Pubblicato il 12/08/2020

N. 03595/2020 REG.PROV.COLL.

N. 03055/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3055 del 2015, proposto da
Ente Autonomo Volturno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato E S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, alla via Melisurgo, 4;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della g.r. pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati L B e M L, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, alla via S. Lucia, 81;

per l'annullamento

- della delibera n.142 del 2015, pubblicata sul BURC n. 22 del 7.4.15, della giunta regionale della Campania, avente ad oggetto “ ripartizione a province e comuni capoluogo delle risorse destinate al trasporto pubblico su gomma – anno 2015 ”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, compresi gli atti istruttori di cui si ignora il contenuto;

nonché per l’accertamento

del diritto della ricorrente alla corresponsione degli importi destinati a coprire gli oneri sofferti a cagione dei rinnovi e/o aumenti del CCNL di categoria per l’anno 2015, con la conseguente condanna della regione al pagamento, a tale titolo, del complessivo importo di € 6.313.101,00.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 84 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 20 aprile 2020, n. 27;

Relatore R V, nella udienza del 17 giugno 2020 svoltasi da remoto, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del D.L. n.18/2020, convertito in legge con l. n. 27/2020, del D.P.C.S. n. 134/2020 e dell’art. 1 del D.P. n. 22/2020/Sede, mediante l’utilizzo del software Microsoft Teams;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Ente Autonomo Volturno s.r.l. (di seguito EAV), concessionaria per conto della regione Campania del servizio di trasporto pubblico locale sul territorio regionale –incorporante a far data dall’1.1.2013 Circumvesuviana s.r.l., Metrocampania Nordest s.r.l. e SEPSA s.p.a. già concessionarie del servizio di trasporto pubblico ferroviario per le tratte di loro competenze- subentrava a far data dal 21.10.2012 nell’esercizio delle attività di trasporto automobilistico ed autofilotranviario, pubblico e privato, di persone e cose, in ambito urbano, suburbano ed extraurbano originariamente svolto dalla EAV Bus S.r.l. (successivamente posta in liquidazione e dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di Napoli, n. 308/2012), e ciò in forza:

- per il periodo intercorrente tra il 21.11.2012 e il 10.3.2013, di contratto di comodato d’uso del 20.11.2012;

- per il periodo 11.3.2013 - 31.7.2013, di contratto di affitto di ramo di azienda dell’11.3.2013;

- a far data dall’1.8.2013, del decreto dirigenziale n. 116 del 27.7.2013 della regione Campania e del contratto sottoscritto in data 31.7.2013 con essa regione.

1.1. In particolare, a mente del richiamato decreto e del successivo negozio, alla ricorrente veniva affidato il servizio di trasporto pubblico su gomma di interesse regionale, provinciale e comunale nelle province di Avellino, Benevento e Napoli, a decorrere dall’1.7.2013 e fino 31.7.2015, con un corrispettivo complessivo pari a € 44.590.420,00, oltre I.V.A.

1.2. Con delibera di giunta n. 964 del 30 dicembre 2010 (avente ad oggetto il piano dei servizi minimi di trasporto pubblico locale ai sensi dell'art. 17 della L. Reg. n. 3/2002), la regione Campania provvedeva a stralciare dalle risorse destinate ai servizi di trasporto pubblico locale le somme conferite dallo Stato agli enti regionali allo scopo di assicurare il rinnovo dei contratti collettivi relativi al comparto trasportistico. Trattasi dei trasferimenti che -ai sensi dell'art. 23 del D.L. n. 355/2003 (convertito dalla L. n. 47/2004), dell'art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 (convertito dalla L. n. 58/2005) e dell'art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006- lo Stato destinava alle regioni appositi al fine di assicurare alle aziende concessionarie dei servizi di trasporto pubblico locale le risorse finanziarie per i rinnovi contrattuali del personale dipendente.

1.3. Tale delibera giuntale veniva definitivamente annullata con sentenza n. 6205/2014 del Consiglio di Stato, atteso che:

- una volta che lo Stato ha individuato, con la procedura indicata dal richiamato art. 23 del d.l. 355/03 l’ammontare dei trasferimenti, “ in misura globale e nella misura spettante alle diverse Regioni, queste non possono disattendere quanto deciso dallo Stato ”;

- le risorse in tal guisa destinate alle Regioni per il rinnovo contrattuale dei dipendenti del trasporto pubblico locale hanno, pertanto, una destinazione vincolata e non possono essere utilizzate per esigenze diverse.

1.4. Con successiva delibera, n. 142 del 28 marzo 2015, la giunta regionale stabiliva che le risorse complessivamente disponibili per i servizi minimi di trasporto pubblico su gomma per l’anno 2015, costituivano l’ammontare definitivo “comprensivo di ogni onere connesso” delle risorse riconosciute a province e comuni capoluogo per i servizi minimi TPL su gomma per l’anno 2015.

La delibera di g.r., in particolare, non includeva, tra gli importi spettanti alla ricorrente, le somme commisurate agli stanziamenti statali e destinate a coprire gli oneri sostenuti dalle aziende di trasporto pubblico locale per effetto dei rinnovi e/o aumenti previsti dal C.C.N.L. di categoria.

1.5. Avverso tale ultimo provvedimento della regione insorgeva la società ricorrente, ad unico mezzo di gravame essenzialmente deducendo:

- violazione e falsa applicazione leggi 47/04 (art. 23), 58/05 (art. 2, comma 2), 296/06 (art. 1, comma 1230), 244/07 (art. 1, comma 297, lett. d)), per avere la Amministrazione illegittimamente denegato il diritto della società alla corresponsione delle somme destinate, in forza delle citate leggi statali, alla copertura dei rinnovi contrattuali del personale impiegato nei servizi di trasporto pubblico;
e ciò tenuto altresì conto dell’insegnamento giurisprudenziale (CdS 6205/14) in forza del quale “ gli stanziamenti erariali per cui è causa hanno destinazione vincolata ”;
di qui la richiesta di caducazione della delibera giuntale, nonché di accertamento del diritto di credito della ricorrente e di condanna della intimata Amministrazione regionale al pagamento dell’importo di € 6.313.101,00.

1.6. Si costituiva solo formalmente la Regione Campania per resistere al ricorso.

1.7. La causa, al fine, dopo ulteriori scritti illustrativi della ricorrente, veniva introitata per la decisione nella odierna udienza, tenutasi con collegamenti da remoto a’ sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, d.l. 18/2020, come modificato dalla legge 24 aprile 2020, n. 27.

DIRITTO

2. Il ricorso, benchè ammissibile comechè esperito da soggetto titolare di legitimatio ad causam e ad processum , non è fondato.

2.1. Ad esiti positivi, preliminarmente, conduce l’esame, che pur va condotto officiosamente da questo TAR, relativo alla legitimatio ad causam – la cui ratio , comune a quella dell’altra condizione dell’azione costituita dall’interesse ad agire ovvero legitimatio ad processum - è funzionale ad evitare il compimento di attività inutili e sprechi della risorsa giustizia, in ossequio ad un interesse di ordine pubblico processuale “metaindividuale” volto a garantire efficienza ed efficacia al processo in conformità degli artt. 111 Cost., 6 e 13 CEDU, 47 Carta UE.

2.1.1. E, invero, siccome rammentato supra in punto di fatto, la ricorrente società:

- era titolare, per quel che quivi viene in rilievo, di un rapporto concessorio intercorrente con la Amministrazione regionale ed avente ad oggetto l’espletamento del servizio di trasporto pubblico su gomma di interesse regionale, provinciale e comunale nelle province di Avellino, Benevento e Napoli, nello spatium temporis che va dall’1 luglio 2013 al 31 luglio 2015;

- lamentava l’illegittimo esercizio della potestas con la quale la Regione aveva provveduto a programmare e a ripartire le risorse complessivamente disponibili per il servizio di trasporto pubblico locale per l’anno 2015, id est giustappunto per il servizio svolto in allora in regime di concessione, per effetto di un provvedimento regionale e di un successivo rapporto negoziale intercorrente giustappunto con la Regione.

2.1.2. Orbene, in linea generale, la legittimazione ad agire:

- afferisce ad una posizione sostanziale, individuando un interesse sufficientemente differenziato e qualificato , di tensione verso un bene della vita, abbia essa la consistenza di diritto soggettivo ovvero di interesse legittimo;

- presuppone la titolarità di tale qualificata posizione sostanziale.

La personalità dell’interesse azionato, indi, costituisce la regola generale, in ossequio al principio generale che vieta la sostituzione processuale “ fuori dei casi espressamente previsti dalla legge ” (art. 81 c.p.c.).

In questa ottica –in disparte le ben diverse questioni concernenti gli interessi diffusi e quelli collettivi- eccezionali sono i casi di legittimazione popolare, in cui è l’appartenenza ad una più o meno ampia platea di soggetti ad integrare circostanza ex se sufficiente a radicare l’interesse del consociato alla legalità e alla legittimità dell’ agere dei pubblici poteri in particolari materie.

2.1.3. Orbene, nella fattispecie, è dato rinvenire in capo alla società ricorrente una posizione sostanziale differenziata -rispetto a quella propria della platea dei consociati, anche all’interno della area territoriale di riferimento- e qualificata , id est in certa misura “interessata” dalle norme di attribuzione del potere oggetto di censura.

2.1.4. La legittimazione alla proposizione della domanda caducatoria in esame –oltre che quella, conseguente, di accertamento e condanna- presuppone che la potestà, di cui l’atto impugnato è manifestazione, e ancor prima le norme di attribuzione, in certo modo afferisca ovvero incida sull’interesse sostanziale di cui è titolare la società.

2.1.5. In altre parole, la legittimazione ad agire della società ricorrente all’esperimento della azione demolitoria di che trattasi passa per il “guado necessitato” costituito dalla attinenza della questione dibattuta al perimetro delle attività esercitate da essa società.

2.1.6. Orbene, nella fattispecie le norme che governano la potestà oggetto del gravame ben contemplano – differenziandolo e qualificandolo - l’interesse di matrice imprenditoriale ed economico vantato dalla ricorrente, nella sua qualitas di soggetto concessionario del servizio di trasporto pubblico locale su gomma.

2.1.7. Trattasi di norme, invero, e di correlate potestates , che immediatamente sono suscettibili di incidere sull’assetto di interessi, e sulle correlate situazioni giuridiche, governati dal rapporto concessorio di cui è parte la società ricorrente.

2.1.8. La stessa delibera oggetto del gravame individua irrefutabilmente e nominatim la società ricorrente nel novero delle imprese “destinatarie”, la cui sfera giuridica è direttamente incisa dalla potestà amministrativa colà dispiegatasi.

2.1.9. Soccorre, sul punto ed ex professo , l’orientamento già assunto in fattispecie analoga da questo TAR (Sezione I, 15 dicembre 2017, n. 5914), per cui “ la società figura espressamente nell’atto di programmazione tra i beneficiari degli stanziamenti destinati al trasporto pubblico locale che le vengono corrisposti direttamente dalla Regione senza l’interposizione di altri enti locali con i quali la ricorrente non intrattiene alcun rapporto concessorio (…) è quindi titolare diretta del rapporto di finanziamento oggetto di regolazione. La precisazione si impone al fine di evidenziare la differenza tra la controversia in esame e quelle analoghe che hanno riguardato un distinto operatore del trasporto pubblico locale (A.N.M. s.p.a., affidataria del Comune di Napoli) che, a differenza di (…) non intrattiene alcun rapporto contrattuale con la Regione Campania, non è titolare del rapporto di finanziamento né è destinataria diretta delle risorse per il trasporto pubblico locale ed il cui gravame, per le motivazioni riportate nelle sentenze di questa Sezione n. 5844/2016 e n. 50/2017, è stato dichiarato inammissibile ”.

2.2. Analogamente, non può non riconoscersi la sussistenza della legitimatio ad processum in capo alla ricorrente, id est dell’interesse a ricorrere, inteso come concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza di una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto, a norma dell’art. 100 c.p.c. (CdS, VI, 1156/16).

2.2.1.E, invero, è evidente che –nella prospettazione di parte ricorrente- il provvedimento impugnato concreta una immediata lesione della sfera patrimoniale di essa ricorrente, distraendo risorse finanziarie ex lege vincolate e destinate giustappunto agli oneri sofferti dal concessionario in relazione ai CCNL di categoria.

2.2.2. Di qui la utilitas che la società si ripropone di ritrarre dal gravame, funzionalmente preordinato all’acclaramento della illegittimità della delibera impugnata e della esistenza del diritto di credito, siccome riveniente dalle previsioni di legge e dai conseguenti trasferimenti erariali.

2.3. Il ricorso, sebbene ammissibile, non è fondato.

2.3.1. Valga all’uopo il richiamare le statuizioni già rese da questo TAR con la citata pronunzia n. 5914/2017 in fattispecie affatto sovrapponibile a quella de qua agitur ed in consapevole dissenso dall’orientamento espresso in passato dal Supremo Consesso (CdS, 6205/14;
Id., 4451/15;
Id., 5330/16).

2.3.2. Giova, in limine , il richiamare l’ordito normativo in materia di oneri derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro afferenti al settore del trasporto pubblico locale:

- art. 23 del D.L. n. 355/2003 convertito con modificazioni dalla L. n. 47/2004 (con cui è stato previsto uno stanziamento di euro 337.500.000,00 per l’anno 2004 ed euro 214.300.000,00 annui a decorrere dal 2005);

- art. 1 comma 2 del D.L. n. 16/2005 convertito dalla L. n. 58/2005 (euro 260 milioni per il rinnovo del primo biennio del contratto collettivo del trasporto pubblico locale 2004 - 2007 a decorrere dall’anno 2005;
le risorse sono assegnate alle Regioni con appositi decreti ministeriali in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 novembre 2004 presso le aziende del trasporto pubblico locale);

- art. 1 comma 1230 della L. n. 296/2006 (euro 190 milioni per il rinnovo del secondo biennio del contratto collettivo 2004 - 2007 relativo al settore del trasporto pubblico locale, a decorrere dal 2007 in base alla consistenza del personale di servizio alla data del 30 ottobre 2006 presso le aziende di trasporto pubblico locale).

2.3.3. E, tuttavia, il sistema dei trasferimenti di risorse statali muta nel 2008, in virtù della legge n. 244/2007, il cui art. 1, comma 295, prevedeva l’attribuzione alle Regioni di risorse proprie mediante una compartecipazione al gettito di tributi erariali (accise sul gasolio da autotrazione) al fine di promuovere lo sviluppo dei servizi del trasporto pubblico locale, di attuare il processo di riforma del settore e di garantire le risorse necessarie per il mantenimento del livello dei servizi, incluso il recupero dell'inflazione degli anni precedenti. Il successivo comma 296 disciplinava, altresì, la misura della compartecipazione di cui al comma 295 e statuiva, inoltre, che a decorrere dall’anno 2011, le quote di compartecipazione di ciascuna Regione a statuto ordinario sarebbero state determinate nella stessa misura prevista per il 2011 con decreto ministeriale.

2.3.4. L’art. 1, comma 297, prescriveva di poi che detta compartecipazione “sostituisce e, a decorrere dall'anno 2011, integra le seguenti risorse: …d) trasferimenti per i rinnovi dei contratti di lavoro relativi al settore del trasporto pubblico locale di cui all'articolo 23 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47, all'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 21 febbraio 2005, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2005, n. 58, e all' articolo 1, comma 1230, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per un importo annuo pari a 480,2 milioni di euro ”.

All’art. 1, comma 301, della l. n. 244/2007, di poi, disponeva che “A decorrere dall'anno 2008 non può essere previsto alcun trasferimento aggiuntivo a carico del bilancio dello Stato finalizzato al finanziamento delle spese correnti del trasporto pubblico locale, ivi compresi gli oneri per i rinnovi contrattuali degli addetti al comparto successivi alla data di entrata in vigore della presente legge”.

2.3.5. Orbene, le disposizioni contenute nell’art. 1 comma 295 – 299 della L. 244/2007 venivano successivamente abrogate dall’art. 16- bis del D.L. n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla L. n. 135/2012, che istituiva il fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario, alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina.

2.3.6. Di talchè, “ alla luce della sopravvenienza normativa del 2012, sono venuti meno i contributi statali destinati specificamente ai rinnovi contrattuali per il personale in servizio presso le aziende del trasporto pubblico locale e le Regioni ricevono risorse per la compartecipazione senza alcuna distinzione di sorta. Più in generale, il D.L. n. 95/2012 ha adeguato il meccanismo della compartecipazione dello Stato, con l'obiettivo di indirizzare le Regioni verso comportamenti sempre più performanti sotto il profilo dell'efficienza dei servizi resi. Per l’effetto, sono state abrogate le disposizioni che prevedevano, a regime, un contributo statale ai rinnovi contrattuali, attesa l’evidente finalità di fiscalizzare la quota delle risorse da destinare al trasporto pubblico locale e di far confluire in un unico fondo tutte le risorse per la gestione dei servizi che, in precedenza, erano sparse in diversi provvedimenti normativi ” (TAR Campania, I, 15 dicembre 2017, n. 5914).

2.4. Di qui la infondatezza della pretesa quivi azionata, volta alla corresponsione in via separata e partita del contributo statale destinato ai rinnovi contrattuali.

2.4.1. L’obbligo di contribuzione statale destinato specificamente ai rinnovi contrattuali, invero, è da considerarsi non più esistente pel mondo del diritto, a seguito della espunzione dall’ordinamento delle disposizioni di cui all’art. 1 commi da 295 a 299, della l. 244/2007.

2.4.2. Tale orientamento ermeneutico, primigeniamente sperimentato da questo TAR (5914/17, cit.), è stato di poi pienamente condiviso anche in sede di appello, ove si è rimarcato re melius perpensa (CdS, V, 23 agosto 2019, n. 5804) –discostandosi, cioè dalle precedenti pronunzie del Consiglio di Stato, nn. 6205/14, 4551/15, 5220/16- che:

- “non appare, in siffatto quadro, persuasiva – sposata nei rammentati precedenti di questo Consiglio - la tesi secondo cui la modifica della copertura dell’onere di cui si tratta (consistente dapprima in contributi statali, successivamente nella istituzione del fondo nazionale trasporti alimentato da una compartecipazione al gettito derivante dalle accise) non avrebbe inciso sulla disciplina sostanziale del rapporto ”, stante giustappunto la abrogazione delle disposizioni da cui riveniva l’obbligo di contribuzione statale destinato specificamente ai rinnovi contrattuali ;

- le regole vigenti sub Iulio , d’altronde (D.L. n. 255/2003;
D.L. n. 16/2005;
L. 296/2006) commisuravano l’entità del contributo statale alla consistenza del personale rispetto a date volta a volta concretamente e specificamente individuate (30 novembre 2004;
30 ottobre 2006;
cfr. art. 1, comma 3 del D.L. n. 16/2005 e art. 1, comma 1230, della L. n. 296/2006);
così che “ non si vede come possa argomentarsi la perdurante vigenza di identico regime, in assenza di ancoraggio al periodo di riferimento (ovvia essendo l’incongruità della cristallizzazione al 30 ottobre 2006 – ultimo riferimento normativo disponibile, giusta la l. n. 296/2006 – trattandosi di parametro risalente, incerto e privo di giustificazioni) ”;

- irrilevante, di poi, si appalesa la mancata abrogazione formale delle disposizioni introduttive dell’obbligo di contribuzione de quo (D.L. n. 355/2003;
D.L. n. 16/2005;
L. 296/2006) ovvero della previsione contenuta nell’art. 1, comma 633, della L. n. 208/2015 (che quantifica per il 2016 e a decorrere dal 2017 le risorse destinate dallo Stato al cofinanziamento del rinnovo del contratto collettivo relativo al settore del TPL);
e ciò in quanto il D.L. n. 95/2012, per le regioni ordinarie, “ ha, nei chiariti sensi, unificato tutte le forme di finanziamento statale destinate al trasporto pubblico locale nel fondo nazionale di cui al citato art. 16-bis, di tal che le risorse erogande non sono (e non possono essere più) dettagliate per specifici sottocosti ” (CdS, V, 5804/19, cit.);

- né in senso contrario può invocarsi il disposto di cui al comma 8 dell’art. 16- bis del D.L. n. 95/2012 cit., a tenore del “ le risorse di cui al comma 1 non possono essere destinate a finalità diverse da quelle del finanziamento del trasporto pubblico locale, anche ferroviario ”;
trattandosi di vincolo di destinazione riferito in guisa omnicomprensiva –e non già parcellizzata , per singole voci di costo- al servizio di trasporto pubblico locale.

2.4.3. Ne discende il riconoscimento in capo alla Amministrazione regionale dei margini di discrezionalità che naturaliter connotano gli atti di programmazione e di destinazione di risorse finanziarie, nell’ambito dei contributi statali ormai complessivamente confluenti in un unico fondo.

3. Le superiori considerazioni conducono alla reiezione del ricorso, nel mentre sono rinvenibili giusti motivi per compensare inter partes le spese di lite, tenuto conto della carenza di sostanziale attività difensiva da parte della regione Campania, nonché del cennato mutamento dell’orientamento giurisprudenziale, inveratosi in data successiva a quella di proposizione del gravame.