N. 04015/2016 REG.PROV.COLL.

N. 08181/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8181 del 2007, proposto da:
Fallimento Tornado Gest Srl, rappresentato e difeso dall'avv. U G, con domicilio eletto presso l’avv. Guido Francesco Romanelli in Roma, via Cosseria, 5;

contro

Ministero dei Beni, delle Attività Culturali e del Turismo, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, con domicilio in Roma via dei Portoghesi 12;
Regione Lombardia;
Comune di Muggio', rappresentato e difeso dagli avv. L M, Giovanni Brambilla Pisoni, con domicilio eletto presso l’avv. L M in Roma, via F. Confalonieri, 5;

per l'annullamento

del provvedimento del 5-6-2007 di decadenza delle autorizzazioni rilasciate alla società Tornado Gest s.r.l. per l'apertura della multisala cinematografica “Tornado” nel Comune di Muggiò;
del decreto n. 391 del 1998 regolamento recante disposizioni per l’apertura della sale cinematografiche;

nonché di tutti gli atti preordinati e connessi;

e per il risarcimento danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Muggiò e del Ministero dei beni e delle attività culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 marzo 2016 la dott.ssa Cecilia Altavista e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il 19-12-2001, la direzione generale per il cinema del Ministero dei beni e delle attività culturali rilasciava al procuratore della società Tornado Gest a r.l. l’autorizzazione all’apertura della multisala cinematografica “Tornado” nel Comune di Muggiò, comprendente 15 sale, per complessivi 4015 posti. Tale impianto era stato realizzato a seguito di una convenzione urbanistica stipulata tra il Comune di Muggiò e la società relativa alla realizzazione della multisala con annesse attività commerciali e di ristorazione.

Il Comune di Muggiò rilasciava il 16-12-2005 la licenza, ai sensi del TU delle leggi di pubblica sicurezza, per l’esercizio della multisala.

Nel corso di un sopralluogo effettuato il 5-5-2006 dalla Polizia locale di Muggiò veniva rilevato che i locali della multisala non erano utilizzati per l’attività cinematografica ma come deposito merci degli esercizi commerciali e comunque l’attività cinematografica era stata sospesa;
pertanto, il Comune adottava, il 17-5-2006, un provvedimento di sospensione della licenza. A seguito di ulteriore sopralluogo del 29-6-2006, nel quale veniva rilevata la medesima situazione di inattività, il Comune, con provvedimento del 14-7-2006, revocava la licenza. Il verbale di sopralluogo del 5-6-2006 ed il provvedimento di sospensione dell’attività sono stati impugnati davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia con il ricorso n. 2044 del 2006, dichiarato improcedibile (non essendo stato impugnato il successivo provvedimento di revoca) con la sentenza 2964 del 2008, non appellata sotto tale profilo.

Con sentenza del Tribunale di Monza n. 2 del 12-1-2007 è stato dichiarato il fallimento della società Tornado Gest e sono stati nominati i curatori fallimentari. Nella sentenza dichiarativa di fallimento non risulta disposto l’esercizio provvisorio dell’impresa, né è stato depositato in giudizio un successivo decreto del giudice delegato né dedotto alcunché circa l’autorizzazione alla continuazione temporanea dell'esercizio dell'impresa come previsto dall’art 104 della legge fallimentare.

I curatori fallimentari, con nota del 17-4-2007, inviavano al Ministero dei beni culturali- direzione generale per il cinema la sentenza dichiarativa di fallimento e chiedevano di non adottare il provvedimento di decadenza dell’autorizzazione “in attesa del reperimento di un nuovo soggetto imprenditoriale interessato a tale attività”. L’11-5-2007 il Comune di Muggiò comunicava al Ministero che non era ripresa l’attività cinematografica.

Con nota del 14-5-2007 i curatori richiedevano al Ministero- Direzione Cinema il rilascio di nuova autorizzazione;
il Ministero, rispetto a tale domanda di nuova autorizzazione, il 30-5-2007, e successivamente il 26-7-2007, inviava la richiesta di documentazione integrativa sospendendo il termine del procedimento ai sensi dell’art 5 comma 3 del d.m. 391 del 1998.

Con decreto del 5-6-2007 il direttore generale per il Cinema dichiarava decaduta l’autorizzazione rilasciata il 19-12-2001 per la inattività della sala cinematografica prolungata per un periodo superiore ad un anno, ai sensi dell’art 7 comma 2 del d.m. 391 del 1998.

Avverso tale provvedimento e avverso il d.m. 391 del 1998 è stato proposto il presente ricorso dal fallimento della Tornado Gest, in persona dei curatori fallimentari formulando i seguenti motivi:

- incompetenza;
violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 97, 117, 118 della Costituzione;
della legge 1213 del 1965;
del d.lgs. 28 del 2004;
della legge n. 241 del 1990;
del d.m. 391 del 1998;
del d.lgs. n. 5 del 2006;
violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 4 del r.d. n. 262 del 1942.;

- violazione del principio di proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa;

- eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precdenti manifestazioni di volontà;
difetto di motivazione, travisamento dei fatti;
erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, perplessità, sviamento, ingiustizia manifesta;
carenza di istruttoria, illegittimità derivata.

E’ stata proposta altresì domanda di risarcimento danni.

Successivamente è stata proposta istanza cautelare.

Si sono costituiti il Comune di Muggiò ed il Ministero dei beni e delle attività culturali, contestando la fondatezza del ricorso.

Alla camera di consiglio del 14-11-2007 è stata respinta la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato.

Con nota del 7-12-2015 la Segreteria del Tribunale comunicava l’avviso ex art 82 c.p.a. invitando a presentare nuova istanza di fissazione udienza che è stata presentata il 16-12-2015.

All’udienza pubblica del 1-3-2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Si può prescindere dall’esame dell’interesse concreto ed attuale del fallimento alla proposizione del presente ricorso, interesse dedotto dalla difesa ricorrente solo in relazione al mantenimento nell’attivo del fallimento dell’autorizzazione oggetto della decadenza (il fallimento, infatti, non è stato autorizzato alla prosecuzione dell’esercizio dell’impresa nella sentenza dichiarativa di fallimento, né è stato depositato in giudizio un successivo decreto del giudice delegato né anche solamente dedotta in ricorso alcuna circostanza relativa all’autorizzazione alla continuazione dell’attività imprenditoriale ai sensi dell’art 104 della legge fallimentare), in relazione alla evidente infondatezza dello stesso.

L’art 7 del d.m. 391 del 29-9-1998, Regolamento recante disposizioni per il rilascio di autorizzazione per l'apertura di sale cinematografiche, adottato in base all’art 31 della legge n. 1213 del 4-11-1965, prevede, al primo comma, l’obbligo- che non risulta rispettato nel caso di specie- per il titolare dell’autorizzazione di comunicare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento dello spettacolo, ed al comune ogni periodo di sospensione della attività superiore a sei mesi, specificandone il motivo. A pena di decadenza della autorizzazione, la comunicazione deve essere inviata a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento, o direttamente presentata, non oltre i trenta giorni successivi alla sospensione dell'attività.

Ai sensi del secondo comma, la inattività della sala cinematografica autorizzata, prolungata per un periodo superiore ad un anno, comporta la decadenza della relativa autorizzazione. La decadenza è dichiarata, anche su istanza di terzi, sentita la commissione apertura sale cinematografiche, ed è comunicata al comune.

Tale disciplina prevede, quale unico presupposto, per l’esercizio di tale potere di decadenza, la inattività della sala cinematografica, non attribuendo alla Amministrazione alcun potere di valutare le ragioni o eventuali responsabilità relative alla sospensione dell’attività cinematografica.

Sotto tale profilo il presupposto della inattività per più di un anno si è pacificamente verificato nel maggio del 2007, considerato il sopralluogo della polizia locale del Comune di Muggiò del 5-5-2006, che già rilevava la sospensione dell’attività cinematografica.

Contesta la difesa ricorrente l’applicabilità al caso di specie del decreto ministeriale, in quanto la competenza a disciplinare le autorizzazioni relative alle sale cinematografiche sarebbe stata trasferita alle Regioni a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, e al d.lgs 28 del 22-1-2004 .

Tale profilo di censura non può essere condiviso.

Infatti, l’art 27 comma 4 del d.lgs. n. 28 del 2004, prevede espressamente l’applicazione della disciplina del d.m. 391 del 1998 e della legge n. 1213 del 1965, fino all’ entrata in vigore delle leggi regionali, nelle Regioni che non hanno emanato le leggi per disciplinare l’autorizzazione per le sale cinematografiche e la stessa difesa ricorrente dà atto che la Regione Lombardia non ha emanato la legge regionale in materia. La norma transitoria dell’art 27, inoltre, non è stata oggetto della parziale pronuncia di illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 28 del 2004 con la sentenza 285 del 2005 citata dalla difesa ricorrente.

Quanto al presupposto di fatto del provvedimento di decadenza, costituito dalla inattività prolungata per più di un anno, tale inattività e l’impossibilità di una facile riattivazione sono state anche confermate dalla nota inviata dai curatori fallimentari al Ministero il 17-4-2007, nella quale si esprime la volontà di cercare un nuovo soggetto imprenditoriale. Tale circostanza avrebbe comportato, comunque, tempi più lunghi e certamente non compatibili con il regime di efficacia dell’autorizzazione. Infatti sia in base al d.m. 391 del 1998 che alla disciplina della legge n. 1213 del 1965 l’autorizzazione è strettamente collegata all’effettivo esercizio dell’attività e, in ogni caso, il nuovo imprenditore o i curatori, qualora autorizzati alla prosecuzione dell’attività imprenditoriale, avrebbero potuto richiedere una nuova autorizzazione.

Il d.m. 391 del 1998 è stato, infatti, adottato, sulla base di quanto previsto dall’art 31 comma 3 della legge n. 1213 del 1965, che indicava come criteri da rispettare, nella normativa regolamentare, una serie di parametri e rapporti numerici per il rilascio delle autorizzazioni: rapporto tra popolazione e numero delle sale operanti nel territorio comunale, l’ubicazione in rapporto alle sale operanti nei comuni limitrofi, al livello qualitativo degli impianti e delle attrezzature, nonché l’esigenza di assicurare la priorità ai trasferimenti di sale esistenti in altra zona dello stesso territorio comunale. Tali criteri sono stati in parte mantenuti anche nell’art 22 del d.lgs.n. 28 del 2004, quali parametri per la legislazione regionale (norme riconosciute legittime dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 285 del 2005, relativa all’impugnazione del d.lgs. n. 28 del 2004 da parte di alcune Regioni per la violazione della loro competenza ).

L’art 5 del d.m. 391 del 1998 richiede che nella domanda di autorizzazione siano indicati la distanza dalla più vicina sala cinematografica, il numero degli abitanti ed il numero dei posti, presenti nella regione, nonché il numero dei residenti del comune nel quale si intende ubicare l'insediamento e dei comuni limitrofi ed il numero dei posti, distinguendo quelli compresi in complessi multisala, esistenti nel medesimo territorio;
nei casi in cui venga chiesta l’autorizzazione per lo stesso numero di posti di una o più sale contestualmente chiuse, nell'ambito dello stesso comune ed a condizione che tali posti non si aggiungano ad altri posti in sale o complessi chiuse, la dichiarazione di chiusura di altra sala, con indicazione del numero dei posti cessati dall'esercizio.

E’ evidente che tale sistema normativo presuppone che l’autorizzazione corrisponda allo svolgimento effettivo dell’attività, altrimenti tali indicazioni non avrebbero alcuna corrispondenza alla realtà e danneggerebbero gli altri operatori.

Il regolamento ministeriale, quindi, non ha introdotto alcuna una fattispecie sanzionatoria, per cui il Ministero avrebbe dovuto valutare i motivi della sospensione dell’attività, come, secondo la ricostruzione della difesa ricorrente, la dichiarazione di fallimento che avrebbe reso giustificabile tale sospensione.

Poiché l’unico presupposto della decadenza è, anzi, costituito dalla inattività, la dichiarazione di fallimento, in mancanza dell’autorizzazione alla prosecuzione della impresa, ha anzi confermato la circostanza della sospensione dell’attività emersa dai sopralluoghi e anche la difficoltà di ripresa di tale attività, almeno nel breve periodo. Nella stessa nota inviata dai curatori al Ministero il 17-4-2007 si fa riferimento infatti ad una indagine di mercato per individuare operatori interessati alla gestione della multisala che “esige un periodo di tempo che si spera possa essere breve ma che non risulta prevedibile”.

Sostiene poi la difesa ricorrente la illegittimità del decreto ministeriale, in quanto non consentirebbe al fallimento di poter godere di un congruo termine per riattivare l’attività e, inoltre, in quanto avrebbe introdotto una ipotesi di decadenza non prevista dalla legge del 1965.

L’art. 31 comma 2 della legge n. 1213 del 1965 attribuisce al potere regolamentare governativo una ampia discrezionalità nel definire i criteri per il rilascio delle autorizzazioni. In tale potere discrezionale si deve ritenere rientrante anche quello di disciplinare la decadenza delle autorizzazioni per l’inattività, proprio in considerazione del regime di verifica del numero delle sale in relazione agli abitanti previsto dalla legge del 1965 e riprodotto nei principi fissati alla legislazione regionale dall’art 22 del d.lgs. n. 28 del 2004.

In ogni caso, poi, il fallimento avrebbe potuto ottenere una nuova autorizzazione così come avrebbe potuto averla un altro soggetto dante causa o locatario del fallimento, anche per una gestione solo di alcune sale o comunque in misura ridotta rispetto alla multisala autorizzata nel 2001.

Risulta, infatti, dagli atti di causa, che i curatori abbiano presentato al Ministero, il 15-5-2007, domanda per il rilascio di una nuova autorizzazione.

Infondate sono anche le censure relative alla mancata comunicazione di avvio del procedimento. In primo luogo, la fattispecie descritta dall’art. 7 del d.m. 391 è di natura vincolata;
inoltre i curatori hanno comunque partecipato al procedimento, avendo inviato la nota del 17-4-2007, nella quale evidenziavano le loro argomentazioni relative alla sospensione del procedimento di decadenza in attesa del reperimento di un nuovo imprenditore.

Del tutto irrilevante, nel caso di specie, è poi il richiamo all’art 11 della legge n. 241 del 1990, in quanto il provvedimento di decadenza è un provvedimento tipizzato dal legislatore con uno specifico presupposto (l’inattività della sala cinematografica) rispetto al quale l’Amministrazione non ha alcun potere di ricorrere ad accordi o ad altri strumenti negoziali.

Il ricorso è quindi infondato e deve essere respinto.

L’infondatezza del ricorso comporta il rigetto della domanda di risarcimento danni.

In considerazione della particolare situazione in fatto, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.