TAR Roma, sez. 3Q, sentenza 2022-11-07, n. 202214530

Pubblicato il 07/11/2022

N. 14530/2022 REG.PROV.COLL.

N. 13606/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13606 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Istituto CO MI Perugia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Saverio Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti n. 9, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Ulisse Corea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti n. 9;

contro

Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giandomenico Falcon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Umbria in persona della Presidente pro-tempore della Giunta Regionale Donatella Tesei, rappresentata e difesa dall’Avv. Anna Rita Gobbo con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale e legale rappresentante dott. Michele Emiliano, rappresentata e difesa dall’avv. Carmela Patrizia Capobianco con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale Toscana, rappresentata e difesa, dall’Avv. Annamaria Delfino dell’Avvocatura Regionale della Toscana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del suo Presidente pro – tempore, NI GA, rappresentata e difesa dall’Avv. Rita Santo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome prot. n. 21/182/CR5b/C17 del 3 novembre 2021, recante “ Accordo fra le Regioni e le Province Autonome sulle linee guida relative alle modalità di svolgimento dei tirocini curriculari nell'ambito dei corsi di formazione regolamentati ”, come pure di ogni e qualunque provvedimento connesso, precedente o successivo.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Istituto CO MI Perugia S.r.l. il 22/2/2022:

- della Deliberazione della Giunta regionale della Regione Umbria n. 20 del 14 gennaio 2022, nella parte in cui ha deliberato di “ recepire l'Accordo (21/182/CR5b/C17) sottoscritto in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in data 3 novembre 2021, ‘Linee Guida relative alle modalità di svolgimento dei tirocini curriculari nell'ambito di corsi di formazione regolamentati ” e dell'allegato documento istruttorio;

- di ogni atto antecedente, connesso e conseguente, ivi inclusi, ove occorrer possa, la nota prot. n. 199643 del 15.10.2021 del Servizio Amministrativo e risorse umane del SSR, ancorché non conosciuta, e la nota del 20.1.2022 di trasmissione alla ricorrente della D.G.R. Umbria n. 20/2022.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Istituto CO MI Perugia S.r.l. il 28/6/2022:

- del provvedimento della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome n. 22/82/CR4ter/C17/C7 del 28 aprile 2022, recante “ Accordo fra le Regioni e le Province Autonome sulle Linee Guida relative alla modalità di svolgimento dei tirocini curriculari nell'ambito dei corsi di formazione regolamentati ” – “ Modifica dell'Accordo in Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del 3 novembre 2021 ”, come pure di ogni e qualunque provvedimento connesso, precedente o successivo, ancorché non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Istituto CO MI Perugia S.r.l. il 18/7/2022:

- della Deliberazione della Giunta regionale della Regione Umbria n. 641 del 28 giugno 2022, nella parte in cui ha deliberato “ per le motivazioni contenute nel documento istruttorio che è parte integrante e sostanziale della presente deliberazione ”, di “ prendere atto e recepire l'Accordo 22/82/CR4ter/C17/C7, sottoscritto in data 28/04/2022, in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province autonome con cui è stato modificato il precedente Accordo del 03/11/2021 sulle Linee guida relative alle modalità di svolgimento dei tirocini curriculari nell'ambito di corsi di formazione regolamentati ” e dell'allegato documento istruttorio e di ogni atto antecedente, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2022 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

L’Istituto CO MI Perugia S.r.l. svolge attività di formazione professionale, offrendo corsi che prevedono la frequenza obbligatoria di un tirocinio, quali – a titolo esemplificativo ma non esaustivo – il corso di formazione per Operatore Socio Sanitario (c.d. OSS), per massaggiatore massofisioterapista, per estetista e massaggiatore sportivo.

Per agevolare lo svolgimento dell'attività di tirocinio da parte degli allievi dei suddetti corsi di formazione residenti al di fuori della Regione Umbria, ha stipulato convenzioni con Aziende Sanitarie ed Ospedaliere e Strutture Private Accreditate al Servizio Sanitario Regionale, site nei territori delle diverse regioni italiane. La durata di siffatte convenzioni è, ai sensi dell’art. 6 delle Convenzioni medesime, di due anni a decorrere dalla data di sottoscrizione, con possibilità di ulteriore rinnovo.

In data 3 novembre 2021, la Conferenza delle Regioni e delle Province ha approvato l’“ Accordo fra le Regioni e le Province Autonome sulle linee guida relative alle modalità di svolgimento dei tirocini curriculari nell’ambito dei corsi di formazione regolamentati ”.

Dette Linee Guida sono finalizzate “ alla definizione di una disciplina omogenea delle modalità di svolgimento dei tirocini, nei casi in cui le norme richiedano una frequenza obbligatoria di un corso di formazione, di cui il tirocinio è parte integrante (tirocinio curriculare), per poter svolgere un’attività economica o professionale o esercitare una professione ”.

Prevedono, tra le altre cose, che “ il tirocinio curriculare, così come la parte teorico-pratica, si svolg[a]no nel territorio della Regione/Provincia autonoma che ha autorizzato il percorso ” e, pertanto, che “ tutte le parti costituenti il percorso formativo” debbano “essere realizzate dal soggetto accreditato/autorizzato all’interno dello stesso territorio regionale/provinciale nel quale è stato autorizzato il percorso (cosiddetta “contestualità territoriale”) ”, salvo alcune “ eccezioni motivate ” cui è possibile ricorrere “ a discrezione della Regione o della Provincia Autonoma ”. Trovano applicazione “ dalla data di sottoscrizione dell’Accordo […] sia per i percorsi da avviare, che per quelli già avviati o in svolgimento ”.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, l’Istituto ha chiesto l’annullamento dell’Accordo che contiene dette Linee Guida nella parte in cui limita lo svolgimento del tirocinio curriculare “ all’interno dello stesso territorio regionale/provinciale nel quale è stato autorizzato il percorso ”, e nella parte in cui trova applicazione ai percorsi “ già avviati o in svolgimento ”.

A sostegno della propria domanda ha articolato i motivi di diritto sintetizzati come appresso:

- “ Nullità per difetto assoluto di attribuzione ai sensi dell’art. 21-septies della Legge n. 241 del 1990 ”: la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome non sarebbe titolare del potere di incidere, tramite provvedimento amministrativo, sulle norme relative allo svolgimento dei corsi di formazione autorizzati dalle Regioni, né del potere di limitare lo svolgimento dei relativi tirocini curriculari al territorio della Regione che ha autorizzato il percorso. Il relativo potere, infatti, sarebbe attribuito - a livello primario - alla potestà legislativa residuale delle singole Regioni ai sensi dell’art. 117, comma 4, Cost., e - a livello secondario - all’esclusiva competenza delle Aziende Sanitarie, “ dotate di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica ” (D. Lgs. n. 571 del 1993);

- Illegittimità per violazione dell’art. 120, comma 1, della Costituzione, che prevede che le Regioni non possono adottare provvedimenti che “ ostacolino, in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale ”;

- Illegittimità per violazione dell’art. 7, comma 1 della l. n. 241/90, che garantisce la partecipazione al procedimento dei soggetti che, in quanto destinatari diretti ed immediati del provvedimento finale, vedono pregiudicata la propria posizione giuridica soggettiva: “ Atteso che l’obbligo di avviso di avvio del procedimento ha una portata sostanziale e non meramente formale, la sua violazione non si configura come mera irregolarità formale, ma, per costante giurisprudenza, come una grave violazione delle garanzie partecipative assicurate dalla legge ”;

- Illegittimità delle disposizioni transitorie introdotte dall’Accordo per violazione dell’art. 11 delle Preleggi nonché dei principi generali dell’ordinamento in materia di irretroattività e del tempus regit actum : i corsi di formazione “ già avviati o in svolgimento ”