TAR Brescia, sez. II, sentenza 2023-12-04, n. 202300889

Pubblicato il 04/12/2023

N. 00889/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00555/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 555 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
M P, rappresentato e difeso dagli avv. G A e S B, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI BRESCIA, rappresentato e difeso dagli avv. F M e G D, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso i medesimi legali in Brescia, corsetto S. Agata 11/B;

MINISTERO DELL'ISTRUZIONE E DEL MERITO, MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA SICUREZZA ENERGETICA, MINISTERO DELLE IMPRESE E DEL MADE IN ITALY, MINISTERO PER GLI AFFARI EUROPEI, IL SUD, LE POLITICHE DI COESIONE E PER IL PNRR, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico in Brescia, via S. Caterina 6;

CARLO LAZZARONI, in qualità di responsabile del Settore Edilizia Scolastica del Comune di Brescia, non costituitosi in giudizio;

nei confronti

GAP PROGETTI SRL, AZIENDA BRESCIANA PETROLI NOCIVELLI SPA, non costituitesi in giudizio;

PAVONI SPA, rappresentata e difesa dagli avv. Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Daniele Archilletti, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

per l'annullamento

(a) nel ricorso introduttivo:

- della determinazione del responsabile del Settore Edilizia Scolastica n. 1831 di data 10 luglio 2023, con la quale è stato affidato a Gap Progetti srl, subordinatamente alla verifica dei requisiti di ordine generale, l’incarico per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE) delle opere di sostituzione edilizia della scuola primaria Valdadige mediante demolizione e ricostruzione;

- della determinazione del responsabile del Settore Edilizia Scolastica n. 1556 di data 8 giugno 2023, con la quale è stata dichiarata la non conformità del PFTE vincitore del concorso di progettazione, ed è stato disposto lo scorrimento della graduatoria;

- con domanda di risarcimento in forma specifica, previa dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, o per equivalente;

(b) nei primi motivi aggiunti:

- del provvedimento del responsabile del procedimento prot. n. 0231266/2023 di data 17 luglio 2023, con il quale è stata disposta l’esecuzione anticipata ex art. 32 comma 8 del Dlgs. 18 aprile 2016 n. 50 dell’incarico di redazione del PFTE affidato a Gap Progetti srl;

- con domanda di risarcimento in forma specifica, previa dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, o per equivalente;

(c) nei secondi motivi aggiunti:

- della deliberazione della giunta n. 337 di data 3 agosto 2023, con la quale è stato approvato il PFTE presentato da Gap Progetti srl;

- del provvedimento del responsabile del procedimento prot. n. 0249867/2023 di data 3 agosto 2023, con il quale è stato validato il PFTE presentato da Gap Progetti srl;

- della determinazione del responsabile del Settore Edilizia Scolastica n. 2034 di data 7 agosto 2023, con la quale sono state avviate le procedure di affidamento dell’appalto integrato per la progettazione definitiva ed esecutiva e per la realizzazione delle opere di sostituzione edilizia della scuola primaria Valdadige mediante demolizione e ricostruzione;

- della determinazione del responsabile del Settore Edilizia Scolastica n. 2324 di data 13 settembre 2023, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione dell’appalto integrato per la progettazione definitiva ed esecutiva e per la realizzazione delle predette opere al RTI costituito da Pavoni spa e Azienda Bresciana Petroli Nocivelli spa;

- con domanda di risarcimento in forma specifica o per equivalente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Brescia, del Ministero dell'Istruzione e del Merito, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, del Ministero per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e per il PNRR, e di Pavoni spa;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 novembre 2023 il dott. M P;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero dell’Istruzione – Unità di missione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha pubblicato in data 2 dicembre 2021 l’avviso n. 48048 per la presentazione di candidature relative alla realizzazione di nuovi edifici scolastici pubblici mediante sostituzione edilizia. Si tratta di interventi finanziati dall’Unione Europea - Next Generation EU nell’ambito del PNRR, Missione 2 ( Rivoluzione verde e transizione ecologica ), Componente 3 ( Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici ), Investimento 1.1 ( Costruzione di nuove scuole mediante sostituzione di edifici ).

2. L’avviso ministeriale stabilisce, per quanto interessa nel presente giudizio, le seguenti regole:

(i) al finanziamento possono concorrere tutti gli enti locali proprietari di edifici pubblici ad uso scolastico statale del primo e del secondo ciclo di istruzione. Ogni ente può presentare una sola candidatura, con relativa scheda di progetto (v. art. 4.2-3, art. 8.4);

(ii) gli edifici scolastici esistenti devono essere demoliti e ricostruiti, di norma nel medesimo sito. La nuova costruzione non deve comportare un incremento di consumo di suolo, se non nel limite massimo del 5% della superficie coperta ante operam (v. art. 5.1-g);

(iii) il costo complessivo dell'intervento, rapportato alla superficie lorda del nuovo edificio, deve essere contenuto tra 1.600 €/mq e 2.400 €/mq (v. art. 5.1-i);

(iv) una volta ammessa la candidatura, viene attivato un concorso di progettazione ai sensi dell’art. 24 del DL 6 novembre 2021 n. 152 (v. art. 1).

3. Rispondendo all’avviso ministeriale, il Comune di Brescia ha presentato la propria candidatura per finanziare la sostituzione edilizia della scuola primaria Valdadige mediante un intervento di demolizione e ricostruzione nel medesimo sito, per un importo complessivo di € 3.153.537,61 (IVA inclusa). Dalla scheda di progetto predisposta dal Settore Edilizia Scolastica in data 4 febbraio 2022 risulta che l’edificio scolastico da demolire si trova in un lotto avente superficie catastale pari a 4.220 mq, ed è composto da tre corpi di fabbrica con volume geometrico complessivo pari a 4.665,65 mc. L’altezza è di due piani fuori terra. L’attuale superficie coperta è indicata in 838 mq. La nuova volumetria è stimata in 5.830 mc, e il costo di costruzione unitario in 1.772,40 €/mq.

4. Il direttore generale dell’Unità di missione del PNRR, con decreto n. 14 di data 5 maggio 2022, ha approvato le graduatorie definitive delle candidature, compresa quella del Comune di Brescia, integrando i finanziamenti del 10% quale margine di sicurezza per salvaguardare il pieno conseguimento degli obiettivi.

5. L’Unità di missione del PNRR ha poi indetto in data 4 luglio 2022 il concorso di progettazione ai sensi dell’art. 24 del DL 152/2021 per l’individuazione delle migliori proposte progettuali per ciascuna delle candidature ammesse. Il concorso era articolato in due gradi: (i) il primo grado era finalizzato alla presentazione di proposte ideative per la costruzione di scuole innovative;
(ii) il secondo grado, a cui accedevano, per ciascuna area, le migliori 5 proposte ideative all’esito del primo grado, era finalizzato alla predisposizione di progetti di fattibilità tecnica ed economica (PFTE). Richiamando l’art. 24 comma 2 del DL 152/2021, il disciplinare del concorso stabilisce (v. punto 1.4) che all’esito del secondo grado sia corrisposto ai vincitori un premio, e siano affidate agli stessi le fasi successive della progettazione e la direzione dei lavori, con procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara. Nel disciplinare viene inoltre ribadito (v. punto 1.4) che al termine del concorso i PFTE divengono di proprietà degli enti locali ai sensi dell’art. 24 comma 2 del DL 152/2021, nonché dell’art. 152 comma 5 del Dlgs. 18 aprile 2016 n. 50.

6. Il 27 settembre 2022 l’Unità di missione del PNRR e il Comune di Brescia hanno stipulato l’accordo di concessione del finanziamento, che ha definito i termini di attuazione del progetto e la procedura di pagamento al Comune, in qualità di soggetto attuatore. Tra i passaggi procedurali è inserita la possibilità di ricorrere all’appalto integrato (v. art. 4 comma 2). Per quanto riguarda le innovazioni progettuali, è previsto (v. art. 9) che il soggetto attuatore non può introdurre variazioni alla scheda del progetto proposto, tranne che per aspetti di dettaglio o esigenze di adeguamento dei prezzi, fermo restando l’importo del finanziamento e il potere dell’Unità di missione del PNRR di non riconoscere o di non approvare le nuove spese non autorizzate. Sono comunque vietate le innovazioni progettuali che determinino la modifica della graduatoria approvata o alterino gli esiti del concorso di progettazione, oppure portino alla realizzazione di un progetto con obiettivi inferiori rispetto a quelli indicati inizialmente o a un aumento del contributo.

7. Il ricorrente, quale mandatario e capogruppo di altri professionisti, si è collocato al primo posto della graduatoria relativa alla sostituzione edilizia della scuola primaria Valdadige.

8. L’Unità di missione del PNRR, con decreto del direttore generale n. 27 di data 13 aprile 2023, ha approvato le graduatorie definitive dei vincitori del concorso di progettazione, con la precisazione che “le predette graduatorie restano comunque sottoposte alla condizione risolutiva del buon esito dei controlli da parte degli enti locali e […] pertanto, in caso di negativo riscontro l’Unità di missione può in ogni momento procedere a dichiarare la decadenza dei vincitori e procedere allo scorrimento della graduatoria dell’area territoriale interessata” .

9. Il Comune, con determinazione del responsabile del Settore Edilizia Scolastica n. 1229 di data 4 maggio 2023, ha incaricato, ai sensi dell’art. 26 del Dlgs. 50/2016 e dell’art. 48 comma 2 del DL 31 maggio 2021 n. 77, la società Apave Certification Italia srl di effettuare la verifica e la validazione del PFTE elaborato dal ricorrente ( “validazione del progetto di fattibilità tecnico economica potenziata” ).

10. La società Apave Certification Italia srl ha trasmesso al Comune in data 8 maggio 2023 il proprio rapporto, rilevando 14 non conformità e formulando 4 osservazioni. In particolare, nelle conclusioni (v. pag. 15-16) sono evidenziati i seguenti profili di contrasto con il punto 1.4 del disciplinare del concorso, e con le corrispondenti previsioni dell’avviso ministeriale: (i) il PFTE prevede una superficie coperta pari a 1.928,29 mq (unico piano fuori terra), mentre l’edificio esistente ha una superficie coperta pari a 838 mq, e dunque non viene rispettato il limite di incremento massimo del 5% della superficie coperta ante operam ;
(ii) mancano studi tecnici che dimostrino un consumo di energia primaria inferiore di almeno il 20% rispetto al requisito NZEB ( nearly zero energy building );
(iii) non è dimostrato il rispetto dell’intervallo di costo fissato tra 1.600 €/mq e 2.400 €/mq, e viene genericamente ipotizzato un futuro adeguamento della spesa del 30%. Il rapporto indica poi una serie di lacune nei documenti e negli elaborati progettuali, con riferimento alle “ Linee guida per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica da porre a base dell’affidamento di contratti pubblici di lavori del PNRR e del PNC” e alla “Guida Rapida – Concorso di progettazione – Caricamento documentazione PFTE – Versione 1.0 – Febbraio 2023” .

11. Con provvedimento di data 26 maggio 2023 il responsabile del Settore Edilizia Scolastica, in qualità di RUP, ha respinto le controdeduzioni del ricorrente, e ha invitato lo stesso a rimodulare la proposta progettuale. I successivi contatti tra le parti non hanno prodotto alcun risultato, e conseguentemente il RUP, con verbale di data 6 giugno 2023, ha dichiarato la non conformità del PFTE, richiamando le criticità evidenziate dalla società Apave Certification Italia srl. Nel suddetto verbale si precisa che il Comune, una volta acquisito il PFTE vincitore del concorso, non è tenuto ad affidare separatamente i successivi livelli di progettazione ma può, in conformità a quanto previsto dall'art. 4 dell’accordo di concessione del finanziamento di data 27 settembre 2022, utilizzare la procedura di appalto integrato, se questo risulti necessario per il rispetto dei tempi di attuazione del progetto.

12. Il responsabile del Settore Edilizia Scolastica, con determinazione n. 1556 di data 8 giugno 2023, ha richiamato il verbale di validazione negativa di data 6 giugno 2023, e ha disposto lo scorrimento della graduatoria mediante interpello del secondo classificato. Il medesimo dirigente, con determinazione n. 1831 di data 10 luglio 2023, ha quindi affidato a Gap Progetti srl l’incarico di redazione del PFTE, subordinatamente alla verifica dei requisiti di ordine generale.

13. Il RUP, con provvedimento di data 17 luglio 2023, ha disposto l’esecuzione anticipata dell’incarico di redazione del PFTE ai sensi dell’art. 32 comma 8 del Dlgs. 50/2016.

14. Il PFTE presentato da Gap Progetti srl è stato approvato con deliberazione della giunta n. 337 di data 3 agosto 2023, sulla base del verbale di validazione sottoscritto in pari data dal RUP. Rispetto al costo complessivo della scheda di progetto elaborata dal Comune (€ 3.153.537,61), è stato disposto, ai sensi dell’art. 24 comma 1 del DL 24 febbraio 2023 n. 13, un incremento di spesa pari a € 700.000 per tenere conto del Prezziario Regionale 2023, sostitutivo di quello del 2021 preso a riferimento per la predisposizione della scheda di progetto.

15. Il responsabile del Settore Edilizia Scolastica, con determinazione n. 2034 di data 7 agosto 2023, ha avviato la procedura di affidamento dell’appalto integrato ai sensi dell’art. 59 comma 1- bis del Dlgs. n. 50/2016 e dell’art. 48 comma 5 del DL 77/2021 per la progettazione definitiva ed esecutiva e per la realizzazione dell’opera.

16. In esito alla procedura, il responsabile del Settore Edilizia Scolastica, con determinazione n. 2324 di data 13 settembre 2023, ha disposto l’aggiudicazione dell’appalto integrato al RTI costituito da Pavoni spa e Azienda Bresciana Petroli Nocivelli spa.

17. Contro i suddetti provvedimenti il ricorrente ha presentato impugnazione, integrata da motivi aggiunti, formulando censure che possono essere sintetizzate e riordinate come segue:

(i) difetto assoluto di competenza del Comune quanto alla ridiscussione del progetto vincitore scelto e approvato dal Ministero e all’affidamento di un nuovo incarico di redazione del PFTE al secondo classificato;

(ii) violazione dell’art. 24 comma 2 del DL 152/2021 ed erronea impostazione della validazione del PFTE del ricorrente, in quanto sarebbe stato chiesto un livello di dettaglio (anche nella documentazione tecnica) non coerente con un progetto sostanzialmente preliminare, e proprio invece delle successive fasi di progettazione (sarebbe sintomatico che la fattibilità tecnico-economica da validare sia definita “potenziata” nella determinazione del responsabile del Settore Edilizia Scolastica n. 1229/2023);

(iii) erronea interpretazione dell’avviso ministeriale e del disciplinare del concorso relativamente al limite di incremento massimo del 5% della superficie coperta ante operam . Il suddetto limite non sarebbe applicabile in un’area già urbanizzata, in quanto la demolizione e ricostruzione non implica consumo di suolo ai sensi dell’art. 2 della LR 28 novembre 2014 n. 31;

(iv) mancanza dei presupposti ex art. 32 comma 8 del Dlgs. 50/2016 per l’esecuzione anticipata dell’incarico di redazione del PFTE da parte del secondo classificato, in quanto la possibilità di utilizzare il PFTE del ricorrente escluderebbe il rischio di perdere i finanziamenti del PNRR;

(v) fraintendimento del contenuto del PFTE del ricorrente e disparità di trattamento rispetto alla valutazione del PFTE del secondo classificato, come meglio precisato nella relazione tecnica dell’ing. R D (v. doc. 43 di parte ricorrente), in particolare per quanto riguarda il quadro economico, il consumo di suolo, e le imperfezioni della progettazione.

18. Oltre all’annullamento degli atti impugnati, è stato chiesto il risarcimento in forma specifica o per equivalente.

19. Il Comune di Brescia, le amministrazioni statali evocate, e la controinteressata Pavoni spa si sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

20. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

In via preliminare

21. La giurisdizione sul concorso di progettazione ex art. 24 del DL 152/2021 spetta al giudice amministrativo per entrambi i gradi della procedura, compresa la validazione del PFTE, e fino all’acquisizione del PFTE da parte del Comune quale idoneo presupposto per il successivo incarico di progettazione definitiva ed esecutiva o per l’avvio dell’appalto integrato. In ciascuno di questi passaggi viene infatti valutato l’interesse pubblico all’individuazione della migliore soluzione progettuale. È vero che il superamento di un passaggio rafforza l’aspettativa del progettista a partecipare a quello successivo, ma in nessun momento viene precostituito un diritto a completare l’intera linea di interlocuzione con l’amministrazione. Gli accordi tra quest’ultima e il progettista riguardano aspetti di dettaglio relativi al contenuto minimo del PFTE o al rimborso delle spese, ma non sono atti sostitutivi dell’aggiudicazione, che in questa procedura coincide con l’acquisizione del PFTE al termine delle verifiche. Il diniego di aggiudicazione/acquisizione rientra parimenti nella giurisdizione amministrativa, essendo basato su valutazioni tecniche discrezionali. Per evidente connessione, e per la necessità di assicurare una misura reintegratoria effettiva su un bene della vita indivisibile, la giurisdizione amministrativa comprende l’atto con cui l’incarico di redazione del PFTE viene affidato a un altro progettista che abbia partecipato alla medesima procedura.

22. La circostanza che l’art. 24 comma 2, settimo periodo, del DL 152/2021, introdotto dall'art. 24 comma 6 del DL 13/2023, abbia retroattivamente consentito l’utilizzazione del PFTE per l’indizione di un appalto integrato ai sensi dell’art. 48 comma 5 del DL 77/2021 (fornendo il supporto normativo all’accenno già contenuto nell’art. 4 comma 2 dell’accordo di concessione del finanziamento del 27 settembre 2022), non cancella l’interesse alla proposizione del presente ricorso, in quanto, se il bene della vita sperato non può più essere per il ricorrente l’incarico di progettazione definitiva ed esecutiva, rimangono intatti i profili risarcitori collegati all’eventuale annullamento della validazione negativa del PFTE.

23. Sotto il profilo della ricevibilità dei secondi motivi aggiunti, si ritiene che l’impugnazione della deliberazione della giunta n. 337/2023 (approvazione del PFTE del secondo classificato) sia tempestiva, anche se intervenuta il 2 ottobre 2023. La piena conoscenza di un atto ai fini processuali rimane infatti distinta dalla generica conoscibilità garantita dalla pubblicazione all’albo pretorio. Benché la suddetta deliberazione sia stata pubblicata ancora il 3 agosto 2023, la rilevanza della stessa nell’ambito del ricorso è risultata evidente solo con il deposito in giudizio, effettuato dal Comune il 26 settembre 2023. La pendenza del giudizio, inoltre, consentiva, la perfetta individuazione del ricorrente come controparte negativamente incisa dal provvedimento, e avrebbe quindi imposto la notifica diretta.

Sul potere comunale di validazione

24. Nel merito, il punto da chiarire prioritariamente è se sussista una competenza comunale a validare i PFTE dopo l’approvazione delle graduatorie definitive dei vincitori del concorso di progettazione da parte dell’Unità di missione del PNRR, oppure se i Comuni siano vincolati a utilizzare i PFTE risultati vincitori in esito alla procedura in due fasi (o gradi) descritta dall’art. 24 comma 2 del DL 152/2021.

25. L’interpretazione preferibile sembra la prima. La disciplina del PNRR a proposito delle scuole innovative fa leva sulle amministrazioni statali per quanto riguarda la fase preliminare della progettazione, ma individua nei Comuni i soggetti attuatori, i quali diventano anche proprietari dei PFTE. Pertanto, se è vero che il finanziamento passa per l’intermediazione dello Stato, che è responsabile verso l’Unione Europea dell’utilizzo dei fondi, la valutazione circa l’utilità dei progetti relativi alle nuove scuole rimane invece agli enti locali. Questo implica che i Comuni possono decidere di fare propri solo i progetti che ritengano adeguati alle esigenze della rispettive comunità.

26. I rapporti tra la competenza statale e quella comunale sono regolati nello specifico dall’accordo di concessione del finanziamento stipulato dall’Unità di missione del PNRR e dal Comune di Brescia il 27 settembre 2022. In base al suddetto accordo, il Comune, in quanto soggetto attuatore, rimane vincolato al contenuto della scheda di progetto allegata alla propria candidatura (v. art. 9), rispetto alla quale non possono essere introdotte variazioni. Sono consentite soltanto modifiche di dettaglio o per l’adeguamento dei prezzi, purché non incidano sull’ordine della graduatoria approvata dall’Unità di missione del PNRR. Il Comune non può quindi cambiare l’impostazione data originariamente al progetto, a maggior ragione quando questo comporti un’alterazione della graduatoria ministeriale, ma non si è in alcun modo privato del potere di controllo circa l’idoneità del PFTE a sostenere la successiva progettazione definitiva ed esecutiva e l’appalto integrato per la realizzazione dell’opera.

27. D’altra parte, si tratta di un potere codificato in via generale per tutti gli investimenti pubblici del PNRR dall’art. 48 comma 2 del DL 77/2021, il quale stabilisce che la validazione è effettuata dal RUP per ciascuna fase progettuale. La stessa Unità di missione del PNRR, approvando in data 13 aprile 2023 le graduatorie definitive dei vincitori del concorso di progettazione, ha esplicitato la condizione risolutiva del buon esito dei controlli rimessi agli enti locali.

Sulle lacune documentali del PFTE del ricorrente

28. Una volta definita l’esistenza di un potere di validazione del PFTE in capo al Comune, l’amministrazione comunale, in mancanza di professionalità interne, può affidare il controllo a soggetti esterni dotati di adeguata competenza.

29. Nel caso in esame, la società Apave Certification Italia srl ha effettuato una valutazione professionale del PFTE del ricorrente, rilevando diverse criticità, che sono state poi riprese dal RUP nel verbale di validazione negativa di data 6 giugno 2023 ai fini dello scorrimento della graduatoria.

30. Occorre precisare che non tutte le criticità sono per sé ostative. In particolare, l’insufficienza della documentazione tecnica e l’assenza di alcuni dettagli progettuali costituiscono piuttosto delle imperfezioni, che possono essere rimediate attraverso il soccorso istruttorio, in effetti concesso al ricorrente, ma senza esito (v. le risposte negative del ricorrente di data 15 e 31 maggio 2023 alla richiesta di integrazione documentale e progettuale – doc. 12 e 14 del Comune). La suddetta richiesta, fondata sui rilievi della società Apave Certification Italia srl, appare coerente con il livello di dettaglio proprio del PFTE, in quanto non possono essere rinviati alla progettazione definitiva ed esecutiva problemi (in particolare geologici e impiantistici) che potrebbero impedire la realizzazione dell’opera o imporne una revisione sostanziale.

31. Nella richiesta di integrazione documentale e progettuale non sono neppure ravvisabili forme di sviamento o di disparità di trattamento rispetto al controllo asseritamente più benevolo riservato al PFTE del secondo classificato. In realtà, la valutazione di due PFTE (a maggior ragione in una procedura non comparativa come quella in esame) non può essere completamente standardizzata, in quanto l’idea alla base di ciascuna progettazione preliminare è differente, e comporta esigenze di approfondimento differenziate, essendo necessario tenere conto di come si possa evolvere il progetto nella successiva progettazione definitiva ed esecutiva. Di qui il diverso contenuto delle osservazioni critiche, le quali comunque rimangono tali, indipendentemente dalla terminologia utilizzata, e conducono non all’esclusione ma a una giustificata richiesta di integrazione documentale o progettuale. Solo dopo il rifiuto del progettista di collaborare per integrare o emendare il PFTE le lacune riscontrate si trasformano in cause di esclusione.

32. Nella relazione dell’ing. Dè (pag. 15) si sottolinea che al secondo classificato è stato chiesto in anticipo di allegare al proprio PFTE alcuni elaborati tecnici. Questa decisione non rivela contraddizioni nell’atteggiamento del Comune, in quanto sembra finalizzata esclusivamente a evitare il rischio di dover intervenire successivamente tramite soccorso istruttorio, dilatando i tempi della progettazione. Vi è quindi una sostanziale coerenza nella ricerca di un adeguato livello di approfondimento tecnico.

Sul rapporto di copertura

33. Assume invece carattere direttamente ostativo il mancato rispetto del limite di incremento massimo del 5% della superficie coperta ante operam . Poiché il PFTE del ricorrente prevede un unico piano fuori terra con superficie coperta pari a 1.928,29 mq, e poiché in base alla scheda di progetto del Comune l’edificio esistente ha una superficie coperta pari a 838 mq, è evidente non solo il superamento del predetto limite (fissato tanto nell’avviso ministeriale quanto nel disciplinare del concorso), ma anche l’ordine di grandezza del superamento (+130%). Un simile scostamento non consente di conciliare il progetto con le regole di gara attraverso semplici integrazioni o correzioni. Per rientrare nel limite sarebbe necessario riprogettare l’opera, il che è manifestamente inammissibile.

34. Nel ricorso si sostiene che in realtà il limite del 5% sarebbe inapplicabile, in quanto per superficie coperta si dovrebbe intendere non il sedime del vecchio edificio ma l’area urbanizzata come definita dalla normativa regionale sul contenimento del consumo di suolo (v. art. 2 comma 1-b della LR 31/2014). Con questa definizione, la superficie coperta coinciderebbe con l’intero lotto occupato dal vecchio edificio, ma si tratta di un’interpretazione non condivisibile, perché le finalità della disciplina di gara e della normativa regionale, pur essendo simili, non sono sovrapponibili. La normativa regionale si propone di limitare la trasformazione della superficie agricola ancora integra, distinta dalla superficie urbanizzata e urbanizzabile, mentre la disciplina di gara (utilizzando categorie omogenee per l’intero territorio nazionale) intende il consumo di suolo come perdita di verde profondo, e dunque utilizza il concetto di superficie coperta in senso proprio.

35. È vero che nel PFTE del ricorrente il verde viene spostato sul tetto del nuovo edificio scolastico, ma questo non incide sul rapporto di copertura. Non si può escludere, in via generale, che il verde di copertura possa svolgere una funzione analoga a quella del verde profondo, ma per poter equiparare le due soluzioni occorrono studi tecnici dedicati, ed è comunque necessario che la disciplina di gara contenga dei criteri per svolgere il confronto. In mancanza di questi elementi, non può che essere utilizzato l’unico parametro espressamente previsto, ossia il tradizionale rapporto di copertura riferito al verde profondo.

36. Nella relazione dell’ing. Dè (pag. 45) si afferma che anche il PFTE del secondo classificato sarebbe incorso nella medesima violazione del limite del 5%, in quanto indica una superficie coperta di progetto pari a 947 mq (+13%). In realtà, il secondo classificato ha impostato i calcoli sul chiarimento fornito dal RUP in data 26 luglio 2022 in risposta a un quesito dell’Unità di missione del PNRR (v. doc. 26 del Comune). Sulla base del suddetto chiarimento, la superficie coperta deve essere ridefinita in 904,45 mq, e dunque il PFTE del secondo classificato (+4,7%) rientra nel limite. Questo modifica evidentemente anche la posizione del ricorrente, riducendo l’incremento (+113%), ma non abbastanza da evitare l’esclusione dalla procedura, trattandosi comunque di uno scostamento fuori scala.

Sul calcolo del costo economico

37. Per quanto riguarda il costo massimo, la relazione dell’ing. Dè (pag. 29-33) afferma che il PFTE del ricorrente rispetterebbe l’intervallo di costo ammissibile (1.600-2.400 €/mq) se venisse utilizzata ai fini del calcolo la superficie lorda totale (SL), ossia l’intera superficie ricompresa nel perimetro esterno dell’edificio tranne i volumi tecnici, anziché la superficie lorda di pavimento (SLP) al netto dei volumi tecnici e delle murature non rilevanti per la normativa regionale sul risparmio energetico. Prendendo la SL di progetto (1.341,75 mq), che è maggiore della SLP depurata delle murature (1.174,15 mq), il rapporto tra il costo complessivo dell'intervento (€ 3.153.537,61) e la superficie sarebbe più basso (€ 2.350,31) e rientrerebbe nell’intervallo.

38. In proposito, si osserva che la stima della superficie in 1.174,15 mq è fornita dallo stesso ricorrente nella tavola AR04, dedicata alle verifiche stereometriche (v. doc. 28 del Comune). Il calcolo è stato effettuato utilizzando la nozione di SLP codificata nell’art. 12 delle NTA del PGT del Comune, ossia con sottrazione della parte di spessore delle pareti perimetrali non rilevante in base alla normativa regionale sul risparmio energetico. Il Comune ha quindi correttamente fatto riferimento a un dato presente nel PFTE. A sua volta, il riferimento alla nozione di SLP in vigore nel Comune appare corretto, in quanto occorre garantire l’omogeneità con il resto delle edificazioni sul territorio dell’ente locale interessato. Anche sotto questo profilo, pertanto, appare giustificato l’invito del RUP a rimodulare la proposta progettuale, e parimenti giustificata l’esclusione dalla procedura a fronte dell’indisponibilità dimostrata dal ricorrente.

39. Il generico riferimento fatto dal ricorrente a un futuro adeguamento della spesa del 30% per tenere conto del Prezziario Regionale 2023 non è da solo motivo di esclusione, e neppure sintomo di perplessità dell’analisi dei costi. L’adeguamento dei prezzi è in realtà consentito dall’art. 24 comma 1 del DL 13/2023. Il punto è però che l’adeguamento dei prezzi richiede a monte un’impostazione della spesa coerente con l’avviso ministeriale e con il disciplinare del concorso, ossia il rispetto dell’intervallo di costo sopra descritto. Non vi è quindi contraddizione con la successiva decisione del Comune di disporre un incremento di spesa in relazione al quadro economico del PFTE del secondo classificato.

Sull’esecuzione anticipata

40. Da quanto sopra esposto emerge che l’incarico al secondo classificato si basa su un corretto provvedimento di esclusione del ricorrente. Per non perdere i finanziamenti del PNRR il Comune, visto il tempo già trascorso, si è trovato nella necessità di accelerare l’elaborazione del nuovo PFTE. Questo configura uno stato non prevedibile di urgenza, sufficiente a giustificare l’esecuzione anticipata ai sensi dell’art. 32 comma 8 del Dlgs. 50/2016.

Conclusioni

41. Il ricorso e i motivi aggiunti devono quindi essere respinti, sia nella parte impugnatoria sia in relazione alle domande di risarcimento.

42. Le spese di giudizio seguono la soccombenza, e sono liquidate come da dispositivo. Tenendo conto delle minori necessità difensive, può essere disposta la compensazione nei confronti delle amministrazioni statali.