TAR Venezia, sez. I, sentenza 2020-04-09, n. 202000327

Pubblicato il 09/04/2020

N. 00327/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01076/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il EN

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1076 del 2019, proposto da
ZO NZ, rappresentato e difeso dagli avvocati Vittorio Paolucci e Francesco Conte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Bologna, via Massimo D'Azeglio 47;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Commissario Straordinario Delegato per il Rischio Idrogeologico nel EN, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza S. Marco, 63;
Regione del EN, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin e Ezio Zanon, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Venezia, Cannaregio 23;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato dalla P.A. sull’atto di invito e diffida datato 28 dicembre 2018, con cui il ricorrente ha chiesto formalmente la corresponsione, in relazione allo svolgimento della sua attività di Commissario Straordinario Delegato per il rischio idrogeologico nel EN, per le causali specificate nella diffida stessa, in applicazione del d.P.C.M. 20 marzo 2017, delle seguenti somme: a) compenso parte variabile per il periodo dal 1° gennaio 2012 al 26 giugno 2014, pari ad € 73.600,00 lordi; b) compenso parte fissa per il periodo dall’8 marzo 2014 al 26 giugno 2014, pari ad € 15.205,00 lordi, per un totale complessivo di € 88.805,00 lordi oltre interessi legali dal dovuto al saldo

nonché per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato dalla P.A. sull’atto di sollecito e diffida del 14 maggio 2019

e conseguentemente per la declaratoria

dell’obbligo della P.A. di provvedere

ed ancora per l’accertamento

della fondatezza delle istanze ivi contenute.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione del EN, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Commissario Straordinario Delegato per il Rischio Idrogeologico nel EN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2020 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente è stato nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 21 gennaio 2011, Commissario Straordinario per gli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico da effettuare nella Regione EN e ha svolto l’incarico dal 22 gennaio 2011 al 21 gennaio 2014, nonché oltre tale scadenza, dapprima in regime di prorogatio fino all’8 marzo 2014 e poi, in assenza del subentro nelle funzioni da parte di altro organo o autorità, fino al 26 giugno 2014.

Successivamente il Presidente della Regione EN è subentrato nelle funzioni di Commissario Straordinario per gli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico da effettuare nella Regione EN per effetto dell’art. 10 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 116.

I criteri per la determinazione del compenso dei Commissari Straordinari originariamente erano stati fissati, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 aprile 2011, in tre distinte fasce, rispettivamente, in 110.000,00 euro, 130.000,00 euro, o 150.000,00 euro. In applicazione di tale previsione il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare con nota prot. n. 10575 del 23 giugno 2011, ha riconosciuto al ricorrente un compenso di € 130.000,00 lordi annui.

La disciplina sulla corresponsione dei compensi è tuttavia stata immediatamente modificata per effetto del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111, il quale all’art. 15, comma 3, ha stabilito che, a decorrere dal 1 gennaio 2012, il compenso dei commissari o sub commissari “è composto da una parte fissa e da una parte variabile. La parte fissa non può superare 50 mila euro, annui; la parte variabile, strettamente correlata al raggiungimento degli obiettivi ed al rispetto dei tempi di realizzazione degli interventi ricadenti nell'oggetto dell'incarico commissariale, non può superare 50 mila euro annui”.

Il ricorrente ha percepito solamente il compenso corrispondente alla parte fissa con riguardo al periodo dal 1 gennaio 2012 al 7 marzo 2014, e non ha invece percepito alcun compenso per il periodo dall’8 marzo 2014 fino al 26 giugno 2014.

In definitiva, il ricorrente non ha percepito la parte variabile del compenso per gli anni 2012, 2013 e 2014 (per il periodo in cui ha lavorato dal 1 gennaio 2014 fino al 26 giugno 2014), né la parte fissa relativa al periodo 8 marzo 2014 – 26 giugno 2014.

Alle richieste di pagamento delle somme dovute per il servizio svolto, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare con nota prot. n. 23725 del 9 settembre 2014, ha risposto affermando di essere nell’impossibilità di corrispondere la parte variabile del compenso in attesa dell’emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che, ai sensi dell’art. 23 ter del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, avrebbe dovuto definire, in via generale, il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione, e computando in modo cumulativo le somme comunque erogate all'interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell'anno, fermo restando che, in caso di conservazione del trattamento economico riconosciuto dall'amministrazione di appartenenza, non è possibile riconoscere, a titolo di retribuzione o di indennità per l'incarico ricoperto, o anche soltanto per il rimborso delle spese, più del 25 per cento dell'ammontare complessivo del trattamento economico percepito.

A fronte della perdurante inerzia delle Amministrazioni il ricorrente si è rivolto alla Regione EN la quale, con nota prot. n. 70682 del 23 febbraio 2016, ha affermato che, trattandosi di emolumenti da corrispondere a favore di un commissario governativo su fondi statali, la determinazione circa la loro spettanza quanto all’ an e al quantum spetta alle Amministrazioni statali.

Il ricorrente ha quindi proposto un ricorso al Tribunale di Venezia in funzione di Giudice del Lavoro, chiedendo la condanna delle Amministrazioni convenute, anche in solido tra loro, al pagamento di dette somme, o in subordine al risarcimento del danno.

Il Tribunale del Lavoro di Venezia con sentenza dell’11 novembre 2016, n. 673, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione sulla controversia.

Tale sentenza ha analizzato il rapporto intercorrente tra il Commissario Straordinario e l’Amministrazione, caratterizzato da un servizio volontario, con attribuzione di funzioni pubbliche, ma senza la presenza degli elementi caratterizzanti l'impiego pubblico – quali l'accesso alla carica mediante concorso, l'inserimento nell'apparato amministrativo, lo svolgimento del rapporto secondo lo statuto apposito per tale impiego, il carattere retributivo del compenso e la durata potenzialmente indeterminata del rapporto – giungendo alla conclusione che lo stesso è ascrivibile alla nozione di “funzionario onorario”.

Infine la sentenza ha constatato che nella fattispecie in esame deve essere escluso un rapporto di sinallagmaticità tra l’attività affidata e il compenso riconosciuto, come si desume dalla mancanza, nel momento in cui l’incarico è stato assunto per effetto dell’art. 17 del decreto legge 30 dicembre 2009 n.195, convertito in legge 26 febbraio 2010, n. 26, della determinazione dell’ammontare del compenso spettante.

Pertanto, conclude la sentenza, trattandosi, per quanto riguarda la parte variabile, del compenso di un funzionario onorario che discende dall’esercizio di un potere discrezionale dell’Amministrazione, difetta la giurisdizione del Giudice ordinario, e la controversia ricade nell’ambito della giurisdizione del Giudice amministrativo.

Successivamente con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 marzo 2017, conosciuto dal ricorrente solo in epoca successiva, sono stati dettati i criteri e le modalità di determinazione della parte variabile del compenso da corrispondere ai commissari.

Per chiarezza espositiva, è necessario sin d’ora richiamare i contenuti del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 marzo 2017.

Per la parte variabile il decreto individua un punteggio complessivo annuale distinto in tre fasce, a ciascuna delle quali viene