Pubblicato il 30/05/2017

N. 06391/2017 REG.PROV.COLL.

N. 11066/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11066 del 2014, proposto da:
Associazione World Family Of Radio Maria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati L E D, M U, R M e A M, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso avv. A M in Roma, via F. Confalonieri, 5;

contro

Ministero degli Affari Esteri, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

del provvedimento del Ministero degli Affari Esteri, Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, del 27.5.2014 prot. MAE 01185782014 – 05 – 27, con il quale è stata disposta la decadenza dell’idoneità all’iscrizione al Registro delle ONG nei confronti dell'associazione ricorrente, ai sensi degli artt. 28 e 29 Legge n. 49 del 1987 (provvedimento notificato a mezzo PEC in data 27.5.2014 alla stessa Associazione).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero degli Affari Esteri;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 gennaio 2017 il dott. C V e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato al Ministero degli Affari Esteri (di seguito anche “MAE”) in data 23.7.2014 e, successivamente, depositato il 19.8.2014, l’Associazione “World Family di Radio Maria” già iscritta al registro delle Organizzazioni Non Governative tenuto e gestito dal predetto Ministero ai sensi degli artt. 28 e 29 della Legge n. 49 del 1987, ha impugnato il provvedimento del 27.5.2014, in epigrafe meglio individuato, con il quale la ricorrente è stata dichiarata decaduta dal riconoscimento dell’idoneità a rimanere iscritta nel medesimo registro con la seguente motivazione (vedi doc. 1 ric.):

- dalle relazioni e dalle informazioni fornite il competente Ufficio della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del MAE ha accertato che “l’attività di cooperazione svolta dall’Associazione, ove presente consiste unicamente nella trasmissione di informazioni mediche nell’ambito di trasmissioni radiofoniche”;

- dalla stessa relazione “non si evince con chiarezza la reale portata delle attività realizzate”;

- i “progetti” realizzati consistono unicamente nella fornitura di materiali destinati a creare emittenti radiofoniche e all’erogazione di fondi destinati a sostenere il finanziamento di tali emittenti;

- la ONG non dimostra lo svolgimento adeguato di attività di cooperazione allo sviluppo, in quanto il fine istituzionale dell’Associazione è la progettazione e la realizzazione di strutture, la formazione delle persone, la ricerca e lo scambio di esperienze per la diffusione nel mondo del progetto radiofonico “Radio Maria” e del relativo marchio, venendo così meno i requisiti previsti dall’art. 28, comma 4, lett. b) Legge n. 49 del 1987 e punto 4.6 della Delibera n. 107 del 18.10.2012;

- non vi sarebbe corrispondenza tra le attività di cooperazione dichiarate è quelle descritte come “interventi di cooperazione” nella Relazione 2012;

- alla data del 5.5.2014 sul sito web della ONG la descrizione delle attività svolte si riferisce solamente alla stessa tipologia di iniziative in tre aree, senza indicare il risultati ottenuti come disposto dal punto 4.8 della menzionata delibera n. 107/2012.

Il MAE, infine, contesta che il contratto di locazione prodotto per la sede operativa che non risulterebbe debitamente registrato per l’anno 2012, il che contrasterebbe con quanto previsto dal punto 4.5. della precitata delibera.

2. Il provvedimento è stato assunto al termine di una articolata istruttoria procedimentale, nel corso della quale il Ministero richiedeva all’Associazione ricorrente varie integrazioni documentali e informazioni, rispettivamente, nei mesi di giugno e luglio 2013 e, successivamente, nell’aprile del 2014 riguardanti, tra l’altro: la relazione dei revisori legali, l’indirizzo corretto del sito internet, la metodologia usata per la riconciliazione dei dati, con specificazione della voce del rendiconto gestionale che si trova nel bilancio sociale inserito sul web, i bilanci, il verbale dell’assemblea straordinaria riguardante il cambio della sede legale.

La ricorrente dichiara in ricorso di avere puntualmente corrisposto alle richieste informative dell’Amministrazione ed allega la corrispondenza intervenuta (vedi docc. 2 e 3).

3. Le ragioni di impugnazione sono articolate in quattro motivi così riassumibili:

- primo motivo: il procedimento, oltre ad essersi protratto per un tempo ingiustificato (dovendosi collocare la data di inizio di esso nel lontano 28.6.2013, data di presentazione della Relazione annuale ritenuta insoddisfacente dall’Autorità), sarebbe viziato da difetto di istruttoria, come sarebbe provato dalla circostanza che le informazioni richieste dall’Amministrazione nel corso del procedimento (e puntualmente fornite dalla ONG), non sarebbero state conferenti rispetto all’obbiettivo di verificare lo svolgimento in forma adeguata dell’attività di cooperazione allo sviluppo, nei Paesi interessati dalle iniziative dell’Associazione;
dette informazioni, infatti, avrebbero riguardato aspetti amministrativo-contabili da cui non si poteva evincere la volontà della competente Direzione ministeriale di procedere al fine di verificare l’effettivo svolgimento di attività di cooperazione allo sviluppo;
viceversa, il semplice esame delle informazioni contenute sul sito di World Family di Radio Maria, avrebbe consentito di verificare l’esistenza di molteplici attività riconducibili alla cooperazione allo sviluppo;
in ogni caso il MAE, non ritenendo adeguata la documentazione e le informazioni provenienti dalla ricorrente, avrebbe dovuto attivare, prima di addivenire alla declaratoria di decadenza dall’idoneità (e dai benefici - fiscali “in primis” - discendenti dall’iscrizione nell’apposito Registro delle ONG), una qualche forma di “soccorso istruttorio”;

- secondo motivo: l’Amministrazione non avrebbe assolto all’obbligo di motivazione che su di essa incombe in quanto nel provvedimento “non si evince in base a quale valutazione, constatazione, accertamento e/o verifica World Family non perseguirebbe il fine di cooperazione allo sviluppo”;
la stessa affermazione secondo cui l’attività dell’Associazione sarebbe circoscritta alla mera trasmissione di informazioni mediche non sarebbe supportata da ragioni o elementi di riscontro;
infine, il riferimento all’omessa registrazione del contratto relativo alla sede operativa, oltre ad essere smentito per tabulas (doc. 9 ric.), non sarebbe comunque afferente all’oggetto della verifica effettuata;

- terzo motivo (violazione dell’art. 2 della Legge n. 241 del 1990): la ricorrente lamenta che il procedimento ha ampiamente superato la durata massima consentita “ex lege” dal momento che la stesse regole procedurali della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo prevedono testualmente che i procedimenti relativi alla revoca e alla decadenza si concludono, rispettivamente, entro 90 e 60 giorni;
facendo decorrere quest’ultimo termine dal 28.62013, data di presentazione della Relazione annuale sulle attività svolte, si deve concludere che il provvedimento conclusivo, datato 27.5.2014, è stato emesso con grave ritardo (ben oltre i gg. 60 consentiti);

- quarto motivo: secondo parte ricorrente il provvedimento decadenziale sarebbe illegittimo per violazione della legge n. 49/1987 (art. 28, comma 4, lett. b), in quanto World Family avrebbe effettivamente svolto con continuità l’attività tipizzata dalla legge al fine del riconoscimento della qualifica di ONG;
sulla base dei progetti della ONG, attuati per aree specifiche, sarebbe possibile osservare che l’attività di posa di infrastrutture per emittenza radiofonica sia strumentale al perseguimento di finalità di cooperazione allo sviluppo (cfr. pag. 22 ric.), che si concretizzano in programmi di formazione in loco dei cittadini, nella diffusione dell’informazione radiofonica in aree particolarmente disagiate di Paesi in Via di Sviluppo (PVS), nella formazione di volontari in servizio civile (essendo World Family anche iscritta al registro nazionale del servizio civile);
nei progetti della ricorrente si mira anche a colmare il c.d. “digital divide”, inteso come divario esistente tra centro e periferia dei PVS;
una volta creata l’infrastruttura, i volontari presenti sul territorio sarebbero coinvolti nell’utilizzo degli strumenti e nella loro gestione;
l’Associazione avrebbe inoltre attuato progetti di informazione delle popolazioni locali in tema di scuola (in Malawi), in tema sviluppo delle pari opportunità (sempre in Malawi), per l’istruzione (in Sierra Leone) (cfr. doc. 15 ric.);
importanti progetti di comunicazione sarebbero stati attuati (mediante la collaborazione con le Autorità locali e/o altre associazioni) in Togo, Mozambico, Malawi, Uganda, Sierra Leone (pagg. 26-27 ric.).

4. Si è costituito con comparsa formale il Ministero intimato.

5. Con ordinanza istruttoria n. 10914/2014 la Sezione ha chiesto dettagliati chiarimenti sui fatti di causa al MAE che ha depositato la relazione richiesta in data 5.12.2014.

6. In esito alla camera del consiglio del 28 gennaio 2015 il Collegio, con ordinanza n. 415/2015, ha ritenuto di respingere la domanda cautelare proposta ritenendo, in motivazione, che “non sono stati forniti dall’Associazione elementi probanti atti a dimostrare l’effettiva incidenza della sua attività e dei suoi progetti di radiodiffusione sui processi di sviluppo, sulla crescita economia, sulla salvaguardia della vita umana ecc. nei PVS, al di là di un generico riferimento al rilievo culturale e/o informativo della radiodiffusione da essa gestita”.

7. Parte ricorrente ha depositato ulteriori documenti, memorie conclusionali e note di replica avverso quanto esposto dal MAE nella precitata Relazione.

8. Alla pubblica udienza dello scorso 11 gennaio 2017 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione dal Collegio.

9. La decisione richiede una breve disamina delle disposizioni che regolano l’odierna fattispecie. Il riconoscimento dell’idoneità ai fini dell’iscrizione nel Registro delle ONG presso il MAE - ottenuto a suo tempo dall’Associazione ricorrente in virtù del D.M. n. 2005/337/003887/2 del 31.8.2005 - è disciplinato dagli artt. 28 e 29 della Legge n. 49 del 1987 in tema di “Nuova disciplina della cooperazione dell’Italia con i Paesi in via di sviluppo” , dagli artt. 39-44 del d.P.R. n. 177 del 1988 (“Regolamento di esecuzione della legge di cooperazione”), nonché dalla Delibera del Comitato Direzionale (di cui all’art. 9 della citata Legge n. 49/87) n. 107 del 18.10.2012 e ss.mm.ii. di approvazione della “procedura DGCS per il riconoscimento dell’idoneità delle organizzazioni non governative” . Prevede in particolare l’art. 28 della Legge n. 49 cit.:

“1. Le organizzazioni non governative, che operano nel campo della cooperazione con i Paesi in via di sviluppo, possono ottenere il riconoscimento di idoneità ai fini di cui all'articolo 29 con decreto dal Ministro degli affari esteri, sentito il parere della Commissione per le organizzazioni non governative, di cui all'articolo 8, comma10. Tale Commissione esprime pareri obbligatori anche sulle revoche di idoneità, sulle qualificazioni professionali o di mestiere e sulle modalità di selezione, formazione e perfezionamento tecnico-professionale di volontari e degli altri cooperanti impiegati dalle organizzazioni non governative.

2. L'idoneità può essere richiesta per la realizzazione di programmi a breve e medio periodo nei Paesi in via di sviluppo;
per la selezione, formazione e impiego dei volontari in servizio civile;
per attività di formazione in loco di cittadini dei Paesi in via di sviluppo. Le organizzazioni idonee per una delle suddette attività possono inoltre richiedere l'idoneità per attività di informazione e di educazione allo sviluppo.

3. …omissis…;

4. Il riconoscimento di idoneità alle organizzazioni non governative può essere dato per uno o più settori di intervento sopra indicati, a condizione che le medesime:

a) risultino costituite ai sensi della legislazione nazionale di uno Stato membro dell'Unione europea o di altro Stato aderente all'Accordo sullo Spazio economico europeo;

b) abbiano come fine istituzionale quello di svolgere attività di cooperazione allo sviluppo, in favore delle popolazioni del terzo mondo;

c) non perseguano finalità di lucro e prevedano l'obbligo di destinare ogni provento, anche derivante da attività commerciali accessorie o da altre forme di autofinanziamento, per i fini istituzionali di cui sopra;

d) non abbiano rapporti di dipendenza da enti con finalità di lucro, né siano collegate in alcun modo agli interessi di enti pubblici o privati, italiani o stranieri aventi scopo di lucro;

e) diano adeguate garanzie in ordine alla realizzazione delle attività previste, disponendo anche delle strutture e del personale qualificato necessari;

f) documentino esperienza operativa e capacità organizzativa di almeno tre anni, in rapporto ai Paesi in via di sviluppo, nel settore o nei settori per cui si richiede il riconoscimento di idoneità;

g) accettino controlli periodici all'uopo stabiliti dalla Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo anche ai fini del mantenimento della qualifica;

h) presentino i bilanci analitici relativi all'ultimo triennio e documentino la tenuta della contabilità;

i) si obblighino alla presentazione di una relazione annuale sullo stato di avanzamento dei programmi in corso.”.

Il successivo art. 29 (Effetti della idoneità), al comma 1, prevede che “1. Il Comitato direzionale (organo istituito presso il MAE e disciplinato dall’art. 9 della Legge, ndr) verifica - ai fini dell'ammissione ai benefici della presente legge - la conformità, ai criteri stabiliti dalla legge stessa, dei programmi e degli interventi predisposti dalle organizzazioni non governative riconosciute idonee, sentita la Commissione per le organizzazioni non governative di cui all'articolo 8, comma 10”.

I benefici derivanti dal riconoscimento dell’idoneità che connotano il peculiare regime delle ONG iscritte nel Registro “de quo” sono molteplici e si concretizzano: nella possibilità di accedere ai finanziamenti governativi per la realizzazione di progetti di cooperazione;
in benefici di natura fiscale, previdenziale e assistenziale;
nel godimento di un regime fiscale di favore;
nella possibilità di concorrere alla ripartizione del 5 per mille.

L’art. 42 del d.P.R. 12/04/1988, n. 177, recante il Regolamento di esecuzione della Legge in parola, prevede che la “Revoca di idoneità” possa essere disposta (con D.M. previa sottoposizione della proposta del competente Direttore Generale al parere dell’apposita Commissione) nei seguenti casi:

a) irregolarità gestionali risultanti dai controlli;

b) mancata presentazione della relazione annuale sullo stato di avanzamento dei programmi.

Per quanto maggiormente interessa in questa sede, con la medesima procedura il MAE provvede a dichiarare la decadenza dell’ente associativo dal riconoscimento di idoneità “in caso di scioglimento dell'organizzazione o di perdita di uno o più requisiti di cui all'art. 28, comma 4, della legge” (art. 42, comma 3, d.P.R. n. 177 del 1988).

10. Il ricorso non è fondato e va, pertanto, respinto.

11. Dalla dettagliata e documentata Relazione depositata dal Ministero resistente in data 5.12.2014, in adempimento a quanto richiesto dalla Sezione con l’ordinanza istruttoria n. 10914 del 2014, è emerso che quanto rilevato nella motivazione del provvedimento di decadenza trovava adeguato supporto nell’istruttoria svolta dal Ministero al fine di verificare la permanenza, in capo all’associazione World Family di Radio Maria, delle condizioni previste dall’art. 28 della Legge n. 49 del 1987 per continuare a godere dello “status” di ONG, iscritta nel registro di cui alla Legge n. 49 del 1987. Non può dirsi in effetti, allo stato, rispettato il requisito di cui all’art. 28, comma 4, lett. b), della Legge n. 49 del 1987, relativo all’attuazione in concreto del fine istituzionale di svolgere “attività di cooperazione allo sviluppo, in favore delle popolazioni del terzo mondo”.

12. Emerge dalla documentazione in atti che l’attività di cooperazione allo sviluppo nei PVS (acronimo di “Paesi in Via di Sviluppo” ) viene concepita ed attuata dall’Associazione ricorrente soltanto in funzione della realizzazione di infrastrutture radiofoniche secondo uno schema che ricorre, sostanzialmente, in tutti i progetti ideati e/o realizzati dalla ricorrente in numerosi Stati (con particolare predilezione per l’America Latina e l’Africa), aventi sempre come obbiettivo l’implementazione di trasmissioni radiofoniche di Radio Maria (vedi in particolare il doc. 6 ric. e, ivi, l’elenco dei progetti in corso), secondo i seguenti passaggi:

- visita in loco del personale tecnico specializzato;

- studio di fattibilità tecnica – individuazione della radiofrequenza da occupare;

- spedizione, montaggio e collaudo del materiale tecnico;

- formazione in loco dei tecnici, del personale e dei volontari locali;

- realizzazione di programmi di educazione e promozione umana e sociale (vedi docc. 5 e 6 ric., relazioni annuali sull’attività 2011 e 2013)

Pur trattandosi di concetto ampio (per non dire indeterminato) e di non agevole perimetrazione, la nozione di “cooperazione allo sviluppo, in favore delle popolazioni del terzo mondo” va da un lato rapportata alle attività di World Family come sopra schematizzate e, dall’altro, a livello normativo, all’art. 1, comma 2, della Legge n. 49 del 1987, secondo cui la cooperazione allo sviluppo “è finalizzata al soddisfacimento dei bisogni primari e in primo luogo alla salvaguardia della vita umana, alla autosufficienza alimentare, alla valorizzazione delle risorse umane, alla conservazione del patrimonio ambientale, all'attuazione e al consolidamento dei processi di sviluppo endogeno e alla crescita economica, sociale e culturale dei paesi in via di sviluppo. La cooperazione allo sviluppo deve essere altresì finalizzata al miglioramento della condizione femminile e dell'infanzia ed al sostegno della promozione della donna”. Inoltre, l’art. 2, comma 3, della legge n. 49 del 1987, nell’individuare le diverse tipologie attività di cooperazione riconosciute dal legislatore, tra le altre individua alla lettera a) “l'elaborazione di studi, la progettazione, la fornitura e costruzione di impianti, infrastrutture, attrezzature e servizi, la realizzazione di progetti di sviluppo integrati e l'attuazione delle iniziative anche di carattere finanziario, atte a consentire il conseguimento delle finalità di cui all'articolo 1…”. Deriva da ciò che non è soltanto l’attività progettata e realizzata nella sua oggettività a rilevare in assoluto per la norma, bensì la sua finalità, in quanto la disposizione da ultimo citata rapporta la realizzazione dell’infrastruttura (nella specie radiofonica) all’elemento teleologico di cui all’art. 1 cit. nel quale emergono scopi sufficientemente specifici (quali il soddisfacimento dei bisogni primari, la salvaguardia della vita umana, l’autosufficienza alimentare, la valorizzazione delle risorse umane, la conservazione del patrimonio ambientale, l'attuazione e al consolidamento dei processi di sviluppo endogeno ecc.).

Orbene, dalla disamina svolta dal MAE, è risultato che la realizzazione dell’infrastruttura radiofonica ha come fine ultimo la trasmissione dei programmi dell’emittente “Radio Maria” e la diffusione del “messaggio” di Radio Maria (a forte connotazione confessionale). Ciò peraltro è confermato dallo Statuto di World Family di Radio Maria (doc. 11 ric.) il cui art.