Pubblicato il 13/03/2023

N. 01629/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02657/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2657 del 2022, proposto da
V R F D N, rappresentata e difesa dall’avvocato G P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Meta, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, alla via Toledo n. 156;

nei confronti

C L, non costituito in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- dell’ordinanza n. 39 del 2 marzo 2022, adottata dal Sindaco del Comune di Meta ai sensi dell’articolo 54, commi 1 e 4, del decreto legislativo n. 267 del 2000;

- di ogni altro preordinato, collegato, successivo o comunque connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Meta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 gennaio 2023 la dott.ssa V I e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto prot. n. 23612/PC/AREA V TER del 25 giugno 2008, avente a oggetto “ provvedimento prefettizio per la regolamentazione del traffico veicolare nel periodo estivo sulla SS n. 145 Sorrentina ”, il Prefetto di Napoli aveva – tra l’altro – così disposto: “ le Amministrazioni comunali potranno … reperire, limitatamente al periodo indicato [1° luglio - 31 ottobre 2008] , aree da adibire in via eccezionale e temporanea alla sosta dei veicoli, fermo restando il rispetto dello stato dei luoghi e dell’ambiente, con divieto di eseguire opere di cementificazione e di taglio alberi ”.

2. Con successiva nota prot. n. 41714/I AREA O.S.P. del 18 giugno 2009 – in riscontro alla richiesta proveniente, con prot. n. 9697 del 13 giugno 2009, dal Comando di Polizia Municipale del Comune di Meta “ di valutare l’opportunità di ripetere, anche per quest’anno, l’adozione del decreto prefettizio finalizzato, tra l’altro, a riconoscere facoltà ai comuni della penisola sorrentina a individuare aree private per adibirle a parcheggi di veicoli in costanza della stagione estiva ” – lo stesso Prefetto ha comunicato al Sindaco di Meta che “ non [avrebbe proceduto] ad adottare alcun decreto sulla materia, atteso che la stessa [avrebbe potuto] essere disciplinata ai sensi dell’art. 54, comma 4, del d.lgs. 267/2000 ”.

3. A tal punto, con ordinanze n. 32 del 21 febbraio 2021, n. 142 dell’11 ottobre 2021, n. 23 del 31 gennaio 2022 e, da ultimo, n. 39 del 2 marzo 2022 (in questa sede impugnata), di contenuto sostanzialmente identico e senza soluzione di continuità, il Sindaco del Comune di Meta ha disposto che “ possono essere adibite alla sosta di veicoli, in via eccezionale e temporanea e limitatamente al periodo dal 15 aprile 2021 al 15 ottobre 2021 [e poi, rispettivamente: dal 16 ottobre 2021 al 31 gennaio 2022, dal 1° febbraio 2022 al 31 marzo 2022 e dal 1° aprile 2022 al 31 ottobre 2022] , le aree … idonee e necessarie ad evitare ricadute negative del flusso veicolare esistente durante tale periodo sull’ordine e la sicurezza pubblica e fermo restando il rispetto dello stato dei luoghi e dell’ambiente e, comunque, senza modificare lo stato dei luoghi e senza alcun intervento edilizio e/o di taglio alberi …”.

3.1. Tutte le predette ordinanze sono state espressamente emanate nell’esercizio dei poteri del Sindaco “ quale ufficiale del Governo ”:

- “ ai sensi dell’articolo 54, commi 1 e 4, del D. Lgs.vo n. 267 del 18 agosto 2000, come modificato dal decreto legge 92/2008, convertito in legge 125/2008 ”, al fine “ di prevenzione e tutela della sicurezza urbana ” e di “ predisporre misure idonee per rendere il traffico veicolare in afflusso presso il territorio della città più agevole e fluido creando aree di sosta veicolari nel solco delle passate esperienze e nella ferma salvaguardia del rispetto dei luoghi e dell’ambiente ”;

- “ visto il D.M. del 5 agosto 2008, pubblicato sulla G.U. n. 186 del 09.08.2008, il quale all’art. 1 sancisce che la sicurezza urbana va tutelata attraverso attività tese a migliorare le condizioni di vivibilità dei centri urbani e, all’art. 2 dispone l’intervento del Sindaco per contrastare le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità ”.

3.2. Tutte le ordinanze, inoltre, si fondano sulle medesime motivazioni, sia pure diversamente declinate in relazione al periodo – estivo o invernale – al quale ciascun provvedimento si riferisce:

- l’appesantimento delle condizioni di viabilità e sicurezza, dovuto all’imponente afflusso turistico (in notevole ripresa dopo la pandemia);

- la conformazione geomorfologica della Penisola Sorrentina, con la presenza diffusa di restringimenti, tortuosità e curve;

- l’inadeguatezza e l’insufficienza di aree di sosta, specie nelle zone normalmente utilizzate per la balneazione.

4. Anche l’ordinanza n. 39 del 2022, in questa sede impugnata, intendeva – dunque – rispondere alle medesime esigenze, derivanti dall’avvio della stagione turistica e dal conseguente aggravamento del traffico veicolare.

5. Avverso tale ultimo provvedimento è insorta la ricorrente, proprietaria di un immobile adiacente a un giardino utilizzato come parcheggio a raso in forza (da ultimo) dell’ordinanza n. 39 del 2 marzo 2022.

6. Con ordinanza n. 1179 del 16 giugno 2022, la Sezione ha accolto l’istanza di sospensione cautelare.

7. Devono, in primo luogo, essere respinte le eccezioni sollevate dalla difesa del Comune di Meta.

Ritiene il Collegio che, nell’emanare l’ordinanza impugnata, il Sindaco abbia attinto direttamente ai poteri che gli sono conferiti dalla legge, segnatamente dall’articolo 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (richiamato, infatti, nelle premesse del provvedimento).

La nota prefettizia prot. n. 41714/I AREA O.S.P. del 18 giugno 2009 si limita, sul punto, a richiamare l’esistenza di tale disposizione, non potendo porsi essa stessa come fonte degli evocati poteri sindacali (derivanti, si ripete, direttamente dalla fonte primaria).

La ricorrente non era dunque tenuta a impugnare né il decreto prefettizio prot. n. 23612/PC/AREA V TER del 25 giugno 2008, che ha completamente esaurito i propri effetti alla data del 31 ottobre 2008, né la ridetta nota del 18 giugno 2009, del tutto priva di portata provvedimentale.

Allo stesso modo, non rileva la mancata impugnazione delle precedenti ordinanze sindacali, non legate all’ordinanza n. 39 del 2022 da alcun nesso di pregiudizialità.

8. Tutto ciò premesso, il ricorso è fondato.

L’articolo 54 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (per quanto d’interesse in questa sede) così dispone:

“ 1. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende:

a) all’emanazione degli atti che gli sono attribuiti dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica;

b) allo svolgimento delle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria;

c) alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone preventivamente il prefetto …

4. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.

4-bis. I provvedimenti adottati ai sensi del comma 4 concernenti l’incolumità pubblica sono diretti a tutelare l’integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti … ”.

8.1. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 115 del 2011 ha dichiarato “ costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, primo comma, 23 e 97 Cost., l’art. 54, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), come sostituito dall’art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 luglio 2008, n. 125, nella parte in cui comprende la locuzione «, anche» prima delle parole «contingibili e urgenti». Tale disposizione – attribuendo ai sindaci il potere di emanare ordinanze di ordinaria amministrazione, le quali, pur non potendo derogare a norme legislative o regolamentari vigenti, si presentano come esercizio di una discrezionalità praticamente senza alcun limite, se non quello finalistico – viola, da un lato, la riserva di legge relativa di cui all’art. 23 Cost., in quanto non prevede una qualunque delimitazione della discrezionalità amministrativa in un ambito, quello dell’imposizione di comportamenti, che rientra nella generale sfera di libertà dei consociati;
dall’altro, viola l’ulteriore riserva di legge relativa di cui all’art. 97 Cost., poiché la pubblica amministrazione può soltanto dare attuazione, anche con determinazioni normative ulteriori, a quanto in via generale è previsto dalla legge;
e viola, infine, anche l’art. 3, primo comma, Cost., giacché, in assenza di una valida base legislativa, gli stessi comportamenti potrebbero essere ritenuti variamente leciti o illeciti, a seconda delle numerose frazioni del territorio nazionale rappresentate dagli ambiti di competenza dei sindaci ”.

8.2. Ebbene, nella fattispecie in esame, come rilevato dalla ricorrente (e dalla Sezione, in sede cautelare), non possono ritenersi sussistenti i necessari presupposti dell’esercizio del potere sindacale di cui al ridetto articolo 54.

Secondo costante giurisprudenza “ le ordinanze contingibili e urgenti sono, invero, rivolte alla disciplina del caso concreto e sono connotate da atipicità: la fonte primaria non disciplina in maniera specifica né i presupposti di applicazione di tali provvedimenti, facendosi riferimento genericamente alla necessità, urgenza e contingibilità, la cui individuazione concreta compete all’autorità amministrativa deputata, né tantomeno il contenuto, che può estrinsecarsi in una serie di provvedimenti che si rivelino idonei a fronteggiare quella determinata situazione. È indubbio, tuttavia, che il fondamento del potere di ordinanza debba comunque essere identificato nella legge, non potendo esso risiedere nella necessità in sé.

Come correttamente rilevato dal primo giudice, le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all’uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi.

Sul tema, la giurisprudenza ha unanimemente osservato che "i presupposti per l’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità" (cfr. Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474;
conforme, III, 29 maggio 2015, n. 2697).

In altri termini, il potere di urgenza, di cui agli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, può essere esercitato solo rispetto a circostanze di carattere eccezionale e imprevisto, costituenti un’effettiva minaccia per la pubblica incolumità, e unicamente in presenza di un preventivo accertamento delle condizioni concrete, fondato su prove empiriche e non su mere presunzioni. Tali presupposti non ricorrono laddove il Sindaco possa far fronte alla situazione con rimedi di carattere corrente nell’esercizio ordinario dei suoi poteri (si veda, sul punto, Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474) ” (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 9846 del 2022) .

Nel caso di specie, dalla mera lettura delle ordinanze sindacali succedutesi in un lungo lasso di tempo, emerge chiaramente che la situazione incisa dai provvedimenti si protrae da anni ed era perciò perfettamente nota all’Amministrazione (che fa riferimento addirittura alla conformazione geomorfologica dei luoghi), la quale dunque ben avrebbe potuto – e perciò dovuto – farvi fronte con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento.

Si aggiunga che la reiterazione nel tempo delle ordinanze – come si è detto, senza soluzione di continuità – ha fatto venir meno anche il carattere di necessaria provvisorietà e temporaneità dei loro effetti, così da giustificare il permanere ad oggi dell’interesse della ricorrente alla loro impugnazione.

Ne deriva l’illegittimità dell’ordinanza n. 39 del 2022, risultando con essa “ violati i principi di utilità e di congruità del mezzo prescelto con riferimento allo scopo, nonché della proporzionalità e coerenza tra le circostanze di fatto e il contenuto dell’atto e del minore sacrificio possibile per i privati destinatari del relativo provvedimento ” (Consiglio di Stato, sentenza n. 9846 del 2022, cit).

8.3. Infine, non muta i termini della questione il riferimento al D.M. 5 agosto 2008, che si limita a definire cosa si intenda per incolumità pubblica e sicurezza urbana “ ai fini di cui all’art. 54, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come sostituito dall’art. 6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito, con modificazioni, in legge 24 luglio 2008, n. 125 ”.

9. Il ricorso deve, pertanto, essere accolto, potendo ritenersi assorbita ogni ulteriore censura in ordine al contenuto concreto delle disposizioni sindacali impugnate.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo a carico del Comune di Meta;
nessun rimborso a carico del controinteressato, non costituito.