N. 00204/2010 REG.SEN.

N. 00605/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 605 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto dal
Comune di Sant'Angelo Le Fratte, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. O A, con domicilio eletto presso lo studio dell’ Avv. R B in Potenza, alla via del Popolo, 6;

contro

Regione Basilicata in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'avv. F D, con domicilio eletto presso Ufficio Legale della Regione Basilicata, in Potenza;

nei confronti di

R C, rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Di Giuseppe, con domicilio eletto presso il suo studio in Potenza, alla via Vaccaro, 113;

per l'annullamento,

previa sospensione dell'efficacia,

a)del decreto del Presidente della Giunta Regionale 2 ottobre 2007, n. 208, con il quale è nominato ex art. 7, comma 5, d. lgs n. 76/90 il Commissario ad acta per l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 19 e con l’incarico di modificare la graduatoria ex l. n.32/92;

b) di ogni altro preordinato, connesso e consequenziale comunque lesivo e in particolare della nota n. 215360 della Regione Basilicata con la quale è stato notificato il decreto sub a;

nonché con ricorso per motivi aggiunti,

per l’annullamento,

a) della delibera di Giunta regionale 1 ottobre 2007, n. 1314, con la quale si stabilisce che la signora C dovrebbe essere inserita nella graduatoria “A” tra i soggetti aventi diritto al soddisfacimento dell’esigenza abitativa con priorità;

b) della Relazione Tecnica della Regione Basilicata, allegata al provvedimento di cui sub a) del 21.11.2006 firmata dal geom. Antonio Pace e dal geom. Rocco D’Ottavio;

c) di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale comunque lesivo.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Basilicata, in persona del Presidente p.t. e della signora R C;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2010 la dott.ssa Paola Anna Gemma Di Cesare e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con ricorso notificato in data 21 novembre 2007 e successivamente depositato in data 17 dicembre 2007 il Comune di S. Angelo Le Fratte chiede l’annullamento del decreto del Presidente della Giunta Regionale 2 ottobre 2007, n. 208, con il quale la Regione nomina ex art. 7, comma 5, d.lgs. 30 marzo 1990, n. 76, un Commissario ad acta per l’adozione dei provvedimenti di cui all’art. 19 del cit. d.lgs n. 76 del 1990 con l’incarico di modificare la graduatoria ex l. n.32/92 per l’assegnazione dei contributi ai soggetti colpiti dagli eventi sismici e di emettere il contributo in favore della signora C in caso di disponibilità di risorse finanziarie;
ovvero, in mancanza di disponibilità finanziarie, lo stesso commissario dovrà limitarsi ad indicare l’ammontare del contributo ex art. 19, comma 7, del d.lgs n. 76 del 1990 per consentire alla odierna controinteressata di ottenere anticipazioni dagli istituti di credito. La Regione ha ravvisato un comportamento inerte del Comune, il quale, non avrebbe provveduto a rettificare la graduatoria dei soggetti beneficiari dei contributi per eventi sismici. Tale provvedimento è emanato dalla Regione su istanza della signora C, che aveva sollecitato l’esercizio del potere sostitutivo sul presupposto che l’ente locale avesse illegittimamente collocato la controinteressata nell’elenco B, pur avendo ella i requisiti richiesti per essere collocata nell’elenco A, tra i soggetti aventi la priorità di finanziamento.

1.1- Con il primo motivo di ricorso il Comune deduce la violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, atteso ché il decreto impugnato recherebbe nelle premesse un omissis che non consentirebbe di comprendere le ragioni sottese alla nomina del commissario ad acta.

1.2.- Con il secondo motivo di ricorso il Comune lamenta la violazione degli artt. 97 e 120 Cost., eccesso di potere per erroneo presupposto, nonché la violazione dell’art. 7, commi 1 e 5 del d.lgs n. 76/90, dolendosi dell’erroneità del presupposto dell’esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 7 del d.lgs n. 76 del 1990, esercitato dalla Regione in assenza del requisito dell’ inerzia dell’ente comunale. Sicchè la Regione, in violazione del principio di leale collaborazione, si sarebbe illegittimamente sostituita al Comune, in assenza del presupposto previsto dall’art. 7, comma 5, della legge n. 76/1990, ma sull’assunto dell’illegittimità dell’operato del Comune.

1.3.- Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 21 della legge n. 1034 del 1971, nonché la violazione del principio di leale collaborazione, in quanto la Regione con la nomina del Commissario ad acta inciderebbe su atti amministrativi di competenza comunale divenuti inoppugnabili. La Regione e la controinteressata avrebbero omesso, infatti, di impugnare in sede giurisdizionale la nota 18 luglio 2006, n. 311 (rectius: 26 luglio 2006) con la quale l’Ufficio tecnico del Comune di S. Angelo Le Fratte ribadiva la legittimità della programmazione svolta e l’impossibilità di definire la domanda dell’odierna controinteressata in mancanza di risorse finanziarie.

1.4.- Con il quarto motivo di ricorso il Comune lamenta la violazione degli artt. 81, 118, 119 Cost., nonché degli artt. 7 e 19 del d.lgs n .76 del 1990, ravvisando un indebita ingerenza della Regione, in violazione dell’autonomia finanziaria dell’ente locale, nella gestione dei fondi per eventi sismici, nella parte in cui il provvedimento impugnato attribuisce al Commissario ad acta il potere di modificare la graduatoria e, in presenza di risorse finanziarie, di emettere il buono contributo in favore della controinteressata o, in assenza di risorse finanziarie, limitarsi ad indicare l’ammontare del medesimo contributo.

2.- La controinteressata signora R C, costituitasi in giudizio, eccepisce l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nonché per sopravvenuta carenza di interesse, derivante da antecedente rinuncia al ricorso già iscritto al n. r.g. 31/07 innanzi al Tar Basilicata, successivamente dichiarato estinto con decreto presidenziale n. 357/07 e dalla mancata trasposizione in sede giurisdizionale di ricorso straordinario al Capo dello Stato interposto avverso atti presupposti del provvedimento impugnato. Eccepisce comunque l’infondatezza del ricorso, affermando la correttezza dell’operato della Regione, che in virtù dell’art. 7, comma 5, del d.lgs n. 76 del 1990, avrebbe operato “una semplice rettifica della più volte cennata graduatoria predisposta dal Comune ricorrente, quanto alla posizione di C Rosa, perché viziata dall’omesso riconoscimento della priorità soggettiva di finanziamento vantata dalla stessa controinteressata, anche ex art. 3, lett. a) legge n. 32/92…”.

3.- La Regione Basilicata, costituitasi in giudizio, eccepisce l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse del Comune ricorrente, nonché l’infondatezza dello stesso, atteso chè sussistevano i presupposti dell’inerzia richiesti dall’art. 7 della legge n. 76 del 1990, poiché l’ente locale permaneva nel suo comportamento inerte, nonostante la Regione lo avesse sollecitato ad una corretta applicazione dei criteri previsti dalla legge per l’erogazione dei contributi, avendo illegittimamente collocato l’odierna controinteressato nell’elenco “B”, pur vantando i requisiti di priorità soggettiva previsti dall’art. 3, comma 2, lett. a) della legge 23 gennaio 1992, n. 32, per essere inserita nell’elenco “A”. Secondo la difesa della Regione, inoltre, l’attivazione del procedimento sostitutivo era necessitata, stante l’incompetenza dell’ente locale nella valutazione dei criteri per l’erogazione del contributo.

4.- Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 15 gennaio 2008 e depositato in data 25 gennaio 2008 il Comune impugna la delibera di Giunta regionale 1 ottobre 2007, n. 1314, con la quale la Regione, nel richiamare la relazione tecnica del competente ufficio regionale del 21.11.2006, pure impugnata, stabilisce che la signora C dovrebbe essere inserita nella graduatoria “A”, in quanto dotata dei requisiti di priorità previsti dall’art. 3, comma 2, lett. a) della legge 23 gennaio 1992, n. 32.

4.1.- Il Comune deduce la violazione dell’art. art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241, in quanto la relazione tecnica è stata redatta dalla Regione, senza alcun apporto partecipativo del Comune.

4.2.- Deduce, inoltre, la violazione dell’art. 3, lett. a) della L. n. 32 del 1992 ed eccesso di potere sotto vari profili, in quanto la ricorrente, al momento della notifica dell’ordinanza di sgombero non risiedeva nel comune ove si trovava l’immobile danneggiato, ma nel comune di Reggio Calabria;
inoltre la signora C non era qualificabile quale soggetto che alloggiava in un’abitazione precaria in quanto risultava assegnataria di casa popolare e pertanto non poteva avvalersi della priorità ex 3, lett. a) della L. n. 32 del 1992

4.3.- Infine, ad avviso del Comune ricorrente, la relazione redatta dai tecnici regionali sarebbe illegittima laddove afferma che l’ammissione al contributo prefigurerebbe un diritto, non condizionato dalla disponibilità delle risorse finanziarie.

5.- Con ordinanza collegiale n. 37/08 la domanda cautelare è stata accolta.

6.- All’udienza pubblica del 14 gennaio 2010 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.- In via preliminare, occorre esaminare l’eccezione sollevata dalla controinteressata relativa al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

L’eccezione va disattesa, atteso che la causa petendi, così come individuabile dalla prospettazione del Comune ricorrente (sia nel ricorso introduttivo che nel ricorso per motivi aggiunti), non concerne il diritto al buono contributo, ma la contestazione della sussistenza di un potere sostitutivo in capo alla Regione nei confronti dell’ente locale nella gestione dei contributi per gli eventi sismici, esercitato, nella specie, attraverso la nomina di un Commissario ad acta, con l’incarico di provvedere alla modifica della graduatoria e, in presenza di disponibilità finanziarie, alla emissione del buono contributo in favore della signora C o in mancanza di disponibilità finanziarie, con il compito di indicare l’ammontare del contributo per consentire alla controinteressata di ottenere eventuali anticipazioni dagli istituti di credito.

La controversia all’esame, dunque, non involge diritti soggettivi, ma la tutela dell’interesse del Comune al rispetto della sua sfera di competenza, asseritamente lesa dal provvedimento impugnato di nomina del Commissario ad acta, che sostituisce la Regione all’ente locale nella gestione amministrativa dei contributi finanziari da erogare per il recupero delle abitazioni danneggiate dal terremoto. Trattandosi di interesse legittimo, la cognizione della questione resta devoluta alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

1.1.- Ancora in via preliminare è pure destituita di ogni fondamento l’eccezione formulata dalla controinteressata relativa alla sopravvenuta carenza di interesse del Comune al ricorso, derivante da antecedente rinuncia al ricorso già iscritto al n. r.g. 31/07 innanzi al Tar Basilicata, successivamente dichiarato estinto con decreto presidenziale n. 357/07 e dalla mancata trasposizione in sede giurisdizionale di ricorso straordinario al Capo dello Stato già proposto. Invero, tali ricorsi sono stati interposti, per espressa ammissione della controinteressata, avverso meri atti presupposti del provvedimento impugnato, che, rivestendo la natura di atti endo-procedimentale hanno una loro oggettiva e provvisoria rilevanza se e fino a quando siano dotati di efficacia lesiva, che sicuramente viene meno con l'adozione dell' atto finale, momento in cui essi cessano di avere autonomia giuridica sul piano processuale, sia in riferimento alla circostanza che l'impugnazione dell' atto conclusivo comprende necessariamente anche quelli intermedi, sia perché il gravame avverso questi ultimi, quando già è intervenuto l'atto conclusivo, non potrebbe non coinvolgere l'ultima determinazione.

La circostanza, quindi, che il ricorso iscritto al n. r.g. 31/07 presso il Tar Basilicata proposto avverso meri atti presupposti (la nota della Regione Basilicata del 28.11.2006, con la quale si invitava il Comune di Sant’Angelo Le Fratte a definire la pratica ex lege 219/81 della sig.ra R C;
la Relazione Tecnica della Regione Basilicata del 21.11.2006 firmata dal geom. Antonio Pace e dal geom. Rocco D’Ottavio;
la nota del 9.5.2006 di cui al provvedimento con la quale la sig.ra C chiedeva alla Regione di esercitare il potere sostitutivo ex art.7 co.5 D.lgs n.76/90) sia estinto per rinuncia al ricorso e non, è bene evidenziare, per rinuncia alla pretesa sostanziale con esso dedotta non può, quindi, sortire alcun effetto in ordine alla procedibilità ed ammissibilità del presente giudizio.

Per le ragioni appena evidenziate, infatti, la impugnazione di un atto endo-procedimentale, laddove ammessa, è solo una facoltà e non rappresenta certo un onere per la parte ricorrente, sicché dalle vicende di una tale azione di una tale azione facoltativa e non obbligatoria non può farsi derivare alcun effetto preclusivo sulla ammissibilità di un tempestivo e rituale ricorso proposto avverso il provvedimento finale, effettivamente lesivo.

1.1.1.- Va infine disattesa l’eccezione formulata dall’amministrazione regionale in ordine alla carenza di interesse del Comune all’impugnativa dell’atto di nomina del commissario ad acta, atteso ché sussiste un interesse diretto, concreto ed attuale del Comune a tutelare la sua sfera di competenza, che afferma aver subito un effettivo pregiudizio dal provvedimento amministrativo oggetto di ricorso.

2.- Nel merito, la questione giuridica che il Collegio deve prioritariamente dirimere, attesa la sua natura assorbente su ogni altra censura proposta, è quella dedotta con il secondo motivo di ricorso, relativa alla violazione del principio di leale collaborazione, dell’art. 97 e 120 Cost., nonché dell’art. 7, commi 1 e 5 del d.lgs n. 76/90, con il quale il Comune ricorrente si duole dell’erroneità del presupposto dell’esercizio del potere sostitutivo da parte della Regione, che si sarebbe illegittimamente sostituita al Comune con il provvedimento impugnato (decreto del Presidente della Giunta Regionale 2 ottobre 2007, n. 208) di nomina un Commissario ad acta con l’incarico di modificare la graduatoria per l’assegnazione dei contributi ai soggetti colpiti dagli eventi sismici e di emettere il contributo in favore della signora C in caso di disponibilità di risorse finanziarie ovvero, in mancanza di disponibilità finanziarie, di indicare l’ammontare del contributo ex art. 19, comma 7, del d.lgs n. 76 del 1990 per consentire alla odierna controinteressata di ottenere anticipazioni dagli istituti di credito.

2.1.- L’art. 7 del d.lgs n. 76 del 1990( recante Testo unico delle leggi per gli interventi nei territori della Campania, Basilicata, Puglia e Calabria colpiti dagli eventi sismici del novembre 1980, del febbraio 1981 e del marzo 1982), disciplina il potere sostitutivo regionale nei confronti dei Comuni, nonché quello governativo nei confronti delle Regioni. La norma testualmente prevede che:

“ 1. I comuni, le comunità montane, le province e gli altri enti pubblici, nel termine del 30 giugno di ciascun anno, definiscono e trasmettono alla regione i propri programmi di intervento per la ricostruzione e la riparazione delle opere.

2. La regione, nel termine del 15 settembre di ciascun anno, approva e trasmette al Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno ai fini dell'articolo 4, comma 2, un programma di interventi che comprende i programmi di cui al primo comma e quelli di propria competenza.

3. In caso di inosservanza del termine stabilito al primo comma la regione si sostituisce ad ogni effetto.

4. In caso di inosservanza del termine di cui al secondo comma, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, entro il 30 settembre di ciascun anno, si sostituisce alla regione ai fini dell'approvazione dei programmi di intervento di cui ai precedenti commi.

5. F restando i poteri attribuiti in materia di indirizzo e coordinamento al Presidente del Consiglio dei Ministri e, per sua delega, al Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno, ai sensi dell'articolo 5, comma 1, in caso di accertata inerzia o di inutile decorso dei termini previsti dal presente testo unico, diversi da quelli indicati nei commi precedenti, agli organi degli enti locali e delle regioni si sostituiscono, rispettivamente, la regione e il commissario del Governo nella regione, che adottano i provvedimenti necessari anche mediante nomina di commissari per il compimento degli atti omessi”.

L’art. 7 del d. lgs. n. 76 del 1990, per quanto riguarda gli enti locali, oltre a disciplinare uno specifico potere sostitutivo nell’ipotesi prevista al comma 3, di mancata tempestiva trasmissione ( entro il 30 giugno di ciascun anno) alla regione dei propri programmi di intervento per la ricostruzione e la riparazione delle opere, introduce al successivo comma 5 un potere sostitutivo di carattere residuale per tutte le ipotesi di accertata inerzia, di omissione di atti o di inutile decorso dei termini previsti dal testo unico per il loro compimento.

Con specifico riguardo al potere sostitutivo della Regione nei confronti dell’ente locale, a partire dalla sentenza n. 43 del 2003, la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha precisato che l'art. 120, secondo comma, Cost. «prevede solo un potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo, da esercitarsi sulla base dei presupposti e per la tutela degli interessi ivi esplicitamente indicati, mentre lascia impregiudicata l'ammissibilità e la disciplina di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi specifiche che li possano rendere necessari».

In generale il controllo sostitutivo é un istituto presente in svariati settori consistente in un potere eccezionale, in virtù del quale un soggetto o un organo gerarchicamente superiore oppure uno investito di una funzione di indirizzo o di vigilanza nei confronti di altri soggetti, provvede, in casi di persistente inattività di questi ultimi, a compiere in loro vece atti rientranti nelle competenze degli stessi. Tuttavia, quando il controllo sostitutivo é previsto nei rapporti tra Stato e Regioni o tra Regioni ed enti locali in relazione alle competenza proprie rispettivamente delle Regioni e degli enti locali, il controllo sostitutivo, pur conservando i suoi caratteri essenziali, assume connotazioni particolari, derivanti dall’incidenza su autonomie politiche e amministrative costituzionalmente garantite.

La giurisprudenza della Corte costituzionale ha definito presupposti, modalità, organo competente e garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo nei confronti delle autonomie territoriali e locali.

Innanzitutto, quanto ai presupposti, poiché gli interventi sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni dei Comuni definite dalla legge, oggi assistite da garanzia costituzionale, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi debbono essere previste e disciplinate dalla legge (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 34 del 2004 e sentenza n. 338 del 1989), che ne definisce i presupposti sostanziali e procedurali.

In secondo luogo, la Corte Costituzionale ha chiarito che si tratta di un potere collegato a posizioni di controllo o di vigilanza, ovviamente esulanti da relazioni di tipo gerarchico, che può esser esercitato dallo Stato o dalla Regione soltanto in relazione ad attività rispettivamente regionali e locali di carattere obbligatorio, sostanzialmente prive di discrezionalità nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo), sia perchè sottoposte per legge a termini perentori, sia per la natura degli atti da compiere, la cui obbligatorietà costituisca il riflesso degli interessi unitari alla cui salvaguardia è preordinato l’intervento sostitutivo. Tale natura è coerente con l’ordine costituzionale delle competenze, in modo da non contraddire l’attribuzione della funzione amministrativa all’ente locale sostituito(Corte costituzionale, sentenze n. 177 del 1988 e n. 34 del 2004).

In terzo luogo, la legge che prevede il potere sostitutivo è stata ritenuta costituzionalmente legittima, qualora individui il soggetto deputato all’esercizio del potere sostitutivo nell’organo di governo della Regione o comunque in un altro organo, purché sulla base di una decisione dell’organo di governo (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 342 del 1994, n. 313 del 2003 e n. 34 del 2004). Ciò in quanto l’intervento in questione incide direttamente sull’autonomia, costituzionalmente rilevante, dell’ente sostituito.

Infine, la Corte costituzionale ha chiarito che potere sostitutivo deve ispirarsi al principio della “leale cooperazione”, così come espressamente previsto dall’art. 120 Cost., ult. comma, compresa l'esigenza del rispetto di una regola di proporzionalità tra i presupposti che legittimano l'intervento sostitutivo e il contenuto e l'estensione del relativo potere, in mancanza della quale quest'ultimo potrebbe tradursi in un'ingiustificata compressione dell'autonomia regionale e locale.

Si tratta, dunque, di un potere strumentale rispetto all'esecuzione o all'adempimento di obblighi ovvero rispetto all'attuazione di indirizzi o di criteri operativi, i quali siano basati su interessi preminenti in grado di permettere allo Stato o alla Regione, quando ricorrano le necessarie condizioni di forma e di sostanza per un intervento sostitutivo, di superare, in via del tutto eccezionale, la separazione delle competenze tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali.

2.2.-Nella fattispecie in esame, si tratta di un potere sostitutivo previsto da una normativa di settore. In particolare, per quanto riguarda il potere sostitutivo regionale, l’art. 7, comma 5, del d. lgs n. 76 del 1990, prevede l'intervento della Regione nel caso in cui i Comuni, soggetti attuatori (e titolari delle funzioni amministrative) del programma per la ricostruzione e la riparazione delle opere distrutte dal sisma omettano il compimento di attività obbligatorie previste nei termini e con le modalità stabilite nel testo unico di cui d.lgs n. 76 del 2000, con grave pregiudizio per l'attuazione del programma stesso. Si tratta quindi di una sostituzione regionale che si attiva in caso di inerzia o di inadempimento degli enti locali alla attività di attuazione dei piani di intervento di competenza comunali per la ricostruzione post sisma.

Nel testo unico in questione il legislatore statale con le disposizioni di cui al d.lgs n. 76 del 2000 ha previsto una serie di atti o attività obbligatorie e adempimenti da compiersi da parte di Regioni e Comuni rientranti nelle funzioni loro rispettivamente attribuite per l'opera di ricostruzione e sviluppo delle zone delle regioni Basilicata e Campania disastrate per effetto del terremoto del novembre 1980 e del febbraio 1981, prevedendo al contempo, ma solo in caso di inerzia, un intervento sostitutivo governativo o regionale rispettivamente per omissioni delle Regioni o dei Comuni, tramite la nomina di un commissario ad acta.

L’esercizio dell’intervento sostitutivo, disciplinato nei presupposti, nella forma e nei contenuti, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs n. 76 del 2000, opera, dunque, solo in caso di inerzia del Comune al compimento di attività obbligatorie e di omissione di atti dovuti, al fine di salvaguardare, nella specie, il raggiungimento degli obiettivi di preminente interesse nazionale della ricostruzione delle zone danneggiate dal sisma. Tra i tanti adempimenti obbligatori previsti nel d.lgs n. 76 del 1990 a carico del Comune, si segnalano, a titolo meramente esemplificativo, la nomina da parte del Consiglio comunale della commissione prevista dall’art. 19 del testo unico (d. lgs n. 76 del 1990), l’emissione del parere vincolante sulla determinazione del relativo contributo da parte della predetta Commissione, tenuta a renderlo entro il termine di sessanta giorni dalla data di acquisizione del progetto esecutivo per la ricostruzione.

2.3.- Esaminato sulla base di tutti criteri valutativi sopra illustrati, il provvedimento impugnato, con il quale la Regione esercita il suo intervento sostitutivo nei confronti del Comune, non trova il suo presupposto nell’inerzia o nell’inadempimento (o nell’inutile decorso dei termini per il compimento) di atti dovuti o di attività obbligatorie, ma sulla base di atti e attività discrezionali compiute dal Comune, che la Regione presuppone illegittimi, laddove la controinteressata è stata inserita nell’elenco “B” dei soggetti beneficiari, pur avendo, secondo il parere espresso dagli organi tecnici della Regione, i requisiti per essere inserita nell’elenco “A” ovvero tra i soggetti la cui esigenza abitativa avrebbe dovuto essere soddisfatta in via prioritaria.

La Regione, dunque, esercita l’intervento sostitutivo sull’erroneo presupposto che la mancata inclusione della controinteressata nell’elenco “B” tra i soggetti aventi i requisiti di priorità di finanziamento previsti dall’art. 3, comma 2, lett. a) della legge n. 32 del 1992, nonché la mancata modifica da parte del Comune delle graduatorie dei soggetti beneficiari dei contributo, costituisca un’ipotesi di inerzia o di inadempimento che legittimi il potere sostitutivo di cui all’art. l’art. 7, comma 5, del d.lgs n. 76 del 1990.

Invero, come sopra evidenziato, il potere sostitutivo presuppone il compimento di atti o di attività obbligatorie, prive di discrezionalità, sicché non si può parlare di inerzia laddove il Comune, ente al quale l’art. 3 della legge n. 32 del 1992 attribuisce espressamente la competenza per i procedimenti volti all’istruttoria delle domande di contributi, nonché il potere di fissazione dei criteri attuativi (art. 3, comma 5) dei requisiti occorrenti per l'inserimento dei proprietari danneggiati nella graduatoria degli aventi diritto con priorità al contributo di cui alla stessa legge, nella formazione delle graduatoria abbia male interpretato i criteri previsti dall’art. 3 della legge n. 32 del 1992 relativi all’ordine di priorità per il soddisfacimento delle esigenze abitative.

Né può parlarsi di mancato compimento di attività obbligatorie, laddove il Comune abbia omesso di esercitare i suoi poteri di autotutela sugli atti di approvazione della graduatoria dei soggetti beneficiari dei contributi;
l’amministrazione comunale, infatti, avrebbe potuto modificare la graduatoria nel senso indicato dalla Regione attraverso il potere di autotutela, il cui esercizio non è connotato dal carattere della obbligatorietà, trattandosi di un potere ampiamente discrezionale in ordine all’ an , al quomodo e al quid . Eventuali illegittimità nell’operato dall’amministrazione comunale giammai avrebbero potuto essere rimosse attraverso l’intervento sostitutivo il cui presupposto è l’omissione di atti e non il compimento di atti illegittimi. In quest’ultima ipotesi, qualora effettivamente il Comune avesse compiuto atti illegittimi con lesione degli interessi della controinteressata, questione che trascende dal petitum del presente giudizio, gli strumenti per il ripristino della presunta legalità violata erano due: l’autotutela amministrativa o l’esperimento di un ricorso giurisdizionale o amministrativo da parte della signora C avverso la delibera comunale di approvazione dei criteri attuativi per l’erogazione dei contributi e avverso la delibera di approvazione delle graduatorie.

L’intervento sostitutivo, dunque, costituisce un potere eccezionale, la cui previsione in caso di inerzia o inadempimento di atti dovuti è insuscettibili di interpretazione analogica, dovendosi derogare all’ordine legale delle competenze legislativamente stabilite ed incidendo sulla sfera di autonomia costituzionalmente garantita. L’esercizio del potere previsto dall’art. 7, comma 5 del d.lgs n. 76 del 2000, non può quindi essere esteso alle ipotesi di presunte illegittimità riscontrate negli atti del Comune.

2.4.- Una volta chiarito con le considerazioni che precedono che l’inerzia legittimante l’intervento sostitutivo coincide con il mancato compimento di una attività obbligatoria e quindi non può coincidere con il cattivo esercizio di un potere di natura discrezionale, quale quello di applicazione dei criteri previsti dalla legge per la formazione delle graduatorie né con l’omesso esercizio di un potere di autotutela, il Collegio, non può che accertare l’illegittimità del provvedimento di nomina del commissario ad acta e disporne l’annullamento, per l’assenza dei presupposti minimi previsti dalla legge per l’esercizio del potere sostitutivo da parte della Regione. Attesa la natura assorbente del vizio riscontrato, si ritiene superfluo l’esame degli altri profili di doglianza proposti con il ricorso introduttivo, che si intendono pertanto assorbiti.

3.- Quanto al ricorso per motivi aggiunti, diretto contro la Relazione Tecnica della Regione e contro la delibera di Giunta regionale 1 ottobre 2007, n. 1314, con la quale la Regione stabilisce che la signora C deve essere inserita nella graduatoria tra i soggetti aventi priorità di soddisfacimento dell’esigenza abitativa, si può prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dalla controinteressata, attesa la sopravvenuta carenza di interesse del Comune ricorrente all’esame del ricorso, in quanto gli atti impugnati sono meri atti endoprocedimentali, privi di autonomia e la cui efficacia lesiva viene meno con l'adozione dell' atto finale di nomina del commissario ad acta, momento in cui essi cessano di avere autonomia giuridica sul piano processuale, sia in riferimento alla circostanza che l'impugnazione dell' atto conclusivo comprende necessariamente anche quelli intermedi, sia perché il gravame avverso questi ultimi, quando già è intervenuto l'atto conclusivo, non potrebbe non coinvolgere l'ultima determinazione, verificandosi così una oggettiva carenza di interesse ad ottenere l'annullamento di atti sprovvisti di efficacia lesiva (cfr. Cons. St., sez. V, n. 6094 del 2009).

4.- In conclusione, alla luce di tutte le considerazioni svolte, assorbita ogni altra doglianza, il ricorso introduttivo va accolto e per l’effetto va annullato il decreto del Presidente della Giunta Regionale 2 ottobre 2007, n. 208, di nomina del Commissario ad acta.

Il ricorso per motivi aggiunti è invece dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

5.- Le spese di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.