N. 00303/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00079/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 79 del 2015, proposto da:
Emiliambiente S.p.A., in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti C B e S G, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar in Parma, piazzale Santafiora n. 7;

contro

Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente della Giunta pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avv.ti G P e S R, con domicilio eletto presso l’Avv. Maurizio Palladini, in Parma, borgo S. Biagio n. 6;
Provincia di Parma, non costituita in giudizio;
Comune di Fidenza, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale a firma del Dirigente area ambiente agricoltura progettazione ambientale della Provincia di Parma, avente ad oggetto " A.P.Q. - Economie 2001/02-2004 - intervento PS1 - adeguamento impianto di depurazione in Comune di Fidenza - primo lotto - presa d'atto ultimazione lavori - approvazione collaudo - stato finale - redazione finale scheda monitoraggio ", pervenuto alla ricorrente in data 8 gennaio 2015, a mezzo del quale veniva deciso, tra l'altro:

di "approvare lo stato finale dei lavori dell'intervento PS1 - adeguamento impianto di depurazione in Comune di Fidenza - primo lotto e relativi allegati (schede di rendicontazione, relazione sul conto finale e relazione di chiusura dei rapporti con la Regione) per un importo complessivo di € 1.728.008,02";

"di richiedere alla Regione Emilia Romagna la liquidazione della somma di € 241.804,85 quale quota di contributo spettante per l'avvenuta conclusione dell'intervento sopra citato";

di "dare atto: che la Regione Emilia Romagna non ha provveduto alla liquidazione di alcun acconto sul contributo concesso;

che la richiesta alla Regione della conseguente liquidazione del contributo spettante e costituita dalle schede di rendicontazione più volte sopracitate;

di confermare, a lavori ultimati, l'economia di spesa a favore della Regione Emilia Romagna;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Emilia Romagna;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2015 il dott. M P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con delibera di Giunta n. 316 del 23 febbraio 2004, la Regione Emilia Romagna (di seguito Regione) approvava il programma di finanziamenti per interventi urgenti per la tutela delle acque e la gestione delle risorse idriche contemplato nell’Accoro di Programma Quadro sottoscritto con il Ministero dell’ambiente e il Ministero dell’economia il 20 dicembre 2002.

Con la successiva delibera di Giunta n. 658 dell’11 aprile 2005, venivano approvate le modalità per la gestione e attuazione degli interventi (specificate nell’Allegato 1 del provvedimento) che prevedevano, a cura delle province, l’affidamento dei lavori di realizzazione a soggetti attuatori individuati mediante gara.

La disciplina approvata prevedeva la predisposizione a cura della provincia di una “ Scheda di sintesi dati dell’intervento ” (secondo il Modello 2 dell’Allegato 1 alla delibera n. 658) contenente le “ informazioni inerenti i dati di attuazione di ogni singola opera ” da trasmettersi alla Regione con cadenza semestrale.

La Regione, sulla base delle informazioni contenute in dette schede e “ all’andamento economico finanziario delle spese ”, provvedeva a comunicare all’Autorità ministeriale l’avvenuta consegna dei lavori unitamente al “ Quadro economico del progetto ”.

Basandosi sul delineato quadro informativo il Ministero provvedeva all’erogazione alla Regione di una quota sino ad un massimo del 90% del finanziamento per la successiva erogazione in favore della provincia che, a propria volta, devolveva le somme all’ente attuatore (individuato mediante gara) sulla base degli stati di avanzamento lavori e dell’effettiva rendicontazione delle spese sostenute.

Per quanto di interesse ai fini della presente decisione, si evidenzia che le linee guida regionali in commento prevedevano (Allegato 1 della D.G.R. n. 658/2005, pag. 11) che “ il ribasso d’asta dovrà essere interamente detratto dal finanziamento concesso dal Ministero dell’Ambiente, come pure le economie di fine lavori, che rimarranno a disposizione della Regione per le successive riprogrammazioni ”.

Nell’ambito di detto programma il Comune di Fidenza (di seguito Comune), con delibera di Giunta n. 179 del 30 ottobre 2008, approvava il progetto definitivo dell’intervento “ adeguamento impianto depurazione del capoluogo – I^ lotto ” per un costo preventivato di € 1.945.903,00 (importo pre-gara) finanziato in parte (€ 613.648,08) da contributo del Ministero dell’ambiente e per la restante parte ( € 1.332.254,92) dal soggetto gestore del servizio idrico.

Con delibera di Giunta n. 1019 del 6 novembre 2008, la Provincia approvava il progetto presentato dal Comune ed il relativo quadro economico.

La Regione, a propria volta, prendeva atto del progetto con delibera di Giunta n. 2418 del 29 dicembre 2008 (dalla quale risultava confermato l’importo complessivo pari a € 1.945.903,00 con la ripartizione evidenziata) e concedeva il finanziamento nella misura preventivata (€ 613.648,08)

La realizzazione dell’opera veniva affidata alla ricorrente che si aggiudicava la relativa gara grazie a un ribasso del 15,5% che determinava l’ammontare dell’importo post-gara in € 1.700.104,15 con una economia pari a € 245.798,85.

In ragione di detto esito concorsuale il contributo regionale inizialmente stabilito, come già evidenziato, in € 613.648,08 si riduceva a € 367.849,23.

Con delibera di Giunta n. 162 del 27 settembre 2012, il Comune approvava una perizia suppletiva di variante che comportava la rimodulazione del quadro economico dell’intervento facendo lievitare il costo complessivo a € 1.854.052,40 (con un aumento pari a € 153.948,25 impegnato dalla ricorrente).

A fronte di detta variante, come precisa la Provincia con la relazione depositata in giudizio “ l’importo del contributo pubblico assestato dopo gara non cambia e le maggiori spese sono garantite e poste a carico del Soggetto Beneficiario ” (Relazione dirigenziale del 23 marzo 2015).

Con determinazione n. 2538 del 12 dicembre 2014, la Provincia approvava lo stato finale dei lavori per un importo complessivo pari a € 1.728.008,02, inferiore a quello rideterminato a seguito di variante di € 126.044,38 imputandolo al contributo regionale (originariamente fissato in € 613.648,08 poi rideterminato in € 367.849,23 grazie al ribasso di gara e infine, computato l’economia da ultimo intervenuta in € 241.804,85).

Preso atto di tale economia, la Provincia, in pretesa attuazione di quanto previsto dal già richiamato Allegato 1 della D.G.R. n. 658/2005 a norma del quale “ le eventuali economie di fine lavori dovranno essere interamente detratte dal finanziamento concesso dal Ministero dell’Ambiente ”, determinava “ di confermare, a lavori ultimati, l’economia di spesa a favore della regione Emilia-Romagna di Euro 371.843,23 riscontrata: per € 245.798,85 con il ribasso offerto in sede di gara e per € 126.044,38 per economie di fine lavoro ”.

La ricorrente, sul presupposto che tale ultima voce rappresentasse un risparmio di spesa incidente su un segmento prestazionale i cui costi erano stati integralmente sostenuti in proprio, impugnava la delibera in questione deducendo l’erronea imputazione degli evidenziati risparmi di spesa.

La Provincia, non costituita in giudizio, depositava in data 10 aprile 2015 una relazione tecnica con la quale affermava la legittimità del proprio operato.

Nella camera di consiglio del 15 aprile 2015, con ordinanza n. 84/2015, veniva accolta l’istanza di sospensione.

La Regione, costituitasi con memoria depositata il 28 settembre 2015, contestava le doglianze di parte ricorrente affermando, coerentemente con la posizione espressa dalla Provincia, la correttezza dell’imputazione ad “ economie di fine lavoro ” dei risparmi realizzati relativamente alla variante intervenuta.

All’esito della pubblica udienza del 29 ottobre 2015 la causa veniva trattenuta in decisione.

La ricorrente, affermata in via preliminare l’immediata lesività del provvedimento provinciale e specificato il proprio interesse alla presente impugnazione (elementi sui quali non residuano dubbi né vi è contestazione da parte della Regione), deduce l’errata applicazione da parte della Provincia della più volte citata D.G.R. n. 658/2005 nella parte in cui disciplina lo stralcio dal contributo pubblico degli importi corrispondenti al ribasso d’asta e alle economie di spesa.

Nel caso di specie, come in parte già evidenziato, il risparmio di spesa nella misura di € 126.044,38 si realizzava relativamente ad un supplemento di interevento approvato con perizia di variante i cui costi venivano posti per l’intero a proprio carico fermo restando l’importo dell’originario contributo pubblico stanziato.

A sostegno della propria posizione la ricorrente rileva, sotto un primo profilo, che pur in presenza di una variante il contributo originariamente stanziato a carico della finanza pubblica rimaneva invariato.

Sotto altro profilo evidenzia che le “ economie di fine lavoro ” da detrarre (eventualmente) dall’importo finanziato dalla parte pubblica dovevano essere quantificate in relazione agli importi “ dopo gara ” in relazione ai quali il contributo veniva liquidato, ovvero € 1.700.104,15 mentre, come emergerebbe a pag. 4 dello stesso provvedimento impugnato, non si sarebbe registrata nessuna spesa poiché i costi effettivamente sostenuti ammonterebbero ad una cifra addirittura superiore a quella preventivata, ovvero, a € 1.728.008,02.

Tale maggior costo, pari a € 27.903,87, veniva sostenuto grazie al già citato importo relativo alla variante (€ 153.948,25) posto a carico della ricorrente con una rimanenza pari a € 126.044,38 che l’Amministrazione intenderebbe acquisire a scomputo del proprio contributo.

L’adesione alla lettura operata dalla resistente determinerebbe, per la ricorrente, l’effetto irragionevole di una restituzione alla Regione di un importo non costituente parte dell’originario finanziamento da questa erogato (sul quale far valere gli eventuali risparmi di spesa) ma integrante un nuovo impegno di spesa posto per l’intero a proprio carico in ragione di una variante all’originario progetto che in nulla modificava il finanziamento pubblico già determinato.

La Regione giustifica la riduzione del contributo posto a proprio carico rilevando che l’incremento dell’importo previsto (da € 1.700.104,15 a € 1.854.052,40) era da imputarsi ad una modifica progettuale adottata ex art. 132, comma 1, del D. Lgs. n. 163/2006 che non contraddiceva la natura unitaria dell’intervento.

La delibera n. 658/2005, si afferma ulteriormente, non consentirebbe di operare alcun distinguo relativamente all’origine dell’economia di fine lavori con la conseguenza che il finanziamento erogato non era da intendersi come “ finanziamento di un intervento che fosse esecuzione del progetto inizialmente definito ”, bensì, come “ destinato al finanziamento di un intervento che rappresentasse la realizzazione del progetto originario eventualmente modificato dalle varianti legittimamente apportate in corso d’opera ” (pag. 11, ultimo cpv. della memoria di costituzione della Regione).

Lo stesso “ Modello 2 ”, ad ulteriore conferma dell’assunto, presenterebbe una “ specifica sezione relativa all’ipotesi di una intervenuta variante ” (pag. 12 della medesima memoria di costituzione).

L’interpretazione della Provincia sarebbe, pertanto, a parere della Regione conforme allo spirito e alla ratio della disciplina regionale.

La posizione non è condivisa dal collegio.

La disciplina regionale già richiamata prevedeva una prima stima dell’importo dell’opera e un successivo monitoraggio da esercitarsi a cura delle province (punto a.2 dell’Allegato, 1° primo alinea) che a mezzo delle già citate “ Schede di sintesi ” (Modello 2 allegato alle “ Modalità di gestione e attuazione interventi ”, Allegato 1) comunicavano alla a Regione lo stato di attuazione del progetto “ con particolare riferimento al quadro economico dopo-gara ” (punto a.2 dell’Allegato 1, 2° alinea).

Tale modulo, precisava lo stesso allegato, avrebbe costituito “ la principale base informativa unitamente all’andamento economico-finanziario delle spese che le Province avranno cura di trasmettere con cadenza semestrale alla Regione Emilia Romagna ”.

Ne deriva, pertanto, che a fronte di una determinazione iniziale del contributo regionale quantificato sulla base dell’importo di spesa preventivato, era prevista una successiva fase di studio dell’andamento economico finanziario delle spese la cui funzione è esplicitata dalla stessa resistente nella propria memoria di costituzione laddove precisa che il più volte citato “ Modello 2 ” trasmessole periodicamente dalla Provincia integrava una “ scheda tecnica con cui la Provincia deve periodicamente informare la Regione dello stato di attuazione degli interventi proprio ai fini della corretta determinazione del quantum finale del contributo ”.

Da quanto esposto si ricava che, come era contemplata la possibilità di varianti comportanti aumenti di spesa, erano astrattamente previste anche possibilità di rimodulazione del contributo iniziale sulla base dei registrati “ andamenti economici finanziari delle spese ”: possibilità coerente con la previsione della periodica compilazione e trasmissione da parte delle province del “ Modello 2 ”.

Ciò premesso deve rilevarsi che non è controverso che il contributo sia stato fissato nell’originario importo (poi ridimensionato in base alle economie di gara) precedentemente all’intervento della variante così come è pacifico che il successivo andamento economico finanziario della spesa, nonostante l’incremento determinato dalla variante, non abbia provocato alcuna rideterminazione del contributo regionale.

Tale ultima circostanza è ammessa dalla stessa Provincia che con la relazione depositata in giudizio precisa che “ l’importo del contributo pubblico assestato dopo gara non cambia e le maggiori spese sono garantite e poste a carico del Soggetto Beneficiario ” (Relazione dirigenziale del 23 marzo 2015).

Ne consegue che la pretesa economia di lavori che l’Amministrazione vorrebbe detrarre dal proprio contributo non rappresenta un risparmio di spesa determinato con riferimento all’importo sul quale veniva originariamente parametrato il contributo regionale ma deriva da una sovrastima dei costi di variante posti in un secondo tempo a carico della ricorrente il cui scomputo deve ritenersi illegittimo.

Diversamente opinando la previsione di varianti in corso d’opera introdurrebbe, ricorrendo a sovrastime dei relativi incrementi di spesa, un meccanismo potenzialmente arbitrario di riduzione postuma del contributo già approvato.

Per quanto precede il ricorso deve essere accolto.

La specificità della questione oggetto di giudizio (di natura meramente interpretativa) determina la compensazione delle spese di lite fra le parti fatta salva la refusione, da parte della Regione, del contributo unificato.