Pubblicato il 25/08/2017

N. 01366/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00112/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 112 del 2017, proposto da:
M Health Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati F S, D G A, con domicilio eletto presso lo studio F S in Catanzaro, via Purificato, 18;

contro

Commissario Ad Acta Per L’Attuazione del Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distret. Dello Stato, domiciliata in Catanzaro, via G.Da Fiore, 34;

nei confronti di

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Franceschina Talarico, con domicilio eletto presso il suo studio in Catanzaro, Loc.Germaneto Cittadella Regionale;
Dirigente Generale del Settore Sanità Dr Fatarella, Villa dei Gerani Gestione Srl, Casa di Cura Madonna della Catena Srl, Autorità Garante per la Concorrenza, Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone non costituiti in giudizio;

per l'annullamento del decreto n.ro 135 del 20.12.2016 del Commissario ad acta per l’attuazione del vigente piano di rientro dei disavanzi del SSR Calabrese, nominato con Deliberazione del Consiglio dei Ministri 12.3.2005, avente ad oggetto «Definizione del livello massimo di finanziamento per l’anno 2017 alle strutture erogatrici di prestazioni di assistenza ospedaliera con oneri a carico del SSR.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Calabria e di Commissario Ad Acta Per L’Attuazione del Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Calabria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 luglio 2017 il dott. E R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente ha impugnato il decreto n.ro 135 del 20.12.2016 del Commissario ad acta per l’attuazione del vigente piano di rientro dei disavanzi del SSR Calabrese, nominato con Deliberazione del Consiglio dei Ministri 12.3.2005, avente ad oggetto «Definizione del livello massimo di finanziamento per l’anno 2017 alle strutture erogatrici di prestazioni di assistenza ospedaliera con oneri a carico del SSR.

Riferisce che, con riferimento all’anno 2017, nella dichiarata esplicazione delle prerogative di cui alle deliberazioni di nomina del Consiglio dei Ministri 12.3.3015, il commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria ha emesso il decreto n.ro 135 del 20.12.2016, avente ad oggetto «Definizione del livello massimo di finanziamento per l’anno 2017 alle strutture erogatrici di prestazioni di assistenza ospedaliera con oneri a carico del SSR » in cui, tra l’altro ha ritenuto di procedere alla definizione del finanziamento programmatico, per l'anno 2017, per le strutture private accreditate con SSR che erogano prestazioni sanitarie ospedaliere (compresi APA e PAC), tra cui la M Hospital costituito dagli importi indicati nel prospetto allegato al decreto medesimo in cui il finanziamento programmato per la casa di cura medesima è stato fissato immotivatamente ed illegittimamente nella somma di € 2.944.495,50 così decurtando alla metà l’importo dovuto come corrispettivo delle prestazioni sanitarie accreditate, che appare non idonea a coprire i costi enormemente e documentalmente maggiori tanto da porre l’azienda in condizione di inattività e di dissesto.

Si sono costituiti in giudizio la Regione Calabria e il Commissario ad Acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Calabria chiedendo il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 12 luglio 2017 la causa veniva trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato.

La ricorrente ha affidato le proprie doglianze ai seguenti motivi di diritto:

I. Violazione della legge n.50271992, della legge 28.12.2015 n. 208 – legge di stabilità 2016 – della normativa sui livelli di finanziamento e sugli accreditamenti – della legge 23.12.2009 n.191 – - violazione della legge n.241/1990 e ss.mm. – eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia, disparità di trattamento - abuso e sviamento di potere – violazione dell’art. 106 tfue e della normativa comunitaria del settore – violazione degli artt. 32 e 41 della costituzione – contraddittorietà con provvedimenti amministrativi generali, violazione e mancata ottemperanza a giudicato. Si legge nell’impugnato decreto n.ro 135/2016 (trascritto quanto al dispositivo ed ai profili rilevanti nella presente azione) che il Commissario ad Acta ha statuito in via generale di assegnare il budget disponibile di € 198.081.060,00 alle strutture private accreditate con il SSR che erogano prestazioni sanitarie ospedaliere e subito dopo ha statuito di ripartite l’importo medesimo assegnando in primo luogo l’importo pressoché totale di € 179.003.489,00 tra le strutture private accreditate sulla scorta dei fabbisogni rilevati territorialmente anche sulla base delle richieste delle Aziende Sanitarie Provinciali competenti. Illegittimamente però (ed immotivatamente) la M Hospital, che pure costituisce “struttura accreditata” (e come tale espressamente contemplata nell’ambito delle strutture passibili di finanziamento), è stata esclusa dalla predetta assegnazione che assorbe in misura pressoché totale il budget da distribuire. La stessa M Hospital è contemplata invece nel prosieguo laddove, sia nella motivazione che nel dispositivo del decreto (che trascrive le premesse motive), afferma che “la somma di € 2.944.495,00 finalizzata al parziale accoglimento della richiesta formalizzata dall'Asp di Crotone di acquisto di prestazioni dalla struttura privata da poco accreditata e pertanto finora priva di finanziamenti per prestazioni con oneri a carico del SSR”. Ciò senza nessuna motivazione (che valga anche a superare la contraddittorietà interna sul punto del provvedimento) specie in ordine al trattamento sperequato rispetto alle altre strutture accreditale, alla mancata distribuzione dell’importo essenziale generale, al dimezzamento dell’importo richiesto dalla ASP perché ritenuto corrispondete al valore delle prestazioni acquistate. Né è concretamente esattamente motivato e spiegato da dove è recepita la somma assegnata alla M Hospital che non è compresa nell’importo già assegnato alle altre imprese accreditate. L’ammontare dimezzato dell’importo dovuto (vago, incomprensibile e del tutto immotivato oltre che illegittimo) trova riscontro nell’esame del prospetto riassuntivo allegato al decreto in cui, come si è sopra detto, risulta che la M Hospital è contemplata solo nella colonna prospettica “Integrazioni accolte di richiesta ASP” per la quale le è assegnata la somma di € 2.944.496,50 e per quella “budget 2017 escluso” in cui viene indicata la identica somma di € 2.944.496,50.Nessun dato relativo alla M Hospital è compreso nella altre colonne prospettiche da cui appare inoltre che alle altre Strutture sono stati assegnati per intero gli stessi importi dell’annualità precedente sulla base del solo criterio “storico” (con procedimento ritenuto illegittimo sia per il 2014 che per il 2015 dalle sentenza di Codesto TAR n.ro 1373/2016 e n.ro2807/2016 di cui si dirà nel prosieguo).E’ ravvisabile innanzi tutto, oltre che la illegittimità del provvedimento per violazione della normativa relativa, anche il vizio di carenza assoluta di motivazione e di istruttoria che sussiste anche perché si assegna alla M Hospital un finanziamento desumibile dalla tabella allegata del tutta generica e non esplicitato nella sua entità e nei suoi caratteri dalla vaga dizione del decreto laddove si legge che è prevista la erogazione “la somma di € 2.944.495,00 finalizzata al parziale accoglimento della richiesta formalizzata dall'Asp di Crotone di acquisto di prestazioni dalla struttura privata da poco accreditata e pertanto finora priva di finanziamenti per prestazioni con oneri a carico del SSR”.

II. Violazione della legge n. 50271992, della legge 28.12.2015 n. 208 – legge di stabilità 2016 – della normativa sui livelli di finanziamento e sugli accreditamenti – della legge 23.12.2009 n.191 – - violazione della legge n.241/1990 e ss.mm. – eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia, disparità di trattamento - abuso e sviamento di potere.- Sotto altro profilo è illegittima e non è assolutamente motivato il fatto che arbitrariamente è stato dimezzato il corrispettivo delle prestazioni ritenute necessarie dall’ASP con conseguente devastanti per il fatto che la riduzione di oltre la metà dei corrispettivi indispensabili per erogare le prestazioni accreditate rede impossibile la esecuzione delle prestazioni stesse a mantenere la struttura ed il personale con relativa operosissima attrezzatura in atto per la realizzazione di tutte le prestazioni

III. Violazione delle leggi n.50271992, 28.12.2015 n. 208 e della normativa sui livelli di finanziamento e sugli accreditamenti – della legge 23.12.2009 n.191 e della legge n.241/1990 e ss.mm. – eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia, disparità di trattamento - abuso e sviamento di potere. violazione dell’art.1043 c.c.- risarcimento dei danni.

Nel momento in cui i Commissari hanno accreditato il M Hospital dovevano porsi il problema di come finanziarlo, senza disparità di trattamento rispetto alle altre strutture. E se è stato individuato un fabbisogno sanitario, come evidenziato dagli atti di programmazione regionale, ciò richiede comportamento conforme consequenziale anche per non ledere o limitare la libertà di scelta. Ed è pertanto da evidenziare in tale contesto come una politica di contenimento dell’offerta sanitaria non può tradursi in una posizione di privilegio degli operatori del settore già presenti nel mercato, tanto da consentire agli stessi di incrementare la loro offerta a discapito dei nuovi entranti a cui è stato affidato un budget inferiore (ed irrisorio) come il M Hospital.In relazione a tale questione il decreto impugnato è passibile di censure per disparità di trattamento e di irrazionalità ed incongruità nella utilizzazione delle risorse con violazione dei diritti della ricorrente.

I motivi di ricorso, stante la loro intima connessione, possono essere trattati congiuntamente.

La sussistenza di un consolidato orientamento giurisprudenziale in relazione al thema decidendum, relativo alla determinazione dei tetti di spesa sanitaria e ai limiti del sindacato giudiziale circa i loro criteri di fissazione e ripartizione nell’ambito delle Regioni interessate dal regime “emergenziale” dei cd. “Piani di Rientro” consente di delineare il quadro normativo di riferimento e i principi generali cui deve informarsi la presente decisione mediante il rinvio ad autorevoli precedenti ex art. 88 co. 1 lett. d, c.p.a. cui il Collegio intende conformarsi.

Si segnala, in particolare, la sentenza del Consiglio di Stato, III sez., 25 marzo 2016 n. 1244 che richiamando anche la copiosa e conforme giurisprudenza precedente, “ ha riconosciuto la “specialità” della normativa emergenziale adottata che disciplina i “piano di rientro” da eccessivi disavanzi del sistema sanitario delle singole regioni che trova origine nel Patto della Salute del 2001 (punti 8.2, 8.3, 8.4, 8.5 parte motiva sent. Cons. St., 1244/2016 cit);-affermato, conseguentemente, l’effetto di tale sistema organico di norme - le quali sono rivolte, contestualmente, a) a ripristinare l’equilibrio economico-finanziario del sistema sanitario regionale interessato e b) a salvaguardare il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie e la loro “sostenibilità” nel lungo periodo - sia sulle regole formali che regolamentano i procedimenti di adozione degli atti autoritativi di fissazione dei budget;
sia sugli stringenti limiti del sindacato giudiziale;-sottolineato, quanto al predetto profilo formale, il carattere vincolato dei provvedimenti attuativi del piano di rientro e la loro natura di provvedimenti generali di programmazione finanziaria, con la conseguente derogabilità, per effetto della “prevalente” normativa emergenziale, delle procedure previste – a regime – dalla legislazione regionale e nazionale (cfr. punti 8.8, 8.19 parte motiva sent. Cons. St., 1244/2016 cit.);- osservato, quanto al secondo aspetto “sostanziale”, la natura ampiamente discrezionale delle scelte operate in materia di “tetti di spesa” e ripartizione del budget e la conseguente limitazione del sindacato giudiziale a profili di “evidente illogicità, di contraddittorietà, di ingiustizia manifesta, di arbitrarietà o di irragionevolezza”, trattandosi di determinazioni che tengano conto della “ponderazione tra i diversi tipi di interessi e prestazioni eterogenee”, come tale riservate ad una “sfera di discrezionalità politico-amministrativa particolarmente ampia”, in cui il vero oggetto della scelta – e conseguentemente, del sindacato in sede giudiziale – non emerge guardando al “singolo interesse” e al concreto effetto lesivo che la essa comporta per il singolo operatore economico, ma solo considerando tale interesse insieme agli altri, valutando le alternative possibili e realistiche per contemperarli, alla cui stregua operare il giudizio di ragionevolezza (punto 8.7 parte motiva sent. Cons. St., 1244/2016).

Con la pronunce n.1041/2016 e n.1324/2016 questo TAR, uniformandosi al predetto orientamento, ha altresì chiarito che “ In sede di programmazione sanitaria, è coerente, quindi, la scelta dell’amministrazione di individuare tetti di spesa relativi alle prestazioni erogate dai gestori privati e di individuare la ripartizione territoriale di determinate tipologie di prestazioni concretamente erogate dal settore pubblico e dal settore privato, nel rispetto di un nucleo qualitativo delle prestazioni concretamente erogate, perché ciò costituisce garanzia minima di una complessiva tenuta finanziaria del sistema sanitario. Tale assetto non comporta alcuna disparità di trattamento tra strutture pubbliche e private o violazione dei principi di parità e libera concorrenza che governano il settore sanitario, tale da incidere negativamente sulla qualità del servizio e sul principio di libera scelta da parte del paziente, poiché le strutture pubbliche, a differenza delle strutture private, sono tenute a rendere la prestazione anche nell'ipotesi di superamento dei tetti di spesa, in chiave di tutela del diritto alla salute dei cittadini. Dalla evoluzione della legislazione sanitaria (art. 19 della legge n. 67 del 1988;
art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992;
art. 2, comma 8, della legge n. 549 del 1995;
art. 32, comma 8, della legge n. 449 del 1997;
art.