Pubblicato il 09/04/2024

N. 06841/2024 REG.PROV.COLL.

N. 15221/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15221 del 2023, proposto da
Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati G M, F S M, V C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio F S M in Roma, via di Villa Sacchetti n. 9;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy;
Garante Protezione Dati personali Privacy,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, avente domicilio in Roma, in via dei Portoghesi, 12;
Infocamere S.C.P.A., Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura - Unioncamere, non costituite in giudizio;

nei confronti

Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Salvatore Scafetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

i) del Decreto del Direttore Generale per il Mercato, la Concorrenza, la Tutela del consumatore e la Normativa tecnica del Ministero delle Imprese e del Made in Italy del 29 settembre 2023 (in G.U.R.I. n. 236 del 9.10.2023) recante “ Attestazione dell’operatività del sistema di comunicazione dei dati e delle informazioni sulla titolarità effettiva ”;

ii) del Decreto del Ministero delle Imprese e del Made in Italy 16 marzo 2023 (in G.U.R.I. n. 149 del 28.6.2023) recante “ Approvazione dei modelli per il rilascio di certificati e copie anche digitali relativi alle informazioni sulla titolarità effettiva ”;

iii) del Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dello Sviluppo Economico, 11 marzo 2022, n. 55 (in G.U.R.I. n. 121 del 25.5.2022), recante “ Regolamento recante disposizioni in materia di comunicazione, accesso e consultazione dei dati e delle informazioni relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici affini al trust ”;

iv) del Decreto del Ministro delle Imprese e del Made in Italy 20 aprile 2023 (in G.U.R.I. n. 149 del 28.6.2023), recante “ Approvazione degli importi dei diritti di segreteria di cui all’articolo 8, comma 1, del decreto 11 marzo 2022, n. 55 ”;

v) del “ Disciplinare tecnico sulla sicurezza del trattamento dei dati sulla titolarità effettiva ”, predisposto da Infocamere S.C.p.A. ai sensi dell’art. 11, c. 3, del D.M. n. 55/2022;

vi) del “ Manuale operativo per l’invio telematico delle comunicazioni del titolare effettivo agli uffici del registro delle imprese ”, predisposto da Unioncamere;

vii) del parere favorevole n. 2 del 14.1.2021, reso dal Garante per la protezione dei dati personali sullo schema del D.M. n. 55/2022;

viii) del parere favorevole n. 316 del 6.10.2022 reso dal Garante per la protezione dei dati personali;

ix) del parere favorevole n. 397 del 14.9.2023 reso dal Garante per la protezione dei dati personali;
x) della notifica eseguita dal Governo italiano alla Commissione europea ai sensi dell’art. 31, par. 10, della Direttiva (UE) 2015/849, come modificata dalla Direttiva (UE) 2018/843 del Parlamento europeo e del Consiglio;
nonché per l’annullamento degli atti presupposti, connessi e conseguenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, del Garante per Protezione dei dati personali e della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 marzo 2024 il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Ser-fid Italiana Fiduciaria e di Revisione S.p.A. (a seguire, anche solo Ser-fid o Fiduciaria), odierna ricorrente, è una società fiduciaria esperta in amministrazione fiduciaria e normativa fiscale.

Espone la ricorrente di essere in detta qualità di intermediario finanziario, iscritta nell’elenco ex art. 106

TUB

Ser-fid individuata quale “ soggetto obbligato ” ai sensi dell’art. 3, c. 2, lett. s), del d.lgs. n. 231 del 2007 e s.m.i. (a seguire, anche Decreto antiriciclaggio o D.A.).

Deduce quindi di essere tenuta al rispetto delle norme previste dal Decreto antiriciclaggio, ivi comprese, quelle relative all’adeguata verifica della clientela e alla individuazione della titolarità effettiva dei clienti e di essere, inoltre, operatore finanziario ai fini dell’obbligo di iscrizione dei propri rapporti di mandato e dei dati relativi ai rispettivi titolari, nel Registro unico dei rapporti finanziari di cui all’art. 7, c. 6, D.P.R. n. 605/73, accessibile alle pubbliche autorità per fini antiriciclaggio e per le altre finalità previste dalla legge.

2. Ciò premesso, con il presente gravame la parte ricorrente contesta gli atti - indicati in epigrafe - adottati dalle resistenti Amministrazioni in attuazione della direttiva UE n. 2015/849 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 20 maggio 2015 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo e dalla direttiva UE n. 2018/843 del Parlamento Europeo e del Consiglio che modifica la predetta direttiva (di seguito anche solo “ direttive antiriciclaggio ”), per quel che attiene in particolare l’imposizione agli “ istituti giuridici affini ai trust ” dell’obbligo, presidiato da sanzione, di iscriversi in una sezione speciale del Registro delle Imprese e di comunicare una serie di informazioni e dati personali, accessibili anche al pubblico in presenza di determinati presupposti.

Le censure sono affidate ai motivi di ricorso come di seguito rubricati:

I. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI E IN PARTICOLARE DEL D.M.

MIMIT

16.3.2023.

NULLITÀ PER DIFETTO DI ATTRIBUZIONE. ILLEGITTIMITÀ PER INCOMPETENZA IN CONCRETO. VIOLAZIONE DI LEGGE: ARTT. 21 E 22, D.LGS. N. 231

DEL

2007 S.M.I;
ART. 1, LETT. G), D.M. N. 55/2022. VIOLAZIONE ARTT. 30 E 31

DELLA DIRETTIVA UE

2015/849

DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL

20.5.5.2015, COME MODIFICATA DALLA DIRETTIVA (UE) 2018/843

DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL

30.5.2018.

CONTRADDITTORIETÀ ESTRINSECA. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. MOTIVAZIONE ILLOGICA, ERRATA, CONTRADDITTORIA. VIOLAZIONE/FALSA APPLICAZIONE DELLA COMUNICAZIONE DEL GOVERNO ITALIANO ALLA COMMISSIONE UE EX ART. 31, C. 10, V DIRETTIVA (

GUUE

2020/C 136/05), OVVERO, SUBORDINATAMENTE, ILLEGITTIMITÀ DELLA STESSA. VIOLAZIONE ARTT. 3, 97 E 41 COST..

II. SUBORDINATAMENTE. SULLA ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE E SULLA INCOMPATIBILITÀ EURO-UNITARIA DEGLI ARTT. 3, 21 E 22 DEL D.LGS. N. 231

DEL

2007. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 41, 97, 117, C. 1, COST., IN RELAZIONE AGLI ARTT. 7, 8 E 16 CDFUE. VIOLAZIONE ARTT. 30 E 31

DELLA DIRETTIVA UE

2015/849

DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL

20.5.5.2015, COME MODIFICATA DALLA DIRETTIVA (UE) 2018/843

DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL

30.5.2018.

DOMANDA DI RIMESSIONE DEGLI ATTI ALLA CORTE COSTITUZIONALE E/O DI RINVIO PREGIUDIZIALE DI INTERPRETAZIONE IN CORTE DI GIUSTIZIA UE EX ART. 267 TFUE.

III. IN VIA ULTERIORMENTE GRADATA. ILLEGITTIMITÀ DEL D.M. 55/2022, DEI DD.MM.

MIMIT

16.3.2023 E 20.3.2023,

DEL DECRETO DIRIGENZIALE MIMIT

29.9.2023 PER VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 20, 21 E 22 DEL D.LGS. N. 231/07. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 30 E 31 DELLA IV DIRETTIVA, COME MODIFICATI DALLA V DIRETTIVA. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 7, 8 E 16 CDFUE.

VIOLAZIONE DELLA SENTENZA CGUE DEL

22.11.2022. DOMANDA SUBORDINATA DI RINVIO PREGIUDIZIALE DI INTERPRETAZIONE EX ART. 267 TFUE;

IV. IN VIA ULTERIORMENTE GRADATA. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI A FRONTE DELLA INVALIDITÀ DEGLI ARTT. 30 E 31

DELLA DIRETTIVA UE

2015/849

DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL

20.5.5.2015, COME MODIFICATO DALLA DIRETTIVA (UE) 2018/843, IN RELAZIONE AGLI ARTT. 7, 8 E 16 CDFUE.

3. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio per resistere al ricorso deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame.

4. A seguito della camera di consiglio del 6 dicembre 2023, con ordinanza cautelare n. 8129 dell’11 dicembre 2023, è stata accolta l’istanza cautelare “ tenuto conto della rilevanza delle situazioni giuridiche suscettibili di essere incise, in modo irreparabile, dall’imminente scadenza del termine per l’adempimento degli obblighi di comunicazione di cui all’articolo 21, comma 3, del d.lgs. n. 231/2007 ”.

5. All’esito dell’udienza pubblica del 27 marzo 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In via preliminare occorre esaminare l’eccezione in rito sollevata dall’Amministrazione resistente, la quale sostiene che il ricorso risulti tardivamente proposto per via della mancata tempestiva impugnazione degli atti precedenti al decreto oggetto di ricorso, che avrebbero già determinato la piena conoscenza dei vizi articolati dalle parti ricorrenti.

L’eccezione è priva di pregio.

L’attualità della lesione degli interessi di parte ricorrente, difatti, si è manifestata solo con la pubblicazione in gazzetta ufficiale del Decreto del Direttore Generale del Ministro delle imprese e del made in Italy 29 settembre 2023 n. 236, che ha reso operativo il contestato sistema di comunicazione dei dati sulla titolarità effettiva e ha fissato il termine entro cui la comunicazione avrebbe dovuto essere effettuata dalle società fiduciarie, sotto pena di sanzioni.

Non sussisteva quindi un onere di immediata impugnazione degli atti amministrativi generali e dei regolamenti precedentemente emanati, atteso che gli stessi, sino all’adozione del DD MIMIT n. 236/2023, erano inidonei a produrre effetti nei confronti della parte ricorrente.

Ciò, in linea con il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui gli atti amministrativi generali e i regolamenti in “ non sono normalmente autonomamente impugnabili, mentre potrà formare oggetto di impugnazione l’atto applicativo, che è l’atto che effettivamente realizza il pregiudizio della sfera soggettiva e, quindi, rende attuale l’interesse a ricorrere ” (Cons. Stato, sez. I, parere 26 giugno 2019, n. 2046;
cfr. pure Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2010, n. 9406: “ I regolamenti e gli atti generali dell’Amministrazione, infatti, sono impugnabili in via diretta solo in presenza di disposizioni che ledano in via immediata le posizioni soggettive dei destinatari, mentre negli altri casi l’interesse a ricorrere si radica solo in presenza di atti applicativi, e non in base a potenzialità lesive solo ipotetiche o future. In altre parole, i vizi degli atti amministrativi generali risultano immediatamente contestabili solo quando di per sé preclusivi del soddisfacimento dell’interesse protetto, mentre altrimenti sono deducibili come fonte di illegittimità derivata dell’atto consequenziale, quando sia quest’ultimo a venire impugnato - con l’atto presupposto - in quanto concretamente lesivo (C.d.S., Sez. I, 7 giugno 2010, n. 3041) ”;
conf. Cons. Stato, sez. V, 24 marzo 2014, n. 1448;
nello stesso senso, T.a.r. Lombardia - Miliano, sez. IV, 1° aprile 2019, n. 698;
T.a.r. Toscana - Firenze, sez. I, 8 settembre 2015, n. 1218;
e, da ultimo, T.a.r. Sicilia - Palermo, sez. I, 8 maggio 2023, n. 1514: « Sussiste l’onere di impugnare tempestivamente i regolamenti e gli atti amministrativi generali (pure in assenza di atti applicativi) solo nella “ipotesi in cui la disciplina regolamentare contiene disposizioni immediatamente precettive per il destinatario, che incidono sulla sua sfera giuridica indipendentemente da un atto applicativo”, essendo viceversa da escludersi l’impugnabilità di “un atto generale che necessita di una fase concretamente attuativa, per mezzo dell’attività che deve essere svolta” dall’Amministrazione »).

7. Tanto premesso, ai fini dell’esame nel merito del ricorso, è necessario riepilogare sinteticamente il quadro normativo di riferimento.

7.1. Con la direttiva 2015/849 (c.d. IV direttiva antiriciclaggio) è stato introdotto l’obbligo per gli Stati membri di assicurare che i soggetti giuridici costituiti nel loro territorio facciano confluire le informazioni sulla loro titolarità effettiva, in un registro centrale nazionale, denominato registro dei titolari effettivi.

Il legislatore europeo ha dettato due disposizioni, una dedicata a “ le società e le altre entità giuridiche ” (art. 30) e una dedicata ai trust e ad altri istituti che hanno assetto o funzioni affini a quelli dei trust (art. 31).

Sotto il profilo della legittimazione, l’accesso ai dati delle società e delle altre entità giuridiche era previsto:

- senza restrizioni rispetto alle autorità competenti;

- nel quadro di un’adeguata verifica della clientela, in favore dei “ soggetti obbligati ” individuati dalla disciplina antiriciclaggio;

- subordinatamente alla dimostrazione di un legittimo interesse, rispetto a qualunque “ persona o organizzazione ”.

L’accesso verso i dati dei trust e degli istituti analoghi era previsto esclusivamente a favore delle autorità e, alle stesse condizioni, a favore dei soggetti obbligati.

7.2. Con le modifiche del 2018, ferma la regolamentazione a favore delle autorità e dei “ soggetti obbligati ” a cui si applica della disciplina antiriciclaggio (di seguito, anche solo “soggetti obbligati”):

- l’accesso ai dati delle società e delle altre entità giuridiche è stato previsto “ in ogni caso ” a favore del “ pubblico ”;

- l’accesso ai dati dei trust e degli istituti affini è stato previsto a favore di qualunque persona fisica o giuridica richiedente, subordinatamente alla dimostrazione di un legittimo interesse (di seguito, anche “ soggetti legittimati ” ovvero “ altri soggetti ”).

Pertanto, dopo le modifiche introdotte con la Direttiva 2018/843 (c.d. V direttiva) le due disposizioni:

- consentono entrambe l’accesso “ alle autorità competenti e alle FIU, senza alcuna restrizione ” ed “ ai soggetti obbligati [agli adempimenti di adeguata verifica della clientela previsti dalla legge antiriciclaggio] , nel quadro dell’adeguata verifica della clientela a norma del capo II ”;

- divergono, invece, quanto alla possibilità di accesso dei privati: l’accesso alle informazioni relative alle società e alle altre entità giuridiche è consentito al pubblico;
l’accesso alle informazioni relative ai trust e agli istituti che hanno assetto o funzioni affini è limitato ai soli soggetti privati dimostrino la titolarità di “ un legittimo interesse ”.

7.3. Sulla normativa in questione – in specie sull’art. 30 della direttiva, relativo alle società e alle altre entità giuridiche – si è pronunciata la Grande Sezione della Corte di giustizia con la sentenza del 22 novembre 2022 (nelle cause riunite C-37/20 Luxembourg Business Registers e C-601/20 Sovim), dichiarando invalida la disposizione ai sensi della quale gli Stati membri provvedono affinché le informazioni sulla titolarità effettiva delle società e delle altre entità giuridiche costituite nel loro territorio siano accessibili in ogni caso al pubblico.

La Corte, in particolare, ha affermato che, rispetto a un regime come quello dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2015/849 nella versione precedente all’entrata in vigore della direttiva 2018/843 – che prevedeva, oltre all’accesso da parte delle autorità competenti e dei c.d. soggetti obbligati, quello da parte di qualunque persona od organizzazione che potesse dimostrare un legittimo interesse – il regime introdotto da quest’ultima direttiva, che prevede l’accesso senza filtri del pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva, rappresenta una lesione considerevolmente più grave dei diritti fondamentali garantiti dagli articoli 7 e 8 della Carta, senza che tale aggravamento sia compensato dagli eventuali benefici che potrebbero derivare da quest’ultimo regime rispetto al primo, sotto il profilo della lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo.

7.4. L’Italia, nel provvedere all’attuazione della suddetta disciplina:

- ha sostituito l’originario art. 21 del d.lgs 21 novembre 2007, n. 231 (di seguito, “ decreto antiriciclaggio ”);

- ha emanato il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze 11 marzo 2022, n. 55, recante “ Regolamento recante disposizioni in materia di comunicazione, accesso e consultazione dei dati e delle informazioni relativi alla titolarità effettiva di imprese dotate di personalità giuridica, di persone giuridiche private, di trust produttivi di effetti giuridici rilevanti ai fini fiscali e di istituti giuridici affini al trust ” (di seguito, “Regolamento”), cui sono seguiti con finalità attuative:

- il decreto direttoriale 12 aprile 2023, che disciplina le specifiche tecniche per la comunicazione della titolarità effettiva al registro delle imprese;

- il decreto ministeriale 16 marzo 2023 che definisce i modelli per il rilascio di certificati e copie anche digitali relativi alle informazioni sulla titolarità effettiva;

- il decreto interministeriale 20 aprile 2023 che definisce gli importi dei diritti di segreteria da corrispondere per le pratiche sulla titolarità effettiva;

- ha dato definitiva attuazione alle disposizioni della direttiva con l’adozione del decreto 29 settembre 2023 del Ministero delle Imprese del Made in Italy, con il quale è stata attestata l’operatività del sistema di comunicazione dei dati e delle informazioni sulla titolarità effettiva.

8. Con un primo motivo di doglianza parte ricorrente contesta che, con gli atti impugnati, l’Amministrazione abbia incluso nella nozione di “ istituti giuridici affini al trust ”, rilevante ai fini dell’applicazione delle previsioni di cui al d.lgs. n. 231/2007, anche il c.d. mandato fiduciario.

La ricomprensione del mandato fiduciario tra gli istituti giuridici affini al trust sarebbe erronea per le seguenti ragioni:

- il legislatore delegato italiano non ha fatto “ alcun riferimento, esplicito ma nemmeno implicito, al mandato fiduciario di cui alla l. n. 1966 del 1939 ”.

- il “ D.A non ha rimesso al MIMIT il potere di aggiungere o ulteriormente specificare fattispecie assimilabili ai trust ai fini dell’iscrizione nella sezione speciale del Registro, e ciò tanto meno in sede di approvazione dei modelli per il rilascio dei certificati da parte della Camera di Commercio ”, sicché “ si appalesa del tutto nullo per difetto di attribuzione – o quanto meno viziato per incompetenza – il