Pubblicato il 28/11/2019

N. 01621/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00080/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 80 del 2019, proposto da
Casa di Cura Leonardo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Edward W.W. Cheyne, M C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda Usl Toscana Sud Est, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato P S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Masaccio, n. 183;
Azienda Usl Toscana Centro, Azienda Usl Toscana Nord Ovest, Rugani Hospital S.r.l. non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della delibera della Giunta Regionale della Toscana n. 1220 dell'8.11.2018 avente ad oggetto la “Determinazione dei tetti massimi per l'acquisto di prestazioni dalle strutture sanitarie private accreditate”;

- di tutti gli atti presupposti, conseguenziali e comunque connessi ed in particolare, ove occorrendo, la nota prot n. AOOGRT/539734/C.130.060 del 27.11.2018 a firma del Direttore della Direzione “Diritti di Cittadinanza e coesione sociale” della Regione Toscana.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana e dell’Azienda Usl Toscana Sud Est;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2019 il dott. R G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con delibera n. 1220 dell’8 novembre 2018 la Giunta regionale della Regione Toscana ha proceduto alla “determinazione dei tetti massimi per l’acquisto di prestazioni dalle strutture sanitarie private accreditate”, indicati per ciascun soggetto erogatore nell’Allegato A alla suddetta delibera.

La delibera n. 1220 cit. in primo luogo richiama la disciplina legislativa succedutasi negli ultimi anni e finalizzata a ridurre la spesa sanitaria, richiama quindi la DGR n. 343 del 2017 che ha definito, per il periodo 2016-2019, i tetti per gli acquisti di prestazioni da soggetti accreditati ed infine la deliberazione n. 14 del 2018 della Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Toscana, che ha evidenziato che i richiamati limiti di spesa devono essere riferiti complessivamente all’attività erogata sia a pazienti residenti che a pazienti non residenti nel territorio regionale; nonché la circostanza che le prestazioni ad alta complessità erogate a pazienti extraregionali in passato erano remunerate integralmente da parte delle Regioni invianti, mentre ora sono remunerate solo parzialmente. La delibera procede quindi alla determinazione di tetti unici regionali per operatore, senza distinzioni di tipologia di prestazioni e di provenienza del paziente, agendo secondo due direttrici: a) “inappropriatezza: in ragione della quale determinare un abbattimento del 50% del valore dei ricoveri medici potenzialmente inappropriati erogati nel 2017”; b) “potenziale dispersione di risorse verso altre regioni: in ragione della quale determinare un abbattimento del 5%, del 10% o del 20% del valore della casistica dei ricoveri extraregione 2017, in ragione della proporzione di ricoveri extraregionali gestiti (fino al 40%, dal 40% all’85%, oltre l’85%)”.

2 – Con il ricorso introduttivo del giudizio la Casa di cura Leonardo s.r.l. impugna la delibera di Giunta regionale n. 1220 dell’8 novembre 2018, evidenziando che in virtù della stessa i volumi di prestazioni sanitarie ambulatoriali ed ospedaliere autorizzati per la società ricorrente sono passati da euro 5.202.726 (per l’anno 2017) ad euro 5.193.860, tetto massimo modificabile in peius dalle singole aziende sanitarie di riferimento. Essa quindi formula nei confronti della delibera medesima le seguenti censure:

- violazione delle regole partecipative e conseguente difetto motivazionale;

- difetto di competenza, poiché l’art. 76, comma 2, della legge regionale n. 40 del 2015 prevede la competenza della ASL a fissare i volumi delle prestazioni oggetto di contratto, mentre alla Regione compete solo di stabilire le tariffe delle prestazioni;

- violazione dell’art. 15, comma 14, d. l n. 95 del 2012 nella misura in cui la delibera gravata assoggetta ad un unico tetto finanziario tutte le prestazioni sanitarie rese dalle strutture private convenzionate con il SSR a prescindere dal loro carattere (di alta complessità o meno) e dalla provenienza (extra regionale) dei pazienti; quest’ultime peraltro essendo prestazioni gravanti integralmente sulle Regioni invianti, così che non può essere invocata neppure una ragione di salvezza dei conti regionali;

- si contesta che il gravato provvedimento neppure si preoccupi di chiarire se ed in che misura la necessità di prevedere tetti onnicomprensivi, a livello regionale, risulti davvero conseguente agli accordi interregionali sulla mobilità sanitaria; nel sistema delineato dalla delibera n. 1220 del 2018, non solo il privato sopporta il rischio di mercato ma anche quello che il suo soggetto regolatore, non essendo capace di recuperare i propri crediti, ponga poi direttamente in capo a lui le mancate riscossioni o gli abbattimenti o i mancati riconoscimenti effettuati in sede interregionale; l’operatore economico si vede esposto al rischio dell’insolvenza del “debitore del suo debitore” nei confronti del quale non ha alcuna azione e tanto meno rapporti negoziali;

- violazione dell’affidamento nella stabilità delle regole che erano state fissate da quello stesso ente regolatore poco più di un anno prima con la delibera n. 343 del 2017 anche con riferimento alla disciplina transitoria secondo cui «ove la Regione dovesse subire abbattimenti sulla mobilità extraregionale 2018, l’eventuale mancato riconoscimento in sede interregionale, nella quota parte correlata a quanto erogato successivamente alla data di pubblicazione del presente atto, sarà riaddebitato agli erogatori in proporzione all’attività extraregionale relativa a tale periodo»; ed altresì con riferimento al ridotto periodo di tempo che le aziende hanno per adeguarsi alle nuove regole;

- mancanza di contraddittorio nella individuazione dei tetti per ciascun operatore, difetto di istruttoria, illogicità e irrazionalità dell’applicazione di nuovo modello, senza tener conto delle diverse realtà imprenditoriali e delle diverse mission dei vari operatori;

- violazione delle regole di correttezza e buona fede, di lealtà nei rapporti fra privato e pubblica amministrazione, oltreché per violazione del principio della buona fede oggettiva e dell’affidamento ingenerato in ordine alla pacifica vigenza, delle regole di cui alla delibera n. 343 del 2017, sino al 31.12.2019; la delibera gravata costituisce un vero e proprio inadempimento ad un accordo provvedimentale, che era nella sostanza contenuto nella delibera n. 343 del 2017 comunque un atto che viola in ogni caso il principio della buona fede oggettiva e della tutela dell’affidamento incolpevole; essa costituisce una sorta di provvedimento di “secondo grado” ovvero espressione di una sorta di illegittimo ripensamento postumo della Regione Toscana rispetto alle decisioni assunte con la delibera n. 343 del 2017 che non poneva alcun tetto alle prestazioni sanitarie di alta specialità rese a favore dei residenti in altre regioni, in violazione delle già richiamate regole partecipative ma anche degli artt. 21-quinquies, 21-sexies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990 e con violazione del termine ragionevole di 18 mesi che l’art. 21 nonies, comma 1, della legge n. 241 del 1990 pone all'esercizio del potere di autotutela e di annullamento d’ufficio; mancanza dei presupposti per la revoca e diritto a indennizzo;

- a tutto concedere, le conseguenze degli asseriti squilibri finanziari, che sono alla base della delibera n. 1220 del 2018 anche alla luce della lettera della Regione Toscana del 27.11.2018, avrebbero dovuto essere regolate direttamente ed esclusivamente dall’Azienda Usl Toscana Sud Est nel cui ambito si sono verificati tali disequilibri come attestato anche dalla deliberazione n. 14/2018/PRSS della Corte dei Conti.

3 - Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, la Regione Toscana, che ha anche richiamato la sentenza della Sezione n. 1600 del 2018 e anche la sentenza n. 77 del 2019. Si è altresì costituita in giudizio, per resistere al gravame, l’Azienda USL Toscana Sud-Est.

4 - Con ordinanza n. 720 del 2019 la Sezione ha disposto incombenti istruttori, adempiuti dalla Regione Toscana con il deposito documentale del 3 luglio 2019.

5 – Chiamata la causa alla pubblica udienza del giorno 5 novembre 2019 e sentiti i difensori comparsi, come da verbale, la stessa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

6 – Deve essere preliminarmente esaminata la censura di difetto di competenza, che risulta infondata.

Infatti il potere esercitato dalla Regione Toscana trova fondamento nel primo comma dell’art 8 quinquies d.lgs. n. 502/1992, secondo cui: “ Le regioni, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, definiscono l'ambito di applicazione degli accordi