Pubblicato il 18/09/2023

N. 02765/2023 REG.PROV.COLL.

N. 03225/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3225 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato V V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’avvocato M B, in Palermo, Cap 90139, Via Isidoro La Lumia n. 7.

contro

- il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica (Albo nazionale dei gestori ambientali – Sezione regionale per la Sicilia), in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- il Libero consorzio comunale di Siracusa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetano Costa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

della ditta individuale -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata difesa dagli avvocati Luigi Borgia e Michele Dell'Arte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’avv. Claudio Vinci in Palermo via Nunzio Morello, n. 40.

per l'annullamento:

- della deliberazione dell'Albo nazionale dei gestori ambientali (Sezione regionale per la Sicilia) del 7 settembre 2016, allegata alla nota -OMISSIS- del 19 settembre 2016, con la quale il suddetto Albo ha chiuso senza sanzioni il procedimento disciplinare avviato nei confronti della ditta controinteressata;

- del verbale di accertamento del Libero intimato, -OMISSIS-del 15 aprile 2016;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale;

nonché per conseguente condanna

dell'intimata Amministrazione al risarcimento dei danni derivanti dall’illegittimità del provvedimento impugnato, incluso il danno da ritardo ex art. 2- bis , L. n. 241/1990.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della resistente Amministrazione e della ditta controinteressata;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, co. 4- bis ¸c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 luglio 2023, tenutasi tramite collegamento da remoto, il dott. Fabrizio Giallombardo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l'odierno ricorso la ricorrente ha impugnato:

- la deliberazione dell'albo nazionale gestori ambientali del 7 settembre 2016 con la quale è stato chiuso senza sanzioni il procedimento disciplinare avviato nei confronti della ditta -OMISSIS-

- il verbale di accertamento del Libero consorzio dei comuni di Siracusa -OMISSIS- del 15 aprile 2016, quale atto presupposto dell'anzidetta deliberazione.

1.1. Parte ricorrente ha, in sintesi, esposto quanto segue:

- di avere presentato all'Albo intimato un’istanza per l'adozione di provvedimenti disciplinari nei confronti della ditta controinteressata;

- che tale istanza è stata motivata in ordine alla non corretta gestione, da parte di quest'ultima, dei rifiuti prodotti dai bagni mobili dati in locazione a imprese ed enti;

- che il procedimento disciplinare si è protratto oltre il termine di 120 giorni all'uopo previsto.

1.2. Parte ricorrente ha quindi articolato le seguenti censure.

1.2.1. Violazione di legge (art. 3, L. n. 241/1990;
artt. 19 e 20, D.M. 120/2014) ed eccesso di potere sotto vari profili, in quanto la determinazione di concludere il procedimento disciplinare è stata resa dall’Albo intimato all'esito di un'istruttoria incompleta e con motivazione insufficiente.

1.2.2. Violazione di legge (art. 6, D.M. n. 120/2014) ed eccesso di potere sotto vari profili, ivi compresa la mancata applicazione della circolare del Ministero dell'ambiente -OMISSIS- del 28 giugno 1999.

Secondo parte ricorrente, l'intimata Amministrazione non ha tenuto in debito conto la circostanza che la ditta -OMISSIS- si fosse indebitamente qualificata come " produttore " dei rifiuti dei bagni mobili.

1.2.3. Violazione di legge (art. 3, L. n. 241/1990;
artt. 19 e 20, D.M. n. 120/2014), eccesso di potere sotto altri profili, nonché " inesistenza ed in subordine inidoneità quale atto presupposto del verbale del Libero Consorzio Comunale (Ex Provincia Regionale di Siracusa) -OMISSIS- ", in quanto la decisione di non irrogare alcuna sanzione è stata motivata sulla base del menzionato verbale di accertamento che, tuttavia, non avrebbe dovuto essere considerato per le seguenti ragioni:

- il Libero consorzio comunale di Siracusa ha riferito al ricorrente, con nota -OMISSIS- del 21 ottobre 2016, di non aver riscontrato nei propri archivi il verbale in questione;

- in ogni caso " gli atti e documenti che sarebbero stati esaminati dal Libero Consorzio dei Comuni di Siracusa, che non è dato sapere quali fossero (e se ci fossero) sono sicuramente diversi da quelli che erano stati prodotti dalla ricorrente ".

1.2.4. Violazione di legge (art. 2- bis , L. n. 241/1990) per l'eccessiva durata del procedimento disciplinare, con conseguente diritto di parte ricorrente al danno da mero ritardo.

1.2.5. Violazione di legge (art. 3, L. n. 241/1990) con specifico riguardo al succitato verbale e, in via derivata, della deliberazione qui impugnata in quanto tale verbale sarebbe, in tesi, carente in merito alla rendicontazione delle attività esperite e non ha dato contezza degli atti e dei documenti acquisiti alla base del giudizio di conformità.

1.2.6. Parte ricorrente, inoltre, ha chiesto:

- la rifusione del danno da ritardo;

- il risarcimento dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, patiti a causa della mancata adozione del provvedimento di sospensione o di cancellazione dall'albo della ditta -OMISSIS-.

2. Si è costituita la ditta -OMISSIS-, che:

- in via preliminare, ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse;

- nel merito, ne ha chiesto il rigetto;

- ha, infine, chiesto di condannare la ricorrente per lite temeraria.

3. Si è parimenti costituito il Ministero intimato con atto di mera forma.

4. La ricorrente, con successive memorie:

- ha contestato l'eccezione di carenza di interesse, richiamando la sentenza n. -OMISSIS- di questo Tribunale, a sé favorevole;

- ha insistito per l'accoglimento del ricorso.

5. Si è costituito il Libero consorzio comunale di Siracusa, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

6. La ricorrente, con successiva memoria, ha contestato quanto affermato dal Libero consorzio comunale di Siracusa.

7. Con ordinanza cautelare -OMISSIS- del 10 febbraio 2017 è stata respinta l'istanza cautelare di parte ricorrente.

8. Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha:

- precisato il primo motivo di ricorso, evidenziando come:

a. il verbale di sopralluogo in questione è stato svolto nell'ambito del controllo sull'attività dei trasportatori, e non su delega della Sezione regionale dell'albo gestori ambientali, oltre a non essere stata svolta con riguardo al ruolo di " produttore " di rifiuti della ditta -OMISSIS-,

b. non vi è menzione dei numeri di matricola dei formulari di identificazione dei rifiuti e non è possibile verificare se sono tra quelli prodotti dalla ricorrente a sostegno del proprio esposto;

c. il controllo, in ogni caso, avrebbe dovuto essere più approfondito, e non limitato ai soli formulari. In particolare, l'Amministrazione avrebbe dovuto tenere conto della relazione del NOE, menzionata nella documentazione già prodotta dalla ricorrente, i cui esiti erano differenti da quelli del controllo del Libero consorzio comunale;

- precisato il terzo motivo di ricorso, affermando di riservarsi di dichiarare la definitiva rinuncia non appena saranno acquisite le prove documentali di cui alle richieste istruttorie articolate con il suddetto motivo di ricorso;

- precisato il quinto motivo di ricorso, insistendo sulla carente istruttoria del Libera consorzio comunale di Siracusa.

8.1. Parte ricorrente ha quindi chiesto di ordinare l'esibizione di una serie di documenti, tanto alla sezione regionale dell'albo, quanto al Libero consorzio comunale di Siracusa.

9. La ditta -OMISSIS- con successiva memoria, ha chiesto:

- di dichiarare irricevibile il ricorso per motivi aggiunti, atteso che la ricorrente ha comunque preso visione del verbale in questione già il 19 ottobre 2016;

- di rigettare nel merito i suddetti motivi aggiunti, avuto altresì presente che l'accertamento del NOE menzionato dalla ricorrente è risalente e, comunque, si è concluso con il decreto di archiviazione in sede penale.

10. Con successiva memoria il Libero consorzio comunale di Siracusa ha chiesto:

- di dichiarare inammissibile il ricorso per motivi aggiunti per la sua genericità;

- di rigettare nel merito il ricorso per motivi aggiunti.

11. Parte ricorrente ha quindi contestato le difese delle controparti ed ha insistito per l'accoglimento del ricorso.

12. Con ordinanza cautelare -OMISSIS- del 24 marzo 2017 è stata respinta la nuova istanza cautelare di parte ricorrente.

13. A seguito dell'avviso di perenzione, parte ricorrente ha chiesto la fissazione dell'udienza ex art. 82, c.p.a..

14. Con memoria resa in prossimità dell'udienza di discussione, la ditta -OMISSIS- ha ribadito le proprie difese.

15. Con memoria di replica la ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso.

16. All'udienza straordinaria del 17 luglio 2023, tenutasi tramite collegamento da remoto, la parte ricorrente ha comunicato di rinunziare alla doglianza sull'inesistenza del verbale del consorzio di cui al terzo motivo di ricorso, nonché di rinunciare al quinto motivo di ricorso e di rinunziare, infine, alla richiesta risarcitoria nei confronti del Libero consorzio.

Ciò premesso, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il presente ricorso, integrato da motivi aggiunti, verte sul provvedimento con il quale la Sezione regionale per la Sicilia dell’Albo nazionale dei gestori ambientali ha chiuso senza disporre alcuna sanzione il procedimento disciplinare avviato nei confronti della ditta controinteressata a seguito di un’istanza di parte ricorrente.

2. Il Collegio ritiene che l’infondatezza del ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, consente di superare le eccezioni di carattere preliminare mosse dal Libero consorzio di Siracusa e dalla ditta -OMISSIS-.

Le medesime ragioni di infondatezza impongono di rigettare le istanze istruttorie di parte ricorrente, perché non rilevanti ai fini della decisione del ricorso.

3. Come anticipato, nel caso di specie si discute della pretesa illegittimità di un provvedimento emanato nell’ambito dell’esercizio del potere disciplinare dell’Albo nazionale dei gestori ambientali (cfr. art. 212, co. 13 ss., d.lgs. n. 152/2006 e artt. 19 ss., D.M. n. 120/2014).

L’esercizio del potere disciplinare è connotato, in generale, da ampia discrezionalità, con conseguente limitazione del vaglio giurisdizionale alla manifesta irragionevolezza, al travisamento dei fatti o alla carenza assoluta di motivazione (cfr., ex plurimis , Cons. St., sez. II, 1 marzo 2023, n. 2191;
Cons. St., sez. II, 7 novembre 2022, n. 9756).

4. Tanto premesso, il provvedimento impugnato resiste alle censure di parte ricorrente.

4.1. Quanto al primo motivo di ricorso, come precisato in sede di motivi aggiunti, si rileva che il provvedimento per cui è controversia è stato reso sulla base del verbale di sopralluogo ed acquisizione atti redatto dal Libero consorzio comunale il 15 aprile 2016 e riguardante proprio la ditta controinteressata, da cui non sono risultate violazioni delle disposizioni che regolano la materia.

La circostanza che il suddetto verbale sia (seppur di pochi giorni) antecedente alla comunicazione con la quale la società ricorrente ha chiesto l’adozione di provvedimenti disciplinari nei confronti della controinteressata non ha alcuna rilevanza in ordine alla possibilità, per la resistente Amministrazione, di utilizzarlo nell’ambito dell’istruttoria del procedimento disciplinare.

Non è, in altre parole, manifestamente irragionevole il fatto che l'Amministrazione abbia basato la propria decisione sulla scorta delle risultanze del suddetto verbale.

Né possono mettersi in discussione nel merito le modalità di espletamento dei controlli da parte del Libero consorzio sino a stabilire come le stesse avrebbero dovuto essere condotte.

Il fatto che il controllo sia stato svolto nell'ambito dell'attività di trasportatori e non su delega dell'Albo dei gestori ambientali non determina alcuna manifesta illogicità del suo utilizzo a fini disciplinari, stante l'ampia autonomia valutativa che connota il procedimento disciplinare e il fatto che, in ogni caso, il controllo è stato svolto - come detto - nello stesso periodo in cui sono state mosse le contestazioni alla controinteressata.

Il Libero consorzio ha poi condivisibilmente affermato che la mancata richiesta dei formulari risalenti al 2010 e al 2011 è stata giustificata dal fatto che il potere della verifica della sanzione è limitato a cinque anni, in buona parte trascorsi al momento della verifica.

A ciò si aggiunga che, come si vedrà con riguardo al secondo motivo di ricorso, è più che dubbio che la ditta controinteressata avrebbe potuto in ogni caso essere sanzionata in via disciplinare per essersi qualificata quale produttore del rifiuto derivante da bagni chimici in uso a terzi soggetti.

4.2. Il secondo motivo di ricorso è parimenti infondato.

La ricorrente, in estrema sintesi, ha sostenuto la rilevanza disciplinare del fatto che la ditta -OMISSIS- si sia qualificata come produttore dei rifiuti dei bagni mobili, anziché come mero trasportatore degli stessi.

A supporto di tale tesi la ricorrente ha richiamato, in particolare, la circolare -OMISSIS- del 28 giugno 1999 dell’Albo resistente, che è tuttavia chiaramente finalizzata a definire l’obbligo di iscrizione all’albo medesimo.

Dirimente, nel caso di specie, è verificare se la determinazione dell’Albo resistente di non applicare sanzioni disciplinari per una simile condotta sia o meno manifestamente irragionevole, tenuto conto dei visti limiti che presenta il sindacato di legittimità dei provvedimenti disciplinari.

Il Collegio ritiene che, anche sotto questo profilo, il provvedimento impugnato resiste alle censure di parte ricorrente.

Si premette che l’art. 230, co. 5, d.lgs. n. 152/2006, nel testo pro tempore vigente (“ I rifiuti provenienti dalle attività di pulizia manutentiva delle reti fognarie di qualsiasi tipologia, sia pubbliche che asservite ad edifici privati, si considerano prodotti dal soggetto che svolge l'attività di pulizia manutentiva. Tali rifiuti potranno essere conferiti direttamente ad impianti di smaltimento o recupero o, in alternativa, raggruppati temporaneamente presso la sede o unità locale del soggetto che svolge l'attività di pulizia manutentiva. I soggetti che svolgono attività di pulizia manutentiva delle reti fognarie aderiscono al sistema SISTRI ai sensi dell’articolo 188-ter, comma 1, lettera f). Il soggetto che svolge l'attività di pulizia manutentiva è comunque tenuto all’iscrizione all’Albo dei gestori ambientali, prevista dall’articolo 212, comma 5, per lo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti ”), lasciava effettivamente adito a dubbi in ordine alla possibilità di qualificare il manutentore di bagni mobili come “ produttore ” del rifiuto.

Sul punto, in via di prassi il manuale SISTRI (come affermato nelle difese, anche procedimentali, della controinteressata) individuava anche i rifiuti prodotti dai bagni mobili come rifiuti prodotti da chi svolgeva l’attività di pulizia manutentiva.

Ciò, si anticipa, assume un’autonoma valenza nella valutazione del contegno rilevante a fini disciplinari della controinteressata, la quale si è conformata a quanto previsto nel suddetto manuale in un contesto in cui l’art. 230, co. 5, d.lgs. n. 152/2006, nel testo pro tempore vigente, affermava che i soggetti che svolgono attività di pulizia manutentiva delle reti fognarie fossero tenuti ad aderire al sistema SISTRI.

Va anche dato atto che, in proposito, la posizione assunta dalla giurisprudenza di legittimità è stata nel senso di considerare l’attività di spurgo di bagni mobili come quella di trasporto di rifiuti prodotti da terzi (Cass. pen., sez. III, 20 novembre 2018, n. 52133).

La questione è stata recentemente chiarita dalla riformulazione dell’art. 230, co. 5, d.lgs. n. 152/2006, a opera dell’art. 35, co. 1, lett. e- bis ), D.L. 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla L. 29 luglio 2021, n. 108.

A seguito di tale modifica è stato previsto che “ I rifiuti provenienti dalle attività di pulizia manutentiva delle reti fognarie di qualsiasi tipologia, sia pubbliche che asservite ad edifici privati, compresi le fosse settiche e manufatti analoghi nonché i sistemi individuali di cui all’articolo 100, comma 3, e i bagni mobili, si considerano prodotti dal soggetto che svolge l’attività di pulizia manutentiva ”.

Ciò premesso, a tutto voler concedere alla parte ricorrente, ove ritenesse che - all'epoca dei fatti – fosse stata più corretta la qualifica, per la controinteressata, di " trasportatore " di rifiuti prodotti dai bagni mobili e non di " produttore " dei medesimi rifiuti, resta impregiudicata la valutazione discrezionale dell'Albo in ordine alla rilevanza disciplinare di un simile contegno, peraltro, in un contesto normativo tutt'altro che chiaro (tanto da essere oggetto di una prassi applicativa poi rivelatasi difforme dalle decisioni del giudice di legittimità e da avere infine portato a una riformulazione della norma in senso conforme a quanto affermato in via di prassi).

Peraltro, anche ove un simile contegno avesse potuto in astratto giustificare l’applicazione di una delle viste sanzioni, resta più che dubbia l’addebitabilità - sotto il profilo soggettivo - di qualsiasi illecito disciplinare alla ditta controinteressata, tenuto conto che, come detto, la medesima ha dato atto di aver seguito, sul punto, le istruzioni del manuale SISTRI.

A tale ultimo riguardo si evidenzia, altresì, la differenza del contesto normativo tra la fattispecie contestata alla controinteressata nel 2016 e quella blandamente sanzionata alla medesima nel 2008 (cfr. il doc. 3 di parte ricorrente, da cui emerge che, con nota -OMISSIS-del 12 settembre 2008, l’Albo resistente ha comunicato alla controinteressata l’irrogazione una sanzione pari alla sospensione di giorni 3 per essersi qualificata come produttore dei suddetti rifiuti): il testo dell’art. 230, co. 5, d.lgs. n. 152/2006, era diverso, in quanto rimetteva a un decreto del Ministro dell’ambiente la definizione delle « modalità di gestione dei rifiuti provenienti dalle attività di pulizia manutentiva delle fognature, sulla base del criterio secondo il quale tali rifiuti si considerano prodotti presso la sede o il domicilio del soggetto che svolge l'attività di pulizia manutentiva ».

Ne discende che, se già in un contesto normativo più chiaro una simile condotta aveva determinato l’applicazione di una sanzione minima, è ben comprensibile (e sicuramente non manifestamente irragionevole) che l’Albo resistente si sia diversamente determinato, anni dopo, a fronte di una riforma dell’art. 230, co. 5, d.lgs. n. 152/2006, che – come si è visto – aveva aperto a plurime interpretazioni in ordine alla corretta qualifica del soggetto svolgente attività di pulizia manutentiva sui bagni chimici.

4.3. Con riguardo al terzo motivo di ricorso, come precisato in sede di motivi aggiunti, il Collegio non può che prendere atto della rinuncia di parte ricorrente alle contestazioni in ordine all’inesistenza del verbale menzionato nel provvedimento impugnato.

Quanto all’infondatezza delle ulteriori censure mosse dalla ricorrente in ordine alle modalità dell’accertamento ispettivo, si rinvia a quanto detto nel paragrafo 4.1.

4.4. In merito al quarto motivo di ricorso, si evidenzia anzitutto che il superamento del termine di 120 giorni indicato da parte ricorrente non ha alcuna incidenza sulla validità del provvedimento con il quale l’Albo resistente ha ritenuto di non applicare le sanzioni disciplinari, non prevedendo la disciplina di cui al D.M. n. 120/2014 alcun termine perentorio.

In ogni caso, alla ricorrente non spetta alcun indennizzo, non avendo quest’ultima – a prescindere da ogni altra considerazione – agito per l’esercizio del potere sostitutivo, come previsto dall’art. 28, D.L. n. 69/2013, conv. con modificazioni dalla L. n. 98/2013.

Né la medesima può ottenere alcun ristoro in termini di risarcimento del danno da ritardo, tenuto conto che il provvedimento è stato adottato a pochissimi giorni dalla scadenza del termine di cui sopra (il provvedimento è del 9 settembre 2016, laddove il termine indicato dalla ricorrente sarebbe scaduto il 31 agosto 2016) e, comunque, non si comprende quale danno avrebbe patito la ricorrente nella qualità di mera richiedente l’irrogazione di una sanzione disciplinare alla controinteressata, tenuto altresì conto dell’infondatezza delle doglianze mosse in ordine alle pretese violazioni disciplinari.

4.5. Il quinto motivo di ricorso, anch’esso precisato in sede di motivi aggiunti, è stato rinunciato in sede di udienza e il Collegio non può che prenderne atto.

Per completezza, anche in questo caso si tratta di censure mosse avverso un’attività ampiamente discrezionale dell’Amministrazione che, in sé, non appare comunque viziata da manifesta illegittimità (cfr. par. 4.1).

4.6. Quanto all’ulteriore domanda risarcitoria, preso atto della rinuncia di parte ricorrente nei confronti del Libero consorzio, questa non può che ritenersi infondata, atteso il rigetto delle censure di illegittimità avverso il provvedimento impugnato.

5. Va respinta, infine, la richiesta della controinteressata di qualificare la condotta di parte ricorrente in termini di lite temeraria, di cui il Collegio non ne ravvisa – nonostante l’infondatezza del ricorso – i presupposti, vale a dire l’aver agito in giudizio con la consapevolezza della non spettanza della prestazione richiesta o con un grado di imprudenza, imperizia o negligenza accentuatamente anormale (cfr. TAR Lazio, sez. II, 4 febbraio 2021, n. 1452;
TAR Puglia, Lecce, sez. II, 18 febbraio 2020, n. 219).

6. Stante quanto precede, il ricorso è infondato e va rigettato.

Quanto alle spese di lite:

- la parte ricorrente va condannata alla loro rifusione nei confronti del Libero consorzio e della ditta controinteressata, come da dispositivo e in ossequio al generale criterio della soccombenza;

- queste possono invece trovare compensazione con riguardo all’Albo resistente, tenuto conto della sua limitata attività difensiva.