Pubblicato il 22/02/2023

N. 02988/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01773/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1773 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati A G L, M M, V R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione degli effetti

del provvedimento protocollo n. -OMISSIS- del 10 dicembre 2021 con il quale il Ministero della Salute comunicava il rigetto definitivo della domanda di adesione alla transazione proposta dal Sig. -OMISSIS- stante l'intervenuta sentenza n. 6395/2015 del 17/11/2015, emessa dalla Corte d'Appello di Roma e passata in giudicato;

nonché di ogni atto presupposto e/o conseguente, tanto in via diretta che indiretta, e comunque connesso al provvedimento sopracitato, oggetto del presente ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 febbraio 2023 la dott.ssa F F e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti di cui è causa.

Il sig. -OMISSIS-, unitamente ad altri danneggiati, affetto da emofilia, ha convenuto il Ministero della Salute innanzi al Tribunale ordinario di Roma, al fine di sentir dichiarare il Ministero convenuto responsabile delle gravi e ripetute violazioni dell'art. 32 Cost. nonché delle leggi e dei decreti vigenti in materia.

Il Tribunale ordinario di Roma, con la sentenza n. 18523/2005 - confermata dalla pronuncia della Corte di Appello n. 2270/2017 - ha accertato la responsabilità dell’Amministrazione convenuta per la patologia contratta dal ricorrente, riconoscendo il suo diritto ad ottenere il risarcimento dei danni subiti, da quantificarsi in altro giudizio.

Quindi, l’esponente, unitamente ad altri soggetti, ha adito nuovamente il Tribunale di Roma per la quantificazione del danno subito che si è pronunciato con sentenza n. 7812/2012, con la quale, tuttavia, ha omesso di pronunciarsi sulla sua domanda. In sede di appello, con la sentenza n. 496 del 22 gennaio 2021, all’esito di CTU- che ha determinato in danno dell’odierno ricorrente una percentuale di invalidità permanente del 10% - è stato ritenuto che a totale ristoro dei danni da questi patiti l’amministrazione dovesse essere condannata al pagamento di € 43.602,87 oltre agli interessi legali su tale importo dalla data della presente pronuncia sino al saldo.

Riferisce di aver proceduto, nelle more del giudizio civile, in data 13 gennaio 2010 all’invio telematico della domanda di adesione alla transazione prevista dagli articoli 33 del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159, conv. con modificazioni dalla L. 29 novembre 2007, n. 222, e 2, commi 361 e 362 della L. 24 dicembre 2007, n. 244. Solo in data 27 novembre 2020, ha ricevuto dal Ministero la notifica a mezzo pec del preavviso di rigetto e in data 10 dicembre 2021 il diniego definitivo. In particolare, in quest’ultimo provvedimento si rappresentava che “ non si darà ulteriore corso alla transazione in parola ” “ attesa l’intervenuta sentenza n. 6395/2015 del 17/11/2015, emessa dalla Corte d’Appello di Roma ”.

Con il ricorso in esame, notificato in data 8 febbraio 2022, ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, del predetto diniego.

Ha assunto, in particolare, di aver diritto ad un risarcimento per un importo pari ad euro € 439.811,21, calcolato in base ai criteri fissati dalle predette norme che regolano la transazione de qua.

A sostegno della propria domanda ha denunciato innanzitutto il difetto di istruttoria: assume che le amministrazioni convenute non avrebbero posto in essere le attività propedeutiche atte a concludere – come dovuto – la transazione, ma lo avrebbero del tutto illegittimamente estromesso attraverso un procedimento privo di ogni istruttoria e che si sostanzia in evidente travisamento dei fatti sottesi all’odierna vicenda. Inoltre la partecipazione dell’istante sarebbe stata solamente apparente. Sarebbe stato, altresì, violato il principio del legittimo affidamento.

Si è costituita l’Amministrazione riferendo innanzitutto che, solo per mero errore materiale, nel provvedimento impugnato era stata indicata la sentenza n. 6395/2015 del 17/11/2015 invece che la n. 496/2021. Ha quindi rappresentato che la Corte d’Appello di Roma con detta pronuncia ha liquidato i danni subiti dal -OMISSIS- in euro 43.602,87 oltre agli interessi legali su tale importo dalla data della presente pronuncia sino al saldo. Ha evidenziato che avverso detta sentenza non è stato interposto ricorso per cassazione, avendo il -OMISSIS- insistito, con l’odierno ricorso, nella volontà di perseguire la manifestata intenzione di adesione alla procedura transattiva. Ha concluso rilevando che, “ a fronte di una sentenza che ha riconosciuto a totale ristoro dei danni subiti dal ricorrente la somma di € 43.602,87 oltre accessori è evidente che l’amministrazione non potrebbe che denegare la transazione ”.

Con ordinanza n. 1756 del 17 marzo 2022 - non appellata - è stata rigettata l’istanza di adozione di misure cautelari, sulla base della seguente motivazione: “ Considerato che, ad una sommaria delibazione, propria di questa fase del giudizio, sembrerebbe insussistente il fumus di fondatezza, in quanto:

- il Consiglio di Stato ha affermato che: “non sussiste un diritto del danneggiato e un correlato obbligo per l’amministrazione di stipulare la transazione ex L. 222/07 e 244/07”;
“il diniego di ammissione alla transazione, reso in relazione ad una controversia che riveste carattere etico, nella quale viene in rilievo la lesione di diritti fondamentali, deve essere frutto di una approfondita istruttoria e di una adeguata motivazione”;
“a sua volta, la domanda di accesso alla transazione presuppone la pendenza del giudizio risarcitorio”;
“il sistema delle transazioni pare concepito in funzione risolutiva del contenzioso risarcitorio pendente (cfr. C. di St. n. 5191/2021)”;

- la Corte d’Appello di Roma con la sentenza n. 496/2021 - che sembrerebbe ad oggi essere passata in giudicata in quanto non impugnata innanzi alla Corte di Cassazione - ha già liquidato i danni subiti dal -OMISSIS- in euro 43.602,87 oltre agli interessi legali su tale importo dalla data della presente pronuncia sino al saldo ”.

All’udienza del 14 febbraio 2023 la causa è stata introitata per la decisione.

2. Il ricorso è infondato e deve essere respinto per le ragioni che si vengono ad illustrare.

3. Ai fini di un compiuto inquadramento della res iudicanda , si impone una preventiva ricognizione del quadro normativo di riferimento.

L’art. 33 della legge n. 222/2007 e l’ art. 2, commi 361 e 362, della legge 244/2007 autorizzano il Ministero della Salute, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, a stipulare transazioni con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o affetti da anemie ereditarie, emofiliaci ed emotrasfusi occasionali danneggiati da trasfusioni con sangue infetto o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie che avessero istaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti.

In esecuzione delle suindicate disposizioni è stato adottato il decreto del Ministro del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, n. 132 del 28 aprile 2009, con il quale sono stati definiti i criteri utili a stipulare le transazioni con i soggetti indicati dal citato art. 33 della legge n. 222/2007 e dall’art. 2, comma 360, della legge n. 244/2007.

I presupposti per l’accesso alle transazioni in argomento vengono così definiti dall’articolo 2 del citato regolamento, a mente del quale è richiesta:

a) l'esistenza di un danno ascrivibile alle categorie di cui alla Tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1981, n. 834, accertato dalla competente Commissione Medico Ospedaliera di cui all'articolo 165 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092, o dall'Ufficio medico legale della Direzione generale della programmazione sanitaria, dei livelli essenziali di assistenza e dei principi etici di sistema del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, o da una sentenza;

b) l'esistenza del nesso causale tra il danno di cui alla precedente lettera a) e la trasfusione con sangue infetto o la somministrazione di emoderivati infetti o la vaccinazione obbligatoria, accertata ad opera della competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza;
limitatamente alle transazioni da stipulare con gli aventi causa di danneggiati deceduti, si prescinde dalla presenza del nesso di causalità tra il danno di cui alla lettera a) ed il decesso, accertato dalla competente Commissione o dall'Ufficio Medico Legale o da una sentenza.

Il comma 2 prevede, inoltre, che “ Per la stipula delle transazioni si tiene conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto ”.

L’art. 5 del suddetto D.M. n. 132/2009 ha poi demandato, per la definizione dei “ moduli ” transattivi, ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro della Salute di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze.

Per quanto qui di più diretto interesse, nel solco del suddetto programma regolatorio, si inserisce l’art. 5 del decreto ministeriale 4 maggio 2012 secondo cui i moduli transattivi si applicano ai soggetti che abbiano presentato istanze, entro il 19 gennaio 2010, per le quali:

a) non siano decorsi più di cinque anni tra la data di presentazione della domanda per l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, ovvero tra la eventuale data antecedente rispetto alla quale risulti - in base ai criteri di cui all'allegato 6 al presente decreto - già documentata la piena conoscenza della patologia da parte del danneggiato e la data di notifica dell'atto di citazione, da parte dei danneggiati viventi;

b) non siano decorsi più di dieci anni tra la data del decesso e la data di notifica dell'atto di citazione da parte degli eredi dei danneggiati deceduti;

c) non sia già intervenuta una sentenza dichiarativa della prescrizione.

Al comma 2, il decreto radica la legittimazione a proporre istanza di indennizzo nei soggetti che hanno subito l’evento trasfusionale in data non anteriore al 24 luglio del 1978.

Con il successivo d.l. n. 90/2014, convertito in L. n.114/2014, articolo 27 bis, è stata, infine, prevista l’“ equa riparazione per i soggetti danneggiati da trasfusione con sangue infetto o emoderivati infetti da vaccinazioni obbligatorie ” che avessero presentato domanda di adesione alla procedura transattiva, di cui alla l. 244 del 2007, entro il 19 gennaio 2010.

In sintesi, il sistema delineato dal legislatore prevedeva che:

- il soggetto danneggiato poteva agire giudizialmente in sede civile per ottenere il risarcimento del danno;

- in caso di proposizione dell’azione risarcitoria era possibile, fino al 2010, accedere, a richiesta, alla transazione con il Ministero della Salute che avrebbe corrisposto un ristoro commisurato ai criteri indicati nel c.d. decreto moduli del 4 maggio 2012;

- infine, il soggetto danneggiato avrebbe potuto chiedere l’equa riparazione – di importo inferiore – prevista dal d.l. n. 90/2014 convertito in legge n 114/20, rinunciando alla domanda risarcitoria e alla transazione.

4. Tanto premesso, è possibile procedere con lo scrutinio del merito del ricorso.

Dirimente, ai fini che occupano, si palesa l’avvenuta pubblicazione della sentenza della Corte di Appello di Roma n. 496/2021 che non si è limitata ad accertare la sussistenza del diritto al risarcimento del danno conseguente all’evento trasfusionale, ma ha provveduto, altresì, a quantificarlo su espressa domanda dell’odierno ricorrente.

Laddove il sig. -OMISSIS- avesse effettivamente voluto aderire alla procedura transattiva di cui al presente giudizio, avrebbe dovuto adire il giudice civile chiedendo esclusivamente l’accertamento del diritto al risarcimento del danno, come, per il vero, hanno fatto moltissimi altri danneggiati, e non anche la quantificazione e liquidazione dello stesso.

Avendo peraltro accettato il “ quantum ” per come determinato in sede civile – essendo passata in giudicato la sentenza della Corte Territoriale di Roma – non può legittimamente chiedere in questa sede di essere ammesso alla transazione per il risarcimento dell’evento trasfusionale per il quale è stato già liquidato.

Peraltro, il Consiglio di Stato ha affermato che: “ In materia di danni -OMISSIS-, il rifiuto opposto dalla Pubblica Amministrazione all'istanza di transazione del danneggiato non incide sul diritto soggettivo al risarcimento, ma sull'interesse all'osservanza della normativa secondaria concernente la procedura transattiva” (Cons. Stato Sez. III, 11/03/2019, n. 1634;
Cons. Stato Sez. III, 11/06/2018, n. 3512;
Cass. civ. Sez. Unite Ord., 12/04/2018, n. 9152;
Cass. civ. Sez. Unite Ord., 21/02/2018, n. 4233;
Cass. civ. Sez. Unite Ord., 03/02/2016, n. 2050);
non sussiste un diritto del danneggiato e un correlato obbligo per l’amministrazione di stipulare la transazione ex L. 222/07 e 244/07 (cfr. Cass. Sez. VI n. 17403 del 30 luglio 2014;
Cons. St., parere 13/2015 del 5 gennaio 2015);
le norme speciali (legislative e regolamentari) dettate allo scopo di definire transattivamente le numerose controversie risarcitorie in tema di -OMISSIS-non hanno avuto l'intento - né comunque producono l'effetto - di obbligare i danneggiati ad aderire alla transazione, pena la perdita dei propri diritti, né tanto meno quello di escludere dal risarcimento i danneggiati che non siano ammessi alle procedure di transazione non rispondendo alle condizioni stabilite negli atti amministrativi impugnati (art. 33, c. 2, del D.L. n. 159/2007 convertito in legge n. 222/2007;
art. 2, c. 362, della legge n. 244/2007) (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 1501 del 2014, n. 1502 del 2014, n. 1503 del 2014, n. 1504 del 2014, n. 1505 del 2014). Si è, altresì, evidenziato, quanto alla logica sottesa alla normativa speciale qui in rilievo, che i plurimi interventi legislativi, adottati a seguito di una grave emergenza sanitaria che ha visto moltissimi pazienti del Servizio sanitario pubblico nazionale -OMISSIS-, rispondono, quindi, ad una evidente ratio equitativa, volta a contenere il conseguente - imponente e finanziariamente molto oneroso - contenzioso risarcitorio mediante la possibilità, per tutti gli interessati, di accedere in modo paritario ad un equo indennizzo, sottraendosi ai tempi, ai costi ed all’alea di un giudizio civilistico. Il diniego di ammissione alla transazione, reso in relazione ad una controversia che riveste carattere etico, nella quale viene in rilievo la lesione di diritti fondamentali, deve essere frutto di una approfondita istruttoria e di una adeguata motivazione ” (cfr. C. di St. n. 5191/2021).

Né il ricorrente può seriamente addurre la lesione del legittimo affidamento, atteso il pronunciamento della Corte d’Appello - lo si ricorda, passato in giudicato - che, come visto, ha quantificato il risarcimento dovuto nella misura di euro “ 43.602,87 oltre agli interessi legali su tale importo dalla data della presente pronuncia sino al saldo ”.

5. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, il ricorso deve essere respinto.

6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.