Pubblicato il 14/05/2024

N. 03113/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00736/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 736 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Centro Futura S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli alla Via dei Mille n. 47;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M C e M L S di C L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell'Ente in Napoli alla Via S. Lucia n. 81;
Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenica Coppola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il Servizio Affari Legali dell'Azienda in Napoli alla Via Comunale del Principe n. 13/a;

nei confronti

AIAS

Onlus - Sezione di Nola, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- (quanto al ricorso introduttivo):

della delibera della Giunta Regionale della Campania 30 novembre 2021, n. 531, pubblicata sul B.U.R.C. n. 112 del 6 dicembre 2021, avente ad oggetto: “ Disposizioni attuative di cui ai commi 5-bis e 5-ter dell'art. 4 del D.L. 34/2020 - Adempimenti di cui agli impegni assunti dalla Conferenza delle Regioni e Province Autonome in tema di rinnovo dei CCNL sanità privata - Aggiornamento delle tariffe delle prestazioni di riabilitazione ex art. 26 Legge 833/78 ed RSA/Centri diurni per anziani e disabili non autosufficienti ”;
di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, comunque lesivi dei diritti e interessi della ricorrente;

nonché, in via subordinata, per il risarcimento ex art. 30 c.p.a. dei danni subiti a causa della complessiva condotta della Regione Campania;

- (quanto ai motivi aggiunti depositati il 4/3/2022):

della delibera della Giunta Regionale della Campania 30 novembre 2021, n. 532, pubblicata sul B.U.R.C. n. 118 del 27 dicembre 2021, avente ad oggetto: “ Adeguamento dei limiti di spesa per l'anno 2021 di cui alla

DGRC

92/2021 e s.m.i. per la macroarea della riabilitazione territoriale ex art. 26 L. 833/78 ”;

- (quanto ai motivi aggiunti depositati l'1/3/2023):

A) della deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro n. 2072 del 2 dicembre 2022, avente ad oggetto: “ Attuazione delle procedure previste dalla DGRC n. 531 del 30/11/2021, per le prestazioni di riabilitazione ex art. 26 legge n. 833/78 ”;

B) della deliberazione del Direttore Generale dell'Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro n. 84 del 20 gennaio 2023, avente ad oggetto: “ Attuazione delle procedure previste dalla DGRC n. 531 del 30/11/2021 per gli Ambulatori di Terapia Fisica e FKT accreditati operanti ex art. 44 L. 833/78 nell'ambito della ASL Napoli 1 Centro ”;

C) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, comunque lesivi dei diritti e interessi della ricorrente, comprese:

D) la nota della Giunta Regionale della Campania prot. 596001 del 30 novembre 2022, allegata alla delibera dell'Asl n. 84 del 20 gennaio 2023, avente a oggetto: “ Delibere di Giunta Regionale nn. 92 e 93 del 9 marzo 2021 – Precisazioni ”;

E) la nota della Giunta Regionale della Campania prot. 11385 del 10 gennaio 2023, allegata alla delibera dell'Asl n. 84 del 20 gennaio 2023, avente ad oggetto: “

DGRC

531/2022_ Adeguamento procedure per le prestazioni di FKT ex art. 44 L. n. 833/78 rese dai centri convenzionati con la Asl Napoli 1 Centro ”;

- (quanto ai motivi aggiunti depositati il 21/9/2023):

A) della nota dell'Asl Na 1 Centro del 25.07.2023, priva di estremi, avente ad oggetto: “ Attuazione delle procedure previste dalla D.G.R.C. 531 del 30.11.2021 ”, con cui l'Asl, in ottemperanza a quanto previsto dalla Delibera Aziendale n. 2072 del 2.12.2022, ha disposto il recupero delle somme liquidate per prestazioni ex art. 26 L. n. 833/78, ai sensi del Decreto Dirigenziale Regione Campania n. 83/2020, per il complessivo importo di € 230.206,54, mediante trattenute di € 38.367,75 per le mensilità di giugno, luglio, agosto, settembre, ottobre, novembre e dicembre;

B) della nota di debito nr. 1300000006 del 28.07.2023, avente come causale: “ nota debito Fatt. nn. 30-37-38-41-42 del 2020 ”, per prestazioni erogate ex art. 26 L. n. 833/78, con cui l'Asl ha disposto il relativo addebito nei confronti della ricorrente della somma di € 230.208,54.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell'Azienda Sanitaria Locale Napoli 1 Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 febbraio 2024 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente gestisce l’omonima struttura, accreditata con il Servizio sanitario regionale, per l’erogazione di prestazioni afferenti alla macro-area della riabilitazione ex artt. 26 e 44 della legge n. 833/1978.

Nel periodo della pandemia da Covid-19 aderiva al programma regionale “La Campania riparte”, approvato con decreto dirigenziale del 9/4/2020 n. 83, emanato nel contesto emergenziale in cui era stata disposta la sospensione delle attività dal 13/3/2020 al 27/4/2020, in virtù di ordinanze del Presidente della Regione e, a livello nazionale, in base all’art. 47 del D.L. n. 18/2020 e con la possibilità, di cui all’art. 48, di specifici progetti con gli enti gestori, per garantire l’erogazione delle prestazioni sospese.

Sottolinea che il predetto programma regionale si prefiggeva l’obiettivo di garantire l’efficienza delle strutture che avevano subito la drastica riduzione dell’attività, riducendo al minimo gli effetti negativi sui livelli occupazionali e remunerativi degli addetti e il ricorso ad ammortizzatori sociali, assicurando al gestore liquidità finanziaria.

A carico dei centri aderenti erano fissate rigide misure di messa in sicurezza (dai dispositivi di protezione individuale alla sanificazione degli ambienti e ad adeguamenti organizzativi), con l’obbligo di remunerare l’intero personale in forza all’1/3/2020, impegnandosi a non attivare ammortizzatori sociali e CIG e predisponendo una doppia fatturazione, per il periodo 1° aprile - 31 maggio 2020 (quota del 60% dell’importo contrattualizzato in dodicesimi, per la parte a carico del SSR;
acconto del 40% delle prestazioni rese che, ove detto valore non fosse raggiunto a consuntivo, avrebbe determinato per la differenza una richiesta di nota di credito entro il 31/12/2020, da recuperare con compensazioni mensili con le prestazioni del periodo 2021-2022).

La ricorrente rimarca di aver sostenuto investimenti e rinunciato ad avvalersi di strumenti di sostegno per il costo del personale e, dopo queste premesse, passa in rassegna gli eventi succedutisi all’approvazione del programma regionale, scaturiti dall’emanazione del D.L. n. 34/2020, convertito con legge n. 77/2020, recante all’art. 4 “Misure urgenti per l’avvio di specifiche funzioni assistenziali per l’emergenza COVID-19”.

Sostenendo che tali norme si pongano su un piano diverso rispetto agli obiettivi del programma “La Campania riparte”, censura l’operato della Regione che, già con la DGRC del 9/3/2021 n. 92, nel definire i limiti prestazionali e di spesa per gli esercizi 2020-2021 per la macro-area della riabilitazione, a detta della ricorrente ha “implicitamente rimosso in autotutela il DD n. 83/2020” (la DGRC n. 92/2021 non forma oggetto del presente giudizio, in quanto impugnata con ricorso R.G. 2278/2021).

È invece all’esame del Tribunale la successiva DGRC del 30/11/2021 n. 531, la quale ha stabilito che “gli importi erogati dalle ASL ai sensi dell’allegato 2 del DD 83/2020 alle strutture che hanno aderito al programma “La Campania riparte” devono ritenersi a titolo di acconto soggetto a conguaglio in applicazione della normativa recata dall’art. 4 commi 5, 5 bis e 5 ter del decreto legge 19 maggio 2020 n. 34 e s.m.i.”.

Sono dedotti plurimi profili di violazione di legge ed eccesso di potere, nonché di illegittimità derivata, oltre all’incompetenza e alla violazione degli artt. 51 e 66 dello Statuto regionale e dei richiamati Accordi della Conferenza Stato-Regioni e altresì, di violazione del legittimo affidamento e dei principi di correttezza e buona fede.

In via subordinata è proposta la domanda di risarcimento del danno.

Con i primi motivi aggiunti è dedotta l’illegittimità derivata della

DGRC

30/11/2021 n. 532 (“Adeguamento dei limiti di spesa per l'anno 2021 di cui alla

DGRC

92/2021 e s.m.i. per la macro-area della riabilitazione territoriale ex art. 26 L. 833/78”).

Si sono costituite in giudizio per resistere la Regione e l’ASL Napoli 1 Centro.

Con i secondi e i terzi motivi aggiunti sono avversati i provvedimenti che hanno dato attuazione alla DGRC n. 531/2021, nonché le note con cui l’Azienda Sanitaria Locale ha disposto il recupero delle somme indicate in epigrafe (per le quali l’esame è devoluto al G.A., per il principio di unitarietà della giurisdizione, in ragione del loro carattere di atti direttamente conseguenti e indissolubilmente collegati al potere esercitato, di natura autoritativa).

Vengono riproposti i motivi di illegittimità derivata e dedotti vizi propri, rinnovando la domanda di risarcimento del danno.

È chiesta la sospensione cautelare dei provvedimenti impugnati.

La Regione ha svolto difese nella memoria depositata.

Con ordinanza del 12 ottobre 2023 n. 1765 l’istanza cautelare è stata respinta.

La ricorrente ha formulato istanza di prelievo e depositato memoria per l’udienza di merito.

All’udienza pubblica del 28 febbraio 2024 la causa è stata assegnata in decisione.

DIRITTO

1.- Questa Sezione si è occupata a più riprese della problematica all’esame, pronunciandosi con le sentenze del 9/1/2023 n. 145, del 7/4/2023 n. 2153 e del 21/9/2023 n. 5169, con cui sono stati rigettati analoghi ricorsi.

Giova riesporre le vicende che hanno contrassegnato l’adozione, da parte della Regione, dapprima del decreto dirigenziale n. 83/2020 (approvazione del programma “La Campania riparte”) e, successivamente, dell’avversata DGRC n. 531/2021.

1.1. È ben noto che la crisi emergenziale, prodottasi dagli inizi del marzo 2020, aveva comportato un evidente sconvolgimento delle normali attività sanitarie e sociosanitarie ambulatoriali e semiresidenziali per anziani e disabili, in conseguenza delle drastiche misure nazionali e regionali di contenimento del contagio epidemico da SARS-COV 2.

L’attività dei centri diurni e semiresidenziali e ambulatoriali/domiciliari aveva cominciato a ridursi in maniera consistente (come può evincersi dall’ordinanza del Presidente della Regione n. 8 dell’8 marzo 2020, che consentiva agli utenti dei servizi di richiedere il rinvio della scadenza dei trattamenti senza perderne il diritto o essere dimessi dai centri).

In seguito, con ordinanza n. 16 del 13 marzo 2020, il Presidente della Giunta Regionale sospendeva, fino al 13 aprile 2020, anche i servizi ambulatoriali e domiciliari di riabilitazione ex art. 26 Legge 833/1978, fatte salve le prestazioni urgenti ed indifferibili per i pazienti per i quali era assolutamente necessario non interrompere il progetto riabilitativo.

1.2. Il D.L. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla L 24 aprile 2020, n. 27, all'art. 47 (rubricato: " Strutture per le persone con disabilità e misure compensative di sostegno anche domiciliare ") e all'art. 48 (rubricato: " Prestazioni individuali domiciliari ") riconosceva e sanciva la necessità di garantire l’erogazione dei servizi sanitari e sociosanitari in favore di particolari fasce di popolazione, in modalità nuove e compatibili con le esigenze di limitazione e contenimento del rischio di contagio.

La Regione, quindi, in vista della data del 13 aprile, termine ultimo della sospensione dei servizi di cui all’ordinanza n. 16/2020, si trovava di fronte alla necessità di governare il sistema dell’offerta, nella riorganizzazione dei servizi secondo criteri di sicurezza.

Il Decreto Dirigenziale n. 83 del 9 aprile 2020 ha rappresentato un primo tentativo della Regione Campania volto a garantire le condizioni di sicurezza indispensabili per consentire l'erogazione di prestazioni inderogabili ai soggetti particolarmente fragili.

L’Allegato 1 del citato Decreto forniva per l’appunto disposizioni in materia di contenimento e sicurezza per contrastare l’epidemia.

L’Allegato 2 disponeva: “... omissis; 2. per il periodo dal 9/3/20 al 31/3/20, fatturazione fino a concorrenza del 95% di un dodicesimo del budget contrattualizzato (solo per la parte a carico del SSR), con la specifica dicitura ‘emergenza Covid marzo 2020’;
la ASL provvederà entro i termini di legge al pagamento delle fatture emesse al 100% dell'importo fatturato;