N. 00134/2010 REG.SEN.

N. 01022/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1022 del 2009 proposto da Panificio Restel di Zanvettor Nicola e L. s. n. c. , in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dagli avvocati M P, F S G e D S P, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Venezia, Dorsoduro, 3593;

contro

-la Regione Veneto, in persona del Presidente “pro tempore” della Giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati L L ed E Z, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Venezia, Cannaregio, 23;
-il Comune di Falcade, in persona del Sindaco “pro tempore”, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Canal, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Venezia, Castello, 5507;

per l'annullamento

previa emissione di provvedimenti cautelari,

del decreto a firma del dirigente regionale della direzione commercio n. 28 del 13 febbraio 2009, concernente riduzione del contributo assegnato con la DGRV n. 1064 dell’11 aprile 2003, da € 56.604,51 ad € 5.520,33;
del nulla osta comunale alla liquidazione del contributo, datato 23 settembre 2008, e atti connessi;

e in subordine per l’accertamento della responsabilità precontrattuale della Regione Veneto e per la conseguente condanna della stessa al risarcimento del danno ingiusto subito dalla ricorrente, nel limite dell'interesse negativo pari ad € 49.003,88;

visto il ricorso, con i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto e del Comune di Falcade, con i relativi allegati;

viste le memorie prodotte dalle difese di Regione e Comune a sostegno delle rispettive difese;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del 19 novembre 2009 il consigliere M B e uditi gli avvocati D. Sagui Pascalin per la ricorrente, L. Londei per la Regione Veneto e S. Canal per il Comune di Falcade;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.-La sequenza in ordine cronologico dei fatti di causa è la seguente:

-18 gennaio 2002: con DGRV n. 73 (doc. 1 fasc. Reg. Ven.) viene approvato il “bando pubblico per l’attuazione della Misura 1.4. –arredo e accessibilità ai centri urbani a sostegno del piccolo dettaglio”. In particolare, l’Azione B è rivolta alle imprese commerciali e artigiane situate all’interno delle aree di intervento individuate dal Comune ed è diretta, tra l’altro, al rinnovo, alla trasformazione o all’ampliamento dei locali. Il finanziamento per l’Azione B è accordato nella misura massima del 15 % sulla base dei costi di investimento. Il bando (doc. 2 fasc. Reg. Ven.) , all’art. 7/B.1.) –iniziative ammesse –locali, prevede l’ammissione a contributo per : “B1.1. –ammodernamento e ristrutturazione di attività commerciali situate, che si trasferiscono o di nuova localizzazione, all’interno delle aree individuate dalla singola Amministrazione, consistente in: B1.1.a) acquisizione locali;
B1.1.b) ristrutturazione così come definita dalla lettera d) dell’art. 31 della l. n. 457/78 dei locali adibiti all’esercizio dell’attività di impresa e delle parti esterne dell’edificio (facciate, coperture ecc.);
B1.1.c) ampliamento”;

-8 maggio 2002: la ricorrente presenta domanda di contributo per interventi riguardanti la “nuova costruzione di un fabbricato artigianale e l’acquisto di nuova attrezzatura” (v. doc. 3 fasc. Reg. Ven. e doc. da 4 a 6 fasc. ric.). Con nota prot. n. 409/03, del gennaio 2003, la Regione chiede alla ricorrente documentazione integrativa;

-11 aprile 2003: con DGRV n. 1064 (doc. 4 fasc. Reg. Ven.) viene approvata la graduatoria dei progetti integrati A+B ritenuti ammissibili. La ricorrente viene ammessa a finanziamento, fatta salva la successiva rendicontazione e liquidazione degli importi spettanti;

-27 ottobre 2003: il Comune di Falcade, su comunicazione della Direzione Commercio della Regione Veneto, per liquidare il contributo derivante dalla approvazione della graduatoria richiede alla ricorrente di fornire le fatture quietanzate e una relazione indicante la descrizione analitica, tra l’altro, degli interventi realizzati, precisando che la richiesta di liquidazione va presentata solo a lavori e spese effettuati (doc. 8 fasc. ric.);

-21 giugno 2006: il Panificio Restel presenta al Comune le fatture e la relazione dettagliata attestanti l’avvenuta esecuzione e il costo dei lavori (doc. 9 e 10 fasc. ric. );

-23 giugno 2006: Il Comune di Falcade rilascia il nulla osta alla liquidazione del contributo alla ditta ricorrente, riferito a una spesa ammissibile di circa 377.300 euro (doc. 11 fasc. ric.);

-5 maggio 2008: la Regione –Direzione Commercio, con nota 231093/59.06 (doc. 5 fasc. Reg. Ven.), esaminata la documentazione pervenuta ai fini della liquidazione del contributo, restituisce alla ricorrente gran parte delle fatture, poiché non ammissibili in quanto “relative a iniziative non rientranti al punto 7 del bando …quest’ultimo non contempla l’ipotesi di una “nuova costruzione” ma prevede l’acquisizione di locali, che in base alla norma n. 6 del Regolamento CE n. 1685/2000 devono già essere costruiti;
la ristrutturazione;
l’ampliamento dei locali…il contributo sarà erogato sulla base della sola spesa ammissibile per l’acquisto di attrezzature”. Coerentemente la Direzione Commercio, con nota in data 1° luglio 2008, richiede al Sindaco di Falcade la trasmissione “di un nuovo nulla osta comunale, opportunamente ricalibrato, tenuto conto che il contributo sarà erogato sulla base della sola spesa ammissibile (debitamente quietanzata) per l’acquisto di attrezzature” (doc. 6 fasc. Reg. Ven. . Il Comune di Falcade, il 23 settembre 2008 –v. doc. 19 fasc. ric. - rilascia un nuovo nulla osta alla liquidazione del contributo alla ditta Panificio Restel pari a € 5.520, corrispondente al 15 % della spesa ammissibile di € 36.802, effettivamente spesi e riportati nelle fatture, relativi all’ “acquisto di nuova attrezzatura”;

-17 ottobre 2008: la Regione comunica alla ditta Restel i motivi ostativi all’accoglimento della domanda, ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241/90 (v. doc. 11 fasc. Reg. Ven.). Nella nota si evidenzia in particolare che l’art. 6 del Regolamento CE n. 1685/00 fa rientrare tra le spese ammissibili quelle sostenute per “l’acquisto di un bene immobile (vale a dire edifici già costruiti”). Per costituire una spesa ammissibile, l’acquisto di beni immobili deve riguardare, appunto, edifici già costruiti e non nuove costruzioni. La nuova costruzione dell’edificio non può rientrare nemmeno nella nozione di ristrutturazione. Nell’area oggetto dell’intervento, prima della nuova costruzione dell’edificio, non risultava edificato alcun fabbricato preesistente;

-31 ottobre 2008: la ricorrente formula osservazioni difensive (doc. 12 fasc. Reg. Ven. ;
v. anche la nota Panificio Restel 17 luglio 2008 (v. doc. 9 fasc. Reg. Ven.);

-13 febbraio 2009: con il decreto in epigrafe (doc. 14 fasc. Reg. Ven.), la Direzione Commercio riduce il contributo assegnato alla ricorrente dalla DGRV n. 1064/03 da € 56.604 a € 5.520, con riferimento al solo intervento relativo all’acquisto di nuove attrezzature. A sostegno della decisione il dirigente regionale:

-richiama la norma n. 6 , § 1, del Reg. CE n. 1685/00, che si riferisce all’acquisto di un bene immobile, vale a dire a edifici già costruiti;

-rammenta che il punto 20 del bando prevede l’osservanza delle regole della concorrenza comunitarie: in particolare, non sono ammissibili al finanziamento le iniziative che risultano escluse o sospese da disposizioni comunitarie;

-rimarca che, in base a quanto dispone l’art. 249 del Trattato CE, il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri: si tratta di diritto interno, che prevale sulla legge nazionale e che non deve essere espressamente richiamato in un bando per trovare applicazione;

-soggiunge che l’edificio “de quo” non rientra nella nozione di ristrutturazione o di ampliamento di cui al p. 7/B) del bando. Prima della nuova costruzione dell’edificio non risultava edificato alcun fabbricato preesistente.

Avverso il decreto sopra riassunto la ditta ricorrente ha formulato due “motivi di diritto”, ciascuno dei quali suddivisi in più profili, concernenti violazione di legge ed eccesso di potere.

In subordine, “e per mero scrupolo difensivo”, la ricorrente ha affermato che, qualora si ritenesse legittimo il decreto impugnato, “si profilerebbe comunque una responsabilità precontrattuale in capo alla Regione Veneto”. Il danno da risarcire ammonterebbe a circa 49.000 euro.

Resiste la Regione Veneto che, in via preliminare, ha eccepito il difetto di giurisdizione del Tar, rientrando la controversia nella cognizione del giudice ordinario e, nel merito, ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso, poiché infondato.

Il Comune di Falcade si è costituito, ha evidenziato di avere svolto un ruolo strettamente tecnico –esecutivo nella vicenda, precisando, in particolare, di avere rilasciato il nuovo nulla osta del 23 settembre 2008, attestante una spesa teoricamente ammissibile a contributo di soli 36.800 €, anziché di 377.000 €, com’era stato fatto con il nulla osta del 23 giugno 2006, “unicamente al fine di ottemperare alla richiesta regionale del 1° luglio 2008”, e ha insistito sulla insussistenza di responsabilità, anche di natura risarcitoria, imputabili agli uffici comunali, che si sono limitati a eseguire quanto richiesto dalla Regione.

2.1.-L’eccezione di difetto di giurisdizione, formulata dalla difesa regionale muovendo dall’assunto secondo cui la controversia “attiene al momento funzionale e non già a quello genetico del rapporto insorto con l’ammissione a contributo della ditta Restel”, è infondata e va respinta.

Al riguardo va rammentato che in tema di contributi, finanziamenti, provvidenze e sovvenzioni il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deriva dalle posizioni giuridiche soggettive del privato interessato prima e dopo la concessione del beneficio previsto dalla legge. E infatti:

a) nella fase procedimentale che precede l’emanazione del provvedimento favorevole, nella quale è ravvisabile unicamente una posizione di interesse legittimo, le controversie appartengono senz’altro alla giurisdizione amministrativa;

b) in quella successiva, viceversa, la posizione soggettiva può assumere una duplice configurazione. Il privato è cioè titolare di diritti soggettivi, e spetta pertanto al giudice ordinario conoscere delle controversie instaurate, tanto per ottenere le somme assegnate, quanto per contrastare l’Amministrazione la quale, servendosi degli istituti della revoca, della decadenza o della risoluzione, abbia ritirato il finanziamento o la sovvenzione sulla scorta di un preteso inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi impostigli dalla legge o dagli atti concessivi del contributo (cfr. Tar Veneto, III, sentenze nn. 1490/07, 2161/06, 1893/06 e 127/06). Il privato conserva, invece, una posizione di interesse legittimo nei confronti del potere della pubblica amministrazione di ritirare, in via di autotutela, il provvedimento concessorio per vizi di legittimità ovvero per il suo contrasto, “ab origine”, col pubblico interesse. Detto altrimenti, il riparto di giurisdizione in materia di sovvenzioni e contributi pubblici è regolato dai normali criteri di riparto, fondati sulla natura delle situazioni soggettive azionate. In base ai criteri di riparto di giurisdizione elaborati dalle Sezioni Unite della Cassazione, nella fase “successiva” all'attribuzione del contributo il beneficiario risulta essere titolare di un diritto soggettivo. Pertanto, qualora la controversia sorga in relazione alla fase di erogazione del contributo o di ritiro della sovvenzione sulla scorta di un preteso “inadempimento” del destinatario, la giurisdizione spetta al giudice ordinario anche se si faccia questione di atti denominati: revoca, decadenza, risoluzione ecc., purché essi si fondino sull'asserito “inadempimento” da parte del concessionario alle obbligazioni assunte a fronte della concessione del contributo. Il privato vanta, invece, una situazione soggettiva di interesse legittimo se la controversia riguarda una fase procedimentale precedente al provvedimento attributivo del beneficio o se il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità sussistenti “ab origine” o per contrasto iniziale con il pubblico interesse.

Ciò premesso in termini generali, se si guarda da vicino il caso di specie ci si accorge che la decisione regionale di ridurre il contributo assegnato a suo tempo con la DGRV n. 1064/03 si fonda su una ragione originaria di non ammissione al beneficio. In altre parole, nella controversia non si fa questione di un inadempimento di obblighi, da parte del soggetto beneficiario, posteriore al riconoscimento del contributo. Si fa questione, invece, della ritenuta insussistenza (in misura preminente, ancorché non esclusiva), dei presupposti per l’ammissione della ditta ricorrente al contributo. Negli atti del procedimento si usano di frequente le espressioni “spese ammissibili”, o “non ammissibili”, a contributo. Nel caso in esame, dunque, si discute di vizi di legittimità originari;
di vizi che attengono al momento genetico del rapporto. Di qui la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

2.2.1.-Nel merito, con il motivo sub 1) –profili 1.1. e 1.2. , e con la seconda censura, la ricorrente osserva, in sintesi, che:

-l’art. 6, § 1, del regolamento CE n. 1685/00, secondo cui costituisce spesa ammissibile “l’acquisto di un bene immobile (vale a dire edifici già costruiti e terreni su cui trovano)”, non è richiamato dal bando, e non rientra, quindi, tra le fonti regolatrici della fattispecie. Il richiamo all’art. 6 non può desumersi neppure dalla formulazione dell’art. 20 del bando, là dove si prevede, in maniera generica, l’osservanza delle regole della concorrenza comunitaria (articoli 87 e 88 del Trattato) –in particolare non sono ammissibili al finanziamento le iniziative che risultano escluse o sospese da disposizioni comunitarie. E neppure la GRV, nell’approvare la graduatoria dei progetti ammessi al cofinanziamento (v. la delibera n. 1064/03), si è ricordata dell’esistenza del regolamento CE. In conclusione, alla ricorrente non è stata data una informazione corretta e completa sulle iniziative ammissibili;

-il riferimento, contenuto al p. 7/B.