TAR Aosta, sez. I, sentenza 2009-12-11, n. 200900097

N. 00097/2009 REG.SEN.

N. 00035/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 35 del 2009, proposto da:
R P in proprio e quale titolare della ditta individuale “Bar Roma”, rappresentato e difeso dagli avvocati M P R e R S, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Valle d'Aosta, in Aosta, piazza Accademia S. Anselmo, 2;

contro

Comune di Courmayeur, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Hebert D'Herin, F F, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Valle d'Aosta, in Aosta, piazza Accademia S. Anselmo, 2;

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro in carica, e Sindaco del Comune di Courmayeur, nella sua qualità di Ufficiale di Governo, entrambi non costituitisi in giudizio;

per l'annullamento

- dell’ordinanza n. 2149 del 12 marzo 2009, emanata dal Sindaco di Courmayeur, avente ad oggetto: “sospensione dell’attività di somministrazione alimenti e bevande all’insegna ‘Bar Roma’ sita in Courmayerur, via Roma n. 101”;

- dell’ordinanza n. 2053 del 7 aprile 2009, emanata dal medesimo Sindaco, avente ad oggetto: “Revoca e sospensione attività di somministrazione alimenti e bevande all’insegna Bar Roma sita in Courmayeur e inibizione dell’attivazione dell’impianto di diffusione sonora”;

- nonché di tutti gli atti preordinati, conseguenti e comunque connessi.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Courmayeur;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2009 il cons. M F e uditi per le parti gli avvocati: M P R e R S per il ricorrente e F F per il comune;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La controversia ha per oggetto i provvedimenti con cui il Sindaco di Courmayeur ha dapprima disposto - con ordinanza n. 2149 del 12 marzo 2009 - la “sospensione dell’attività di somministrazione alimenti e bevande all’insegna ‘Bar Roma’ sita in Courmayerur, via Roma n. 101”, quindi – con ordinanza n. 2053 del 7 aprile 2009 – ha revocato il precedente provvedimento, disponendo la sola “inibizione dell’attivazione dell’impianto di diffusione sonora”.

Con il ricorso all’esame il titolare dell’esercizio commerciale - in proprio e quale titolare della ditta individuale “Bar Roma” - impugna entrambi i provvedimenti, esponendo in fatto quanto segue:

- in data 17 luglio 1984 il Comune di Courmayeur autorizzava l’installazione, all’interno dell’esercizio commerciale, di un impianto di diffusione di musica;

- con ricorso presentato ai sensi dell’articolo 700 del codice di procedura civile la signora Stefania Fresia, divenuta recentemente proprietaria di una unità immobiliare ubicata al piano superiore del bar, chiedeva al giudice ordinario l’emissione di un provvedimento cautelare nei confronti del ricorrente, volto ad eliminare asserite immissioni rumorose nel proprio appartamento, provenienti dal Bar “Roma”;

- in data 12 marzo 2009 il giudice ordinario, con provvedimento provvisoriamente esecutivo, notificato al ricorrente presso il procuratore domiciliatario, disponeva la “sospensione dell’esercizio dell’attività praticata nel locale oggetto di causa fino alla realizzazione degli interventi indicati dal ctu … con riferimento alla deosolidarizzazione del locale bar sia all’impianto elettroacustico”;

- lo stesso giorno 12 marzo 2009 il Sindaco ordinava la sospensione immediata dell’attività di somministrazione alimenti e bevande esercitata dal ricorrente nei locali di cui all’insegna “Bar Roma”;

- in data 2 aprile 2009 il Tribunale di Aosta - in parziale accoglimento del reclamo proposto dal ricorrente, il 16 marzo 2009, ai sensi dell’art. 669 terdecies c.p.c. – revocava il provvedimento di sospensione e disponeva l’inibitoria relativamente alla sola diffusione musicale all’interno del locale;

- in data 7 aprile 2009 il Sindaco di Courmayeur – con provvedimento n. 2053 - revocava la precedente ordinanza n. 2149 del 2009, autorizzando l’esercizio dell’attività di somministrazione <<senza l’attivazione dell’impianto di diffusione sonora sino alla completa realizzazione degli interventi previsti e indicati dal C.T.U. nella relazione depositata presso il Tribunale di Aosta datata 27 gennaio 2009>>.

Avverso le impugnate ordinanze sindacali il ricorrente deduce violazione di legge (con riferimento all’art. 29 della legge regionale n. 54 del 1998, all’art. 54 del d. lgs. n. 267 del 2000, e al decreto legislativo n. 114 del 1998), nonché difetto assoluto di competenza, carenza di istruttoria e violazione dei principi sulla partecipazione procedimentale.

Con il ricorso viene formulata inoltre la richiesta di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni consequenziali.

Il Comune di Courmayeur si è costituito in giudizio sostenendo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso.

Non si sono invece costituiti il Ministero dell’Interno e il Sindaco in qualità di Ufficiale di Governo.

Alla camera di consiglio del 17 giugno 2009 il ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

All’udienza del 14 ottobre 2009 la causa è stata ulteriormente discussa e trattenuta per la decisione.

Nella camera di consiglio dello stesso giorno la decisione è stata rinviata alla successiva camera di consiglio del 11 novembre;
in tale sede la redazione della sentenza è stata affidata al consigliere Silvestri.

DIRITTO

Va subito esaminata l’eccezione con cui il Comune di Courmayeur deduce l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse attuale ad una decisione nel merito: si sostiene in particolare, con riguardo al primo provvedimento impugnato, che l’ordine di sospensione dell’attività di somministrazione è stato revocato (incondizionatamente) con il secondo provvedimento impugnato;
si aggiunge poi che il provvedimento di revoca si limita a “segnalare” l’esistenza di limiti imposti dal giudice ordinario all’esercizio dell’attività.

L’eccezione non è fondata.

Ad escludere la fondatezza dell’eccezione è sufficiente la considerazione della natura e degli effetti - non retroattivi - del provvedimento di revoca: l’interesse del ricorrente ad ottenere una pronuncia di illegittimità dell’ordine di sospensione dell’attività di somministrazione sussiste infatti in relazione alla domanda – formulata con il ricorso – di risarcimento dei danni verificatisi nel periodo in cui il provvedimento poi revocato ha avuto efficacia (12 marzo-7 aprile 2009).

Quanto al merito, il ricorso è prima di tutto fondato nella parte in cui impugna l’ordinanza in data 12 marzo 2009, di sospensione dell’attività di somministrazione.

Va infatti condivisa la censura centrale dell’impugnativa con cui il ricorrente lamenta il difetto dei presupposti.

Entrambi i provvedimenti impugnati sono stati adottati ai sensi dell’articolo 29 della legge regionale 7 dicembre 1998, n. 54 che attribuisce al Sindaco – nella sua veste di Ufficiale di Governo – il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti.

La norma regionale opera un mero rinvio alla disciplina statale prevedendo che <<Le attribuzioni del Sindaco, quale ufficiale di governo, nei servizi di competenza statale, sono stabilite dalla legge statale>>.

L'art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, (come sostituito dall'art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, in legge 24 luglio 2008, n. 125) – che detta presupposti e limiti del potere del Sindaco di emanare ordinanze contingibili ed urgenti - è inequivoco nel consentirne l’esercizio solo se finalizzato a prevenire ed eliminare gravi pericoli che costituiscano una minaccia per l’incolumità pubblica o per la sicurezza urbana.

Sul punto la giurisprudenza è consolidata nel senso di affermare che tale <<potere di urgenza può essere esercitato solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall'ordinamento giuridico e unicamente in presenza di un preventivo accertamento della situazione che deve fondarsi su prove concrete e non su mere presunzioni>>
(Cons. St., Sez. V, 11 dicembre 2007, n. 6366;
negli stessi termini, tra le altre, Sez. IV, 24 marzo 2006, n. 1537).

Come esattamente rileva il ricorrente, l’impugnata ordinanza di sospensione dell’attività di somministrazione è motivata con esclusivo riferimento al provvedimento del Giudice del Tribunale di Aosta in data 10 marzo 2009 con il quale è stata disposta tale sospensione, e con richiamo alla nota dell’Avv. A D che – per conto della propria assistita – chiede di dare esecuzione all’ordine del Giudice.

La motivazione del provvedimento del Sindaco non indica la situazione che costituisce “concreta minaccia per la pubblica incolumità” e nemmeno contiene riferimento alcuno ad accertamenti preventivamente svolti sui quali si fonda la valutazione in ordine alla eccezionalità e imprevedibilità della situazione medesima.

Non possono infatti rilevare in tal senso – in quanto non richiamate nel provvedimento – le risultanze delle diverse consulenze tecniche d’ufficio rese nel corso di precedenti contenziosi tra il ricorrente e la proprietaria della confinante unità immobiliare, nonché le valutazioni espresse dall’ARPA in data 18 aprile 2008, atti tutti depositati dal Comune in vista dell’udienza di discussione.

L’ordinanza n. 2149 del 12 marzo 2009, sebbene già revocata, va dunque considerata illegittima, per le finalità collegate alla pretesa risarcitoria.

Di conseguenza, viene meno l’interesse ad una decisione nel merito con riguardo al secondo provvedimento impugnato – l’ordinanza n. 2053 del 7 aprile 2009 – con cui il Sindaco ha revocato l’ordine di sospensione dell’attività di somministrazione.

Come osserva la difesa del Comune, questo provvedimento – oltre a disporre la revoca - non ingiunge alcunché: il Sindaco si è infatti limitato a “segnalare” che l’esercizio dell’attività “è autorizzato senza l’attivazione dell’impianto di diffusione sonora sino alla completa realizzazione degli interventi previsti e indicati dal C.T.U. nella relazione depositata presso il Tribunale di Aosta datata 27 gennaio 2009”.

E’ poi fondata la domanda di risarcimento formulata dal ricorrente con riguardo al danno subito in conseguenza dell’illegittimo ordine di sospensione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande all’insegna “Bar Roma”.

Non v’è dubbio infatti che nella specie il ricorrente ha dimostrato la sussistenza dei presupposti su cui si fonda l'azione risarcitoria ed in particolare: a) l’evento dannoso;
b) la qualificazione del danno come danno ingiusto, in relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l'ordinamento;
c) il nesso di causalità con l'illegittimità o comunque con la condotta (positiva o omissiva) della p.a.;
d) l'elemento soggettivo (colpa della p.a.)>>
(Cons. di St., sez. V, 6 maggio 2008, n. 2015;
nello stesso senso, tra le altre, sez. V, 24 maggio 2007, n. 2620;
sez. VI, 21 settembre 2006, n. 5562).

La colpa dell'amministrazione è stata correttamente individuata dal ricorrente non già nella mera illegittimità dell’ordinanza di sospensione, quanto nel fatto che tale illegittimità è dipesa da un'erronea applicazione del richiamato articolo 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000, erronea applicazione che – tenuto conto del consolidato orientamento della giurisprudenza - non è ascrivibile ad incertezze contenutistiche e/o interpretative della norma stessa.

Quanto alla prova del danno subito, il ricorrente ha prodotto ampia documentazione, che fornisce utili elementi ai fini della relativa quantificazione.

Ai sensi dell'art. 35, co. 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, il Comune di Courmayeur dovrà proporre a favore dell'avente titolo il pagamento di una somma, che sarà determinata secondo i seguenti criteri:

a) il lucro cessante sarà quantificato nella misura della media degli utili effettuati – per lo stesso periodo - negli ultimi tre anni, detratti soltanto i risparmi di gestione strettamente legati alla mancata apertura;
le spese per il personale, che non risulti sospeso o licenziato, non vanno detratte. Nel determinare la somma, il Comune può considerare i conteggi predisposti dal ricorrente, previo controllo della loro esattezza e della relativa documentazione contabile.

b) il danno da immagine andrà valutato nella misura del 5%, da computarsi sull’intero ammontare della somma definita con il criterio sopra indicato sub a).

Spetterà dunque al Comune di Courmayeur formulare al ricorrente - entro il termine di giorni 90 (novanta) - la proposta di pagamento di una somma come sopra determinata;
in caso di mancato accordo entro il detto termine, la determinazione della somma dovuta potrà essere chiesta con il ricorso previsto dall'articolo 27, primo comma, numero 4) , del testo unico approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054.

Il ricorso va dunque accolto nella parte in cui impugna l’ordinanza di sospensione dell’attività di somministrazione;
va dichiarato improcedibile nella parte in cui impugna la successiva ordinanza di revoca;
va accolto quanto alla domanda di condanna del Comune al risarcimento del danno.

Le spese e le competenze di lite – liquidate come in dispositivo – seguono la soccombenza.