Pubblicato il 09/12/2019

N. 14078/2019 REG.PROV.COLL.

N. 08074/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8074 del 2018, proposto da
Federazione italiana trasporti Cisl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M C, presso il cui studio in Roma, viale Liegi 32, è elettivamente domiciliata;

contro

Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Federconsumatori – Federazione nazionale di consumatori e utenti, non costituita in giudizio;
Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano e Carlo Rienzi, elettivamente domiciliato in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73, presso il medesimo Codacons;

per l'annullamento:

- della delibera della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali n. 18/138 notificata in data 7-9 maggio 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale G.U. n. 115 del 19 maggio 2018 su “Trasporto pubblico locale – Valutazione di idoneità dell'Accordo nazionale concluso in data 28 febbraio 2018, dalle associazioni datoriali di settore Asstra, Anav e Agens e le segreterie nazionali delle organizzazioni sindacali Filt Cgil, Fit Cisl Reti, Uiltrasporti e Ugl Autoferrotranvieri, sulle prestazioni indispensabili e sulle altre misure di cui all'articolo 2, comma 2, della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, nel settore del trasporto pubblico locale e regolamentazione provvisoria ex articolo 13, lettera a) , della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, da considerarsi sostitutiva di quanto disposto dall'Accordo nazionale del 28 febbraio 2018, in tema di informazione all'utenza (articolo 9) e rarefazione (articolo 11) (pos. 477/18)” nella parte in cui ha fissato in 20 giorni, anziché com'era in precedenza in 10 giorni, l'intervallo che deve intercorrere tra due scioperi nell'ambito del trasporto pubblico locale incidenti sul medesimo bacino di utenza;

- nonché di qualsiasi atto presupposto, connesso e conseguente, ivi comprese, per quanto occorrer possa, le Delibere nn. 18/01 e 18/85.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali e del Codacons;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2019 la dott.ssa Roberta Cicchese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente organizzazione sindacale Federazione italiana trasporti Cisl impugna, unitamente ad alcuni atti presupposti, la delibera n. 18/138 del 23 aprile 2018 della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, nella parte in cui, disattendendo i rilievi delle organizzazioni sindacali, non ha giudicato idonea la disciplina dell’intervallo tra gli scioperi (rarefazione) di cui all’art. 11 dell’Accordo sindacale del 28 febbraio 2018, sostituendola con una diversa regolamentazione.

La Commissione di Garanzia dell’Attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali si è costituita in giudizio per resistere al gravame.

Il controinteressato Codacons, costituito in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.

La ricorrente, premesso che, per effetto della determinazione, non sarà possibile effettuare più di 13 scioperi nel corso dell’anno solare in uno stesso bacino di utenza, con significativa compromissione del diritto di sciopero, articola il seguente, articolato, motivo di doglianza:

Eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione;
contraddittorietà;
violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa, violazione e falsa applicazione dell’art. 40 Cost. e dell’art. 13, comma 1, lett. a) l.n. 146/1990.

La delibera impugnata sarebbe viziata da difetto di istruttoria e da difetto di motivazione.

La Commissione, inoltre, non avrebbe tenuto conto delle osservazioni espresse dalla ricorrente nella fase procedimentale che ha preceduto la adozione del provvedimento impugnato, ignorando il contributo partecipativo offerto.

Con riferimento alla carenza istruttoria, in particolare, la ricorrente osserva come la Commissione non abbia posto in essere alcuna valutazione dell’impatto della nuova disciplina in tema di rarefazione sull’effettiva possibilità di esercitare il diritto di sciopero.

La carenza si riverbererebbe sulla motivazione dell’atto, particolarmente insoddisfacente nella parte in cui opera il bilanciamento tra i diritti costituzionali coinvolti, e intrinsecamente contraddittoria nella parte in cui, pur avendo riconosciuto che il problema degli scioperi deriva dalla frammentazione sindacale, opera nel senso di comprimere il diritto delle associazioni maggiormente rappresentative.

Il provvedimento, inoltre, violerebbe i principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa e si presenterebbe, già con riferimento a una valutazione prognostica, inidoneo ad evitare un’eccessiva compressione del diritto di sciopero.

Da ultimo la ricorrente rileva come l’operato della Commissione abbia pure violato l’art. 1, comma 1, lett. a) nella parte in cui prevede che, nel dettare la regolamentazione provvisoria, occorre tener conto di quanto previsto negli atti di autoregolazione vigenti in settori analoghi o similari.

Il ricorso è infondato alla luce delle considerazioni svolte da questo T.A.R. con sentenza n. 12317 del 25 ottobre 2019 - che ha definito analogo ricorso proposto da altra organizzazione sindacale avverso il medesimo provvedimento oggi impugnato - cui può farsi sintetico richiamo ai sensi dell’art. 74 c.p.a. (“ Nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata. La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme ”).

Con tale pronuncia, premesso che “ La legge 12 giugno 1990, n. 146 (“Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia dell'attuazione della legge”) ha la finalità di contemperare il diritto di sciopero con i diritti costituzionali della persona e affida agli accordi sindacali l’individuazione di misure dettagliate, declinando i poteri della Commissione di garanzia, successivamente definiti con la L. 83/2000 ” e che “… alla Commissione di garanzia è attribuito, oltre al potere di valutare l’idoneità delle misure concordate negli accordi sindacali, anche quello di adottare una regolamentazione provvisoria delle modalità di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, in caso di assenza di accordi idonei (art. 13 lett. a) L. n. 146/1990, come modificato dalla L. n. 83/2000) ”, la Sezione ha rilevato come, nell’ambito del procedimento conclusosi con il provvedimento impugnato, “ fin dalla prima Proposta (delibera n. 18/01 dell'11 gennaio 2018) la Commissione ha rappresentato che l’esperienza maturata, in particolare, nel corso degli ultimi cinque anni, “ha evidenziato che l'incremento della conflittualità a livello locale non è legato esclusivamente alla vertenza relativa al rinnovo del CCNL, bensì ad una sempre maggiore frammentazione sindacale che ha comportato un incremento significativo delle azioni di sciopero;
le carenze più rilevanti contenute nella vigente disciplina riguardano l'inefficacia del preventivo esperimento delle procedure di raffreddamento e di conciliazione, l'eccessiva frammentazione di alcuni dei periodi concomitanti con i grandi esodi legati alle ferie estive, l'inadeguatezza degli intervalli relativi alla rarefazione oggettiva e soggettiva, l'inidoneità delle misure previste per la preventiva comunicazione all'utenza da parte delle Aziende ”, rappresentando di conseguenza alle parti “ la necessità di introdurre nella disciplina l'individuazione di strumenti atti a garantire l'effettività del tentativo di conciliazione e di raffreddamento del conflitto, una più razionale previsione delle cosiddette franchigie estive, la rimodulazione degli intervalli relativi alla rarefazione soggettiva e oggettiva, l'individuazione di obblighi più stringenti per le Aziende in ordine alla preventiva comunicazione all'utenza ”.

La motivazione della delibera del 7 maggio 2018 - secondo cui “ 12. con riferimento all'articolo 11 (Rarefazione) del citato Accordo nazionale, non possono trovare accoglimento i rilievi critici espressi dalle Organizzazioni sindacali in merito all'eccessiva restrizione e compromissione dell'esercizio del diritto "individuale" di sciopero derivante dall'ampliamento del periodo di rarefazione, dal momento che, come noto, l'obiettivo fondamentale della legge n. 146 del 1990 è quello di garantire il bilanciamento tra l'esercizio del diritto di sciopero, riconosciuto dalla Costituzione a tutti i lavoratori, con quello, di pari rango, dei cittadini utenti di poter usufruire dei servizi pubblici essenziali;
13. tale obiettivo si realizza non solo con la predisposizione, in attuazione dell'articolo 2 della citata legge, di norme che attengono alla regolarità formale dell'azione di sciopero: il preavviso, la durata, le modalità di attuazione, la comunicazione delle motivazioni sottese alla proclamazione. La norma stabilisce, infatti, anche l'obbligo di prevedere intervalli minimi tra le azioni di sciopero che incidono sullo stesso servizio - da osservare anche se queste sono poste in essere ad opera di soggetti sindacali diversi - come presupposto necessario per garantire la continuità dei servizi pubblici;
14. tale disposto, di fondamentale rilevanza, sta ad indicare come il bilanciamento tra diritti costituzionali trovi la sua effettiva garanzia non solamente attraverso la regolarità formale delle singole azioni di sciopero, ma anche, e soprattutto, evitando una condizione di eccessiva reiterazione delle stesse in un breve arco temporale. b proprio l'eccessiva reiterazione delle astensioni, che finirebbe per impedire il godimento dei diritti costituzionali dei cittadini utenti mortificandone, nella sostanza, il contenuto essenziale;
15. si ritiene di determinare in 20 giorni il termine minimo che deve intercorrere tra un'azione di sciopero e la successiva, nell'esclusivo obiettivo di individuare soluzioni adeguate a riequilibrare l'eccessiva compromissione del diritto dei cittadini alla libertà di circolazione, derivante da proclamazioni di sciopero attuate in un contesto di oggettiva frammentazione sindacale ” - è stata, dunque, ritenuta tale “ da esplicitare ampiamente le ragioni della ritenuta non idoneità della regolamentazione riguardante la rarefazione […] sicchè non è ravvisabile il dedotto difetto di motivazione;
né si può condividere la censura della ricorrente secondo cui la Commissione avrebbe parcellizzato l’Accordo senza riguardarlo nel suo insieme ”.

La Sezione ha pure osservato come “ la rimodulazione dei periodi di franchigia e della cd. rarefazione, in uno con la ridefinizione degli altri punti della previgente regolamentazione ritenuti lacunosi dalla Commissione, rientravano in un progetto unitario finalizzato al raggiungimento dell’unico obiettivo di riequilibrare l'eccessiva compromissione del diritto dei cittadini alla libertà di circolazione, derivante da proclamazioni di sciopero attuate in un contesto di oggettiva frammentazione sindacale ” e come, da un punto di vista procedimentale, non “ sarebbe stato ragionevole che la Commissione rendesse un giudizio di inidoneità dell’intero accordo senza esprimersi sui singoli punti e restituisse la parola alle parti sociali;
così facendo, invero, avrebbe rischiato di protrarre all’infinito il procedimento finalizzato al raggiungimento di un accordo adeguato alle mutate esigenze, la cui urgenza era stata rappresentata fin dall’avvio delle consultazioni ”.

Ricordato come “ La Commissione, nel motivare le ragioni per le quali, nel settore dei servizi pubblici essenziali, ha ritenuto di dover comunque intervenire con una disciplina provvisoria, non ha mancato di ribadire che il proprio intervento conserva un carattere di eccezionalità, secondo quanto previsto dalla L. 146/1990, e tenuto conto che non esistono, allo stato, altri strumenti di selezione dei conflitti ”, la pronuncia ha pure, conclusivamente affermato che “ le disposizioni contenute nell’art. 13 della L. 146/90 prevedono appunto un intervento della Commissione di tipo sostitutivo e temporaneo in caso di inerzia dell'autonomia collettiva ovvero in caso di inadeguatezza dei risultati raggiunti contrattualmente, ma non àncora ad altri presupposti l'esercizio del potere che, quindi, può essere riesercitato in base ad una valutazione discrezionale di opportunità senza particolari vincoli, con l’unico limite della non manifesta irragionevolezza o illogicità delle scelte operate (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 11 marzo 2010, n. 1437), nel caso di specie non ravvisabili. Ciò che occorre è una situazione di inadeguatezza dei risultati raggiunti e l'esistenza di un interesse pubblico concreto a provvedere: presupposti che, nella fattispecie in esame, risultano esplicitati nella motivazione del provvedimento ”.

Da ultimo la sentenza ha escluso i presupposti per una rimessione alla Corte Costituzionale della relativa questione di legittimità costituzionale.

Alle ragioni sopra richiamate, e al fine di respingere le censure articolate nel ricorso oggi in esame, ulteriori rispetto a quelle già esaminate nella precedente decisione, deve aggiungersi che:

a) non sussiste il lamentato difetto di istruttoria, avendo l’amministrazione compiutamente evidenziato i presupposti per l’adozione dell’atto, in buona parte riportati nella Relazione annuale 2018, relativa all’attività della Commissione nel 2017, e nei prospetti e nelle tavole statistiche elaborati dalla banda dati degli scioperi, allegati alla detta relazione;

b) non è configurabile un onere di puntuale contestazione delle argomentazioni prospettate dalle parti in corso di procedimento, tanto più in presenza di un potere ampiamente discrezionale quale quello esercitato nel caso in esame;

c) il giudizio della Commissione non va formulato sull’idoneità effettiva dello sciopero a compromettere i diritti degli utenti, ma sulla idoneità potenziale, così che nell’individuazione della nuova disciplina non poteva essere considerato, come in più punti prospettato dalla ricorrente, il potere rappresentativo delle singole organizzazioni sindacali;

d) le argomentazioni prospettate in gravame mirano a dimostrare la maggior ragionevolezza della soluzione proposta della ricorrente, ma non individuano ragioni di intrinseca irragionevolezza della soluzione prescelta dalla Commissione;

e) la produzione documentale versata in atti dalla difesa erariale dimostra come non ricorra la ritenuta radicale differenza di disciplina nei settori analoghi.

In conclusione il ricorso va respinto.

Le spese del giudizio possono eccezionalmente compensarsi in considerazione della novità delle questioni trattate.