, valutata la densità fondiaria dei tessuti circostanti, al fine di una maggiore omogeneità con il tessuto preesistente e dell’acquisizione di ulteriori risorse finanziarie private necessarie per la realizzazione del programma di opere pubbliche.

15. Riguardo alle destinazioni d’uso nei tessuti, in deroga a quanto previsto dall’art. 52, e fatte salve previsioni più restrittive del Programma preliminare:

a) nei Tessuti prevalentemente per attività, una quota non superiore al 20% della SUL interessata dal complesso delle proposte di intervento accolte può essere destinata a funzioni Abitative;
una quota non inferiore al 30% deve essere riservata a funzioni Produttive;

b) nei Tessuti prevalentemente residenziali e nei Tessuti prevalentemente per attività sono ammesse le funzioni Commerciali, Servizi e Turistico-ricettive, a CU/m e CU/a;

c) i cambi di destinazione d’uso verso destinazioni consentite solo per intervento indiretto sono sottoposti al contributo straordinario di cui all’art. 20.

16. Nelle aree destinate a Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale e a Strade, si applica la cessione compensativa di cui all’art. 22. Se previsto dal Programma preliminare, nelle aree a Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, i proprietari dotati di idonei requisiti, unitamente alla cessione compensativa, possono proporre, in regime di convenzione, la realizzazione in diritto di superficie e la gestione dei servizi previsti dal Programma integrato.

17. Fatto salvo quanto previsto all’art. 13, comma 18, il Programma integrato può apportare le seguenti modifiche alle prescrizioni del PRG, senza che ne costituisca variante:

a) variazione delle delimitazioni delle componenti di cui al comma 2, a condizione che non risulti ridotta la dotazione di standard urbanistici e a parità di previsioni edificatorie a favore della proprietà, che possono essere trasferite all’interno dello stesso ambito;

b) trasferimento delle previsioni edificatorie generate dall’applicazione degli indici di cui al comma 11 in Aree di concentrazione edilizia (ACE) indicate dal Programma preliminare;

c) estensione del Programma integrato ad aree esterne al perimetro di cui al comma 2, al fine di includere aree e interventi pubblici di completamento dell’assetto degli ambiti perimetrati o di integrazione con insediamenti circostanti;
per migliorare la dotazione di standard urbanistici, se non interamente reperibili all’interno, e la qualità ambientale degli insediamenti, possono essere incluse aree esterne contigue destinate a Verde pubblico e servizi pubblici di livello locale, nonché, in subordine, aree dell’Agro romano di cui al Titolo III, Capo 2°;
le aree agricole sono inserite nel Programma integrato in misura non eccedente il 20% dell’estensione dell’Ambito ed esclusivamente su proposta di cessione compensativa formulata dai proprietari, ai sensi del comma 7;

d) esclusione della SUL di parcheggi privati non pertinenziali, la cui gestione sia regolata da apposita convenzione con il Comune, dal computo dell’edificabilità ammissibile ai sensi del comma 11.

18. Se all’interno del perimetro degli Ambiti per i Programmi integrati dovessero ricadere componenti diverse da quelle indicate al comma 2, ad esse si applica la loro rispettiva disciplina, fatti salvi i poteri del Programma integrato di indirizzo e coordinamento complessivo applicati all’intero Ambito ”.

F. Secondo l’Amministrazione, la valorizzazione del PRINT si ricollega alle indicazioni ricavabili dalla giurisprudenza costituzionale quanto all’ambito dei poteri riconosciuti all’ente locale. Questo strumento sarebbe riconducibile a due previsioni di legge:

- la previsione dell’art. 16 della L. n. 179/92, secondo cui il Programma Integrato di Intervento è volto “al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale” e “caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati” (comma 1). Si tratta di uno strumento avente connotazione di amplissima discrezionalità, estesa al coordinamento dei diversi ambiti territoriali, al particolare rilievo della componente ambientale e al concorso di risorse finanziarie pubbliche e private;

- la previsione della legge regionale n. 22/97 che prevede il programma integrato di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale.

Detto strumento, sempre secondo l’Amministrazione, riveste un ruolo centrale nell’attuazione del meccanismo di perequazione/compensazione su cui si basa il Nuovo Piano Regolatore.

G. Il Collegio prende preliminarmente atto di questa impostazione, la quale riflette gli sviluppi della scienza urbanistica degli ultimi decenni e trova riscontro – sia pure in maniera differenziata – in diverse leggi regionali e in molteplici esperienze di pianificazione in Italia (oltre che all’estero).

E’ noto, tuttavia, che gli istituti perequativi e compensativi si atteggiano – nelle leggi regionali come nella prassi pianificatoria – secondo modalità assai diversificate e difficilmente riconducibili ad unità, nonostante gli sforzi della dottrina in tale direzione. E questo a maggior ragione in un contesto ordinamentale caratterizzato, purtroppo, dalla prolungata inerzia del legislatore statale nell’affrontare in maniera sistematica i nodi di fondo della materia.

Per quello che interessa in questa sede, occorre precisare che non è compito di questo giudice entrare nel merito delle scelte politiche e delle connesse visioni di cultura, di scienza e di tecnica urbanistica, delle quali il Nuovo Piano Regolatore di Roma rappresenta una significativa espressione.

Più semplicemente, questo Tribunale, pur avendo presente l’esigenza di tenere conto della visione complessiva che sorregge l’impianto del piano e di evitare una considerazione atomistica delle relative previsioni, non può esimersi da una considerazione ragionevolmente distinta delle varie disposizioni funzionalmente dirette all’attuazione del disegno complessivo, anche se – ovviamente – nei limiti segnati dai motivi di ricorso.

Ciò sul presupposto che l’attività amministrativa, anche quando comporta - segnatamente nella fase di pianificazione e programmazione - un consistente margine di autonomia nella specificazione dei fini e nella prefigurazione degli strumenti, rimane pur sempre soggetta in primo luogo alla legge, nonché agli altri parametri indicati dall’art. 1 della l. 241/1990 e - più a monte - dalle previsioni costituzionali: parametri che riflettono, d’altra parte, esigenze di giustizia coessenziali alla funzione amministrativa.

Ne consegue, con particolare riferimento al principio di legalità e alle sue implicazioni, che l’Amministrazione opera nell’esercizio di poteri previsti dalla legge e con strumenti parimenti dotati di copertura legislativa: non è sufficiente che il fine perseguito sia legittimo, perché è necessario che lo siano anche gli strumenti impiegati.

H. Fatte queste doverose premesse, occorre passare all’esame, da effettuarsi congiuntamente, del primo e del secondo mezzo di impugnazione, con i quali il ricorrente censura il combinato disposto degli artt. 52, comma 3, e 53 delle N.T.A. del Nuovo Piano Regolatore.

H.1 La comprensione delle censure presuppone un sintetico richiamo alla classificazione della tipologia degli interventi risultante all’art. 9 della N.T.A.:

a) Manutenzione ordinaria (MO),

b) Manutenzione straordinaria (MS),

c) Restauro e risanamento conservativo (RC),

d) Ristrutturazione edilizia (RE), divisa in tre sotto-categorie:

- RE1 Ristrutturazione edilizia senza aumento della SUL, del Volume costruito (Vc) e delle unità immobiliari, senza modificazioni della sagoma e senza alterazione dell’aspetto esteriore degli edifici;

- RE2 Ristrutturazione edilizia diversa dalle sotto-categorie RE1 e RE3;

- RE3 Demolizione e ricostruzione di un fabbricato, senza variazione di volumetria (Vc) e sagoma, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, e con la possibilità di modifiche non sostanziali dell’area di sedime, come definite dalla legislazione regionale, volte ad un maggiore allineamento con gli edifici adiacenti o all’adeguamento a prescrizioni di strumenti urbanistici esecutivi;

e) - Nuova costruzione (NC): tipologia che ricomprende le seguenti principali categorie di intervento edilizio:

- DR Demolizione e ricostruzione di edifici non rientrante nella categoria RE3;

- AMP Ampliamenti di edifici all’esterno della sagoma esistente, connessi o non a interventi di ristrutturazione edilizia o demolizione e ricostruzione della parte preesistente, come stabilito nelle specifiche norme di tessuto;
rientrano in tale sotto-categoria gli interventi pertinenziali, intesi quali interventi su spazi accessori alle unità edilizie e immobiliari, legati a queste da vincolo di pertinenza, che eccedano il 15% del Volume costruito (Vc), ovvero che siano realizzati, con qualsiasi dimensione, nella Città storica o su immobili individuati nella Carta per la qualità di cui all’art. 16;

- NE Nuova edificazione di fabbricati su aree libere, comunque non rientrante nelle precedenti Categorie;

f) Ristrutturazione urbanistica (RU);

g) Nuovo impianto urbanistico (NIU).

H.2 In particolare, la prima censura prende le mosse dall’art. 52, comma 3, il quale così dispone:

“ Nei Tessuti della Città da ristrutturare sono ammessi, con intervento diretto, gli interventi di categoria MO, MS, RC, RE, DR, AMP, NE, come definiti dall’art.