Pubblicato il 02/03/2021

N. 02537/2021 REG.PROV.COLL.

N. 02726/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2726 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avv.ti Francesco Mario Macri' e D V, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Lucia Carlino, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del Decreto del Presidente della Repubblica del-OMISSIS-di scioglimento del Consiglio Comunale -OMISSIS-e di nomina della commissione straordinaria, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale Serie generale n. -OMISSIS-;

-della Deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata nella riunione del -OMISSIS-;

- della Relazione del Ministro dell’Interno del -OMISSIS-;

- della Relazione del Prefetto di -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-;

- del Verbale del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica di -OMISSIS-;

- della Relazione della Commissione d’indagine presso il Comune -OMISSIS--OMISSIS-;

- del diniego all’accesso agli atti opposto dalla Prefettura di -OMISSIS-;

- del diniego all’accesso agli atti opposto dal Ministero dell’Interno prot. n. -OMISSIS-;

- del diniego all’accesso agli atti opposto dal Comune -OMISSIS-con nota del -OMISSIS-;

- del diniego per silentium del Comune -OMISSIS-relativamente all’istanza di accesso agli atti, indirizzati alla Responsabile del Servizio Finanziario in data 6 aprile 2020;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi, anche allo stato non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri con il Ministero dell'Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, nonché del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice, nell'udienza del giorno 24 febbraio 2021, la dott.ssa Laura Marzano in collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 4 D.L. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 L. 25 giugno 2020, n. 70, cui rinvia l’art. 25 D.L. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con Decreto del Ministro dell’Interno del 12 febbraio 2019 veniva concessa delega al Prefetto di -OMISSIS- al fine di effettuare l’accesso ispettivo presso l’amministrazione comunale -OMISSIS-(RC), ai sensi dell’art. 1, comma 4, D.L. 6 settembre 1982, n. 629.

Con successivo provvedimento del 18 febbraio 2019 il Prefetto nominava una Commissione d’indagine, alla quale assegnava il termine di tre mesi, prorogato per ulteriori tre mesi, per compiere gli accertamenti necessari.

La relazione della Commissione -OMISSIS- veniva esaminata dal Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica di -OMISSIS-, integrato con la partecipazione del Procuratore aggiunto della Direzione Distrettuale Antimafia di -OMISSIS- e del Procuratore della Repubblica di -OMISSIS- in data 25 settembre 2019.

All’esito il Prefetto, ritenendo sussistenti i presupposti per l’adozione della misura di cui all’art. 143, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), con relazione del 27 settembre 2017 proponeva al Ministro dell’Interno l’adozione del provvedimento dissolutorio.

Il Ministro dell’Interno, con relazione del -OMISSIS-, che riprende, pedissequamente, la linea dei fatti e delle argomentazioni sviluppate dal Prefetto, concordava per lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS-;
quindi il Consiglio dei Ministri, con deliberazione adottata nella riunione del -OMISSIS-, decideva conformemente;
infine il Presidente della Repubblica, con Decreto del 27 dicembre 2019, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 24, del 30 gennaio 2020, disponeva lo scioglimento del Consiglio comunale -OMISSIS-e l’affidamento della gestione dell’Ente ad una Commissione straordinaria, per un periodo di diciotto mesi.

I ricorrenti, con nota via pec del 3 marzo 2020, chiedevano al Ministro dell’Interno e al Prefetto di -OMISSIS-, l’accesso agli atti;
l’istanza veniva respinta con note della Prefettura di -OMISSIS-, prot. n. 955/2020/Segr.Sic. e del Ministero dell’Interno prot. n. -OMISSIS-.

Analoga sorte subiva l’istanza di ostensione prodotta in data 4 marzo 2020 nei confronti del Comune di -OMISSIS-.

Avverso i suddetti atti sono insorti i ricorrenti, rispettivamente sindaco, vicesindaco, assessori e consiglieri del suddetto comune, formulando i seguenti tre motivi con i quali deducono:

1) la violazione delle garanzie partecipative non essendo stato loro concesso di partecipare al procedimento;
chiedono pertanto che venga rimessa alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la questione pregiudiziale se l’art. 143 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, laddove non prevede il contraddittorio endoprocedimentale, la partecipazione e il diritto di accesso agli atti in favore dei soggetti nei cui confronti sia avviato il procedimento di scioglimento del Consiglio comunale, sia compatibile con i principi del diritto dell’Unione Europea;

2) l’illegittimità dei plurimi dinieghi di accesso agli atti che avrebbero vulnerato il loro diritto di difesa;

3) la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 143 TUEL, nonché l’eccesso di potere sotto il profilo di: carenza dei presupposti, del travisamento dei fatti, dell’illogicità manifesta e della carenza di istruttoria, con riferimento a tutte le affermazioni contenute nei provvedimenti impugnati e, segnatamente nella relazione prefettizia che censurano seguendo la scansione dello stesso provvedimento, strutturato in dodici paragrafi.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Interno e la Prefettura di -OMISSIS-, costituiti in giudizio, hanno chiesto la reiezione del ricorso per infondatezza.

Con ordinanza n. 4266 in data 11 giugno 2020 è stata disposta l’acquisizione di copia integrale, dall’amministrazione, fermo il rispetto delle cautele imposte dalla natura classificata del testo, degli atti istruttori sulla base dei quali è stato emanato l’impugnato provvedimento di scioglimento, riservando alla decisione di merito anche la delibazione sulle incidentali istanze di accesso agli atti.

Anche il Comune -OMISSIS-si è costituito in giudizio per resistere al secondo motivo, limitatamente alle censure inerenti i dinieghi di accesso agli atti opposti dal Comune, nonché sul terzo motivo, limitatamente alle censure relative all’attività posta in essere dalla gestione commissariale in occasione della approvazione del piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza.

In vista della trattazione del merito i ricorrenti e il Comune resistente hanno depositato memorie conclusive;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha depositato documentazione.

All’udienza del 24 febbraio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo la parte ricorrente chiede la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea del quesito pregiudiziale se l’art. 143 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 - laddove non prevede il contraddittorio endoprocedimentale, la partecipazione e il diritto di accesso agli atti in favore dei soggetti nei cui confronti sia avviato il procedimento di scioglimento del Consiglio comunale - sia compatibile con il principio del contraddittorio riconosciuto dal diritto dell’Unione Europea.

In proposito la parte ricorrente fa riferimento alla sentenza della Corte Costituzionale 20 giugno 2019, n. 195 (che si è espressa su una modifica all’art.143 introdotta dai decreti “sicurezza”), che riporta virgolettato il passaggio di una precedente sentenza della Consulta, 19 marzo 1993, n. 103, seguita dalla decisione 11 giugno 2014, n. 182, la quale affermava che << si è in presenza perciò di una misura di carattere sanzionatorio, che ha come diretti destinatari gli organi elettivi, anche se caratterizzata da rilevanti aspetti di prevenzione sociale per la sua ricaduta sulle comunità locali che la legge intende sottrarre, nel loro complesso, all'influenza della criminalità organizzata. Una misura di carattere straordinario, dunque, rigorosamente ancorata alle finalità enunciate nel titolo della legge 22 luglio 1991, n.221, di conversione del decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164 che la qualifica come "misura urgente ... conseguente ai fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso (…) lo straordinario potere di scioglimento può essere adottato solo in presenza di situazioni di fatto evidenti e quindi necessariamente suffragate da obiettive risultanze […] in questo particolare tipo di atti si debba adeguatamente dar conto della sussistenza dei presupposti di fatto, del nesso logico fra questi e le determinazioni che, muovendo da essi, vengono adottate, della congruità dei sacrifici operati in relazione alle finalità da perseguire (…) Tale qualificazione, collegando la misura ad una emergenza straordinaria, attribuisce a quell'emergenza il valore di limite e di misura del potere, esercitabile perciò solo nei luoghi e fino a quando si manifesti tale straordinario fenomeno eversivo >>
(Corte Costituzionale, 19 marzo 1993, n. 103).

1.2. Il motivo non merita accoglimento.

Dalla piana lettura della pronuncia del Giudice delle leggi, invocata dalla parte ricorrente, emerge come la Corte abbia espressamente qualificato la misura dissolutoria di cui all’art. 143 TUEL come “ caratterizzata da rilevanti aspetti di prevenzione sociale” , intendendo con tale espressione affermare la natura essenzialmente preventiva e cautelare della misura, la quale non riguarda i singoli amministratori bensì le “ comunità locali che la legge intende sottrarre, nel loro complesso, all'influenza della criminalità organizzata ”.

Coerentemente la giurisprudenza, anche di questa Sezione, è ormai consolidata nell’affermare che “ la comunicazione di avvio del procedimento, ex art. 7 l. n. 241/90, non sia necessaria, tenuto conto della – sopra ricordata - natura preventiva e cautelare del decreto di scioglimento e della circostanza che gli interessi coinvolti non concernono, se non indirettamente, persone, riguardando piuttosto la complessiva operatività dell'ente locale e, quindi, in ultima analisi, gli interessi dell'intera collettività comunale e non dei singoli amministratori ” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 1 giugno 2020, n. 5843;
id. 9 luglio 2019, n. 9105;
id. 5 giugno 2018, n. 6239;
Cons. Stato, Sez. III, 14 febbraio 2014, n. 727).

Non sussistono, pertanto, profili di fondatezza della censura in rassegna né ricorrono gli estremi per investire di tale questione in via pregiudiziale la Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

2. Il secondo motivo richiede una trattazione autonoma, avendo con esso la parte - nella sostanza - introdotto una istanza incidentale di accesso agli atti ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., come già rilevato in sede cautelare.

2.1. Vanno tratteggiati i fatti.

La parte ricorrente, rispettivamente in data 3 e 4 marzo 2020, inoltrava due distinte istanze di accesso agli atti alle amministrazioni resistenti.

Con la prima richiesta, trasmessa al Ministero dell’Interno e alla Prefettura di -OMISSIS-, si domandava l’accesso agli atti del procedimento di scioglimento degli organi elettivi del Comune di -OMISSIS-.

Con la seconda, indirizzata al Comune di -OMISSIS-, si chiedeva l’ostensione degli atti eventualmente adottati successivamente all’emanazione del provvedimento dissolutorio, in applicazione dell’art. 145 TUEL.

La Prefettura di -OMISSIS-, con propria comunicazione prot. n. 955/2020/Segr.Sic., rigettava la richiesta, sostenendo che gli atti del procedimento de quo sarebbero sottratti all’accesso per motivi di ordine e sicurezza pubblica, essendo classificati “riservato”, ai sensi dell’art. 3, lettera m), del D.M. Interno 10 maggio 1994, n. 415;
su identica linea interpretativa si poneva il Ministero dell’Interno, anch’esso, così, negando l’ostensione.

Il Comune di -OMISSIS-, invece, dapprima richiedeva alcune integrazioni e, all’esito, con missiva prot. n. 2472 del -OMISSIS-, a firma del Segretario comunale, opponeva il proprio diniego qualificando la richiesta come preordinata ad un controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione comunale, successivamente alla data di insediamento della Commissione straordinaria.

La nota destinata all’Area finanziaria, invece, rimaneva senza riscontro.

2.2. I ricorrenti espongono che l’accesso agli atti rappresenterebbe un passaggio fondamentale al fine di svolgere una difesa piena.

Quindi ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti (espressi e taciti) di diniego dell’accesso agli atti, emessi dal Ministero dell’Interno, dalla Prefettura di -OMISSIS- e dal Comune di -OMISSIS-, con conseguente ordine alle amministrazioni resistenti di produrre quanto richiesto, concedendo un congruo termine per esaminare gli atti prodotti e controdedurre.

2.3. Le domande in rassegna non possono trovare accoglimento.

2.3.1. Le istanze di accesso agli atti rivolte al Ministero dell’Interno e alla Prefettura di -OMISSIS- correttamente sono state respinte essendo pacifico che gli atti di cui è stata chiesta l’ostensione sono classificati “riservati”, ai sensi dell’art. 3, lettera m), del D.M. Interno 10 maggio 1994, n. 415 e, dunque, sono sottratti ex lege all’accesso.

Di tanto si trova conferma anche nell’ordinanza n. 4266 in data 11 giugno 2020 con cui la Sezione, nell’ordinare alle amministrazioni statali il deposito, in versione non omissata, dei suddetti documenti, ha precisato trattarsi di documenti classificati come “Riservati” ai sensi dell’art. 42, L. 124/2007, ha ricordato che la conservazione e l’ostensione degli stessi alle altre parti del giudizio sono sottoposti alle cautele di cui al comma 8 dell’art. 42 della citata legge ed ha rammentato alle parti che la conoscenza degli atti in parola, ai sensi dell’art. 262 c.p., è circoscritta allo stretto ambito processuale.

I rilievi che precedono depongono da una parte per la piena legittimità del diniego opposto dal Ministero e dalla Prefettura, dall’altra per la sostanziale sopravvenuta carenza di interesse dei ricorrenti all’ostensione di tali documenti dal momento che, dopo il deposito degli stessi in giudizio, avvenuto in data 8 settembre 2020, la parte ricorrente ha avuto la possibilità di consultare tali atti, come risulta dal verbale redatto dalla segreteria della Sezione in data 12 gennaio 2021, regolarmente sottoscritto dal difensore dei ricorrenti.

Ne discende che la suddetta domanda incidentale di accesso, originariamente infondata, nelle more è divenuta anche improcedibile.

2.3.2. Il diniego di accesso agli atti opposto dal Comune di -OMISSIS-è legittimo.

Per una migliore comprensione dei fatti è necessario dettagliare l’oggetto della richiesta di accesso.

Con l’istanza del 4 marzo 2020 i ricorrenti hanno chiesto i seguenti atti:

- alla Commissione straordinaria e al Segretario Comunale: “Provvedimenti adottati in applicazione dell’art. 145, comma IV D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)”;

- all’Area Tecnica e Lavori Pubblici: “Provvedimenti, adottati successivamente allo scioglimento del Consiglio Comunale, con i quali sono stati rimossi gli effetti pregiudizievoli degli atti posti in essere dall’Ente comunale, nel periodo 2016/2019, in potenziale violazione di legge relativamente all’affidamento di lavori ed opere pubbliche”;

- all’Area Tecnica e Lavori Pubblici: “Provvedimenti, adottati successivamente allo scioglimento del Consiglio Comunale, con i quali sono stati rimossi gli effetti pregiudizievoli degli atti posti in essere dall’Ente comunale, nel periodo 2016/2019, in potenziale violazione di legge relativamente a: - Fitti di terreni;
- Vendita di materiale legnoso;
- Attività sportello unico delle attività produttive”;

- al Segretario comunale e all’Area Affari Generali: “Provvedimenti, adottati successivamente allo scioglimento del Consiglio Comunale, con i quali sono stati rimossi gli effetti pregiudizievoli degli atti posti in essere dall’Ente comunale, nel periodo 2016/2019, in potenziale violazione di legge relativamente all’organizzazione del personale dell’Ente”;

- all’Area Finanziaria e Tributi: “Provvedimenti, adottati successivamente allo scioglimento del Consiglio Comunale, con i quali sono stati rimossi, successivamente allo scioglimento, gli effetti pregiudizievoli degli atti posti in essere dall’Ente comunale, nel periodo 2016/2019, in potenziale violazione di legge relativamente a: riscossione ruoli TARI e servizio idrico integrato;

- all’Area Vigilanza: “Provvedimenti, adottati successivamente allo scioglimento del Consiglio Comunale, con i quali sono stati rimossi, successivamente allo scioglimento, gli effetti pregiudizievoli degli atti posti in essere dall’Ente comunale, nel periodo 2016/2019, in potenziale violazione di legge relativamente a: autorizzazione per l’esercizio di noleggio con conducente, ordinanze in materia di tutela ambientale, sanzioni al Codice della Strada”.

Il Comune ha rigettato l’istanza con una motivazione articolata ed esaustiva con cui ha, tra l’altro, evidenziato “il carattere generico della richiesta di accesso, sia in virtù dalla formula ripetitiva utilizzata (provvedimenti, adottati successivamente allo scioglimento del Consiglio Comunale, con i quali sono stati rimossi gli effetti pregiudizievoli degli atti posti in essere dall'Ente comunale, nel periodo 2016/2019), sia in virtù dei suoi plurimi destinatari, sia in virtù infine delle numerose materie di interesse come sopra elencate, tutti elementi che rendono l'istanza di accesso del 04/03/2020 finalizzata ad un controllo generalizzato dell'operato del Comune -OMISSIS-nel periodo successivo allo scioglimento del Consiglio Comunale (periodo 22/12/2019-03/03/2020) e pertanto inammissibile ai sensi dell'art. 24, comma 3, della Legge n. 241/90 e s.m.i., come già rappresentato con nota prot. n. 2061 del 12/03/2020”, ossia nella comunicazione ex art. 10 bis L. 241/90.

2.3.2.1. Tanto chiarito in punto di fatto, va ricordato che, in termini generali - secondo la disciplina positiva del diritto di accesso, da intendersi come situazione soggettiva strumentale per la tutela di situazioni sostanziali (cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 18 aprile 2006, n. 6) – la legge garantisce “ comunque ” l’accesso a fini difensivi, tuttavia entro gli stringenti limiti in cui la parte interessata all’ostensione dimostri la necessità (o la stretta indispensabilità per i dati sensibili e giudiziari), la corrispondenza e il collegamento tra la situazione che si assume protetta ed il documento di cui si invoca la conoscenza.

In particolare, come di recente statuito dall’Adunanza plenaria nella sentenza n. 20 del 25 settembre 2020, “ la necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio. La delibazione è condotta sull’astratta pertinenza della documentazione rispetto all’oggetto della res controversa ”.

Pertanto, se, da un lato, ai fini dell’accesso è sufficiente la sussistenza del solo nesso di necessaria strumentalità tra l’accesso e la cura o la difesa in giudizio dei propri interessi giuridici (v. art. 24, comma 7, L. 241/1990), dall’altro vi è la necessità di circoscrivere le qualità dell’interesse legittimante a quelle ipotesi che – sole – garantiscono la piena corrispondenza tra la situazione (sostanziale) giuridicamente tutelata ed i fatti (principali e secondari) di cui la stessa fattispecie si compone, atteso il necessario raffronto che l’interprete deve operare, in termini di pratica sussunzione, tra la fattispecie concreta di cui la parte domanda la tutela in giudizio e l’astratto paradigma legale che ne costituisce la base legale ( cfr . Cons. Stato, Ad. pl., n. 20/2020).

Inoltre, il legislatore ha ulteriormente richiesto che la situazione legittimante l’accesso sia “ collegata al documento al quale è chiesto l’accesso ”, in modo tale da evidenziare in maniera diretta ed inequivoca il nesso di strumentalità che avvince la situazione soggettiva finale al documento di cui viene richiesta l’ostensione, e per l’ottenimento del quale l’accesso difensivo, in quanto situazione strumentale, fa da tramite ( cfr . Cons. Stato, Ad. pl., n. 20/2020).

La giurisprudenza del Consiglio di Stato, da cui il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, è da tempo consolidata nell’affermare la necessità, nell’ambito del diritto di accesso, del rapporto di strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l’ostensione, negando la ammissibilità di un controllo generalizzato, generico e indistinto del singolo sull’operato dell’amministrazione (Cons. Stato, Sez. V, 21 maggio 2020, n. 3212;
id. Sez. VI, 25 agosto 2017, n. 4074) e facendo ricadere l’onere della prova del suddetto nesso di strumentalità su chi agisce, secondo i principi generali del processo (Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2018, n. 6083;
id. Sez. V, 12 novembre 2019, n. 7743).

Esportando i superiori principi alla fattispecie de qua , il Collegio rileva la legittimità del diniego opposto dal Comune di -OMISSIS-, attesa la natura meramente esplorativa della richiesta, finalizzata con tutta evidenza a prendere visione di atti, non già prodromici all’adozione dell’impugnato provvedimento dissolutorio, rispetto ai quali sussisterebbe il nesso di strumentalità fra la situazione soggettiva finale e i documenti di cui viene richiesta l’ostensione, bensì successivi al decreto di scioglimento degli organi elettivi del Comune, rispetto ai quali i ricorrenti non possono vantare alcun interesse di tipo “difensivo”.

Ne discende che l’istanza, anche per l’ampiezza e la genericità dei documenti richiesti, del numero ragguardevole di destinatari e della varietà di materie e settori interessati, non può che essere qualificata come preordinata ad un inammissibile “controllo generalizzato” dell’operato dell’amministrazione, tale dovendosi intendere non solo il controllo “ esteso all’intera attività di una Pubblica amministrazione, ben potendosi tale locuzione riferire ad ogni controllo che non abbia una finalità già definita ed individuabile al momento della proposizione dell'istanza di accesso ” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 22 febbraio 2021, n. 2147).

2.3.2.2. Né può trovare accoglimento la domanda di annullamento del preteso diniego di accesso agli atti, asseritamente formatosi per silentium , sulla istanza rivolta al Responsabile dell’Area Finanziaria del Comune il 6 aprile 2020.

Invero con la suddetta istanza i ricorrenti hanno chiesto “il rilascio di idonea attestazione, dalla quale risulti l’ammontare dell’accertato e delle riscossioni, relativamente alle seguenti voci di entrata: