Pubblicato il 16/07/2021

N. 04946/2021 REG.PROV.COLL.

N. 03976/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3976 del 2017, proposto da:
Casa di Cura "Villa dei Fiori S.r.l.", in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati S A e M P, con domicilio eletto presso lo studio S A in Napoli, via Palizzi 113 e con recapito digitale come da PEC da Reginde;

contro

- Regione Campania, in persona del Presidente della giunta, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M L S D C Lvina, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura regionale, in Napoli, via Santa Lucia n. 81 e con recapito digitale come da PEC da Reginde;
- Commissario ad Acta per l'attuazione del Piano di rientro sanitario per la Regione Campania (di seguito: Commissario ad acta), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11 e con recapito digitale come da PEC da Reginde;

per l'annullamento:

della nota prot. 2017.0419348 del 16 giugno 2017 con la quale la Direzione generale per la tutela della salute ed il Coordinamento del sistema sanitario regionale presso la Giunta della Regione Campania, ha respinto l’istanza formulata dalla Casa di cura “Villa dei Fiori s.r.l.” con atto stragiudiziale di invito e diffida notificato nelle date del 18 e del 22 maggio 2017 al riconoscimento della qualifica di “Presidio Ospedaliero” dell’ASL NA 2 Nord della Casa di Cura Villa dei Fiori s.r.l.

nonché per la declaratoria del diritto della Casa di Cura Villa dei Fiori s.r.l. al riconoscimento della qualifica di “Presidio Ospedaliero” dell’ASL NA 2 Nord della Casa di Cura Villa dei Fiori s.r.l.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del Commissario ad Acta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. G P nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2021, svoltasi in modalità telematica, ai sensi dell’art. 25 D.L. 137/2020, convertito nella L. n. 176/2020, e del decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Riferisce la struttura ricorrente, Casa di Cura “Villa dei fiori” s.r.l., di essere accreditata istituzionale in classe 3 per n. 199 posti letto di cui 40 a ciclo diurno con requisiti di Pronto soccorso di II livello, come da Decreto commissariale n. 119 del 31 maggio 2015.

Ha chiesto al Commissario ad acta ed alla Regione Campania il riconoscimento della qualifica di “Presidio Ospedaliero” dell’ASL NA 2 Nord che, asserisce, esserle già attribuita in virtù di Deliberazione della Giunta Regionale n. 285 del 25 febbraio 2005, il quale, tuttavia, ne differiva la completa equiparazione all’emanazione, da parte della Giunta regionale, dei requisiti per il definitivo accreditamento.

Ciò nonostante, con nota prot. n. 2017.0419348 del 16 giugno 2017, la Direzione generale per la tutela della salute ed il coordinamento del sistema sanitario regionale presso la Giunta della Regione Campania - nel richiamare la sentenza sfavorevole del TAR Campania, Napoli, n. 5120/2016 su ricorso R.G. 995/2011, presentato da altra Casa di Cura per il riconoscimento della qualifica di Presidio Ospedaliero - ha inquadrato la ricorrente quale casa di cura privata, considerando “il carattere distintivo” degli ospedali equiparati alle strutture pubbliche, sia ai sensi dell’art. 1, commi 5 e 6, della L. n. 132/1968, confermato dall’art. 41, comma 1, della legge 833/1978, sia ai sensi dell’art. 43 comma 2 della L. 833/1978, entrambi confermati dall’art. 4, comma 12, del D. Lgs. 502/1992.

2.- Con l’odierno ricorso, notificato il 13 settembre 2017 e depositato il successivo 12 ottobre, la Casa di Cura Villa dei Fiori s.r.l. ha impugnato il provvedimento di diniego indicato in epigrafe deducendo le censure che saranno descritte in diritto.

Resitono in giudizio il Commissario ad acta e la Regione Campania, con atti formali depositati, rispettivamente, il 17 ottobre ed il 20 novembre 2017.

In vista dell’udienza pubblica del 14 aprile 2021, parte ricorrente ha presentato memoria, depositata il 12 marzo 2021, con la quale ha ribadito le proprie posizioni. La Regione Campania, a sua volta, ha depositato memoria il 15 marzo 2021, con la quale ha eccepito l’inammissibilità ovvero l’improcedibilità del ricorso in quanto l’atto impugnato sarebbe superato dai successivi decreti commissariali ed in particolare dal DCA n. 103 del 2018, recante l’approvazione del Piano di programmazione della rete ospedaliera che ha qualificato la Casa di cura ricorrente, quale Presidio di Pronto soccorso e non quale Presidio ospedaliero.

Nel merito ha chiesto il rigetto in quanto infondate risultano le pretese di parte ricorrente.

Parte ricorrente ha ribattuto con memoria di replica depositata il 22 marzo 2021.

A conclusione dell’udienza - svoltasi in modalità telematica, ai sensi dell’art. 25 D.L. 137/2020, convertito dalla L. n. 176/2020, e del decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020 - la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1.- La Casa di cura ricorrente ha dedotto la seguente articolata censura:

- violazione dell’art. 43 della legge n. 833 del 1978, dell’art.14, comma 12, d. lgs. 502/1992, della legge regionale n. 2/1994, del d.p.r. 14 gennaio 1997 n. 37, della legge regionale n. 2/1998, della delibera di giunta regionale n. 285 del 2005;
eccesso di potere per erronea e carente istruttoria e contraddittorietà con le precedenti disposizioni regionali nonché disparità di trattamento.

L’unica classificazione possibile per la Casa di cura ricorrente, rientrante nella prima tipologia dei Presidi per le acuzie, sarebbe, ai sensi della normativa sopra indicata, quella di “Presidio Ospedaliero dell’ASL”, non potendo essere classificata tra le AORN, Università, Ospedali classificati o Militari.

Peraltro, la Legge Regionale n. 2/1998, per la carenza in taluni territori di presidi ospedalieri pubblici in grado di fornire le prestazioni richieste dall’utenza, ha disciplinato all’allegato T l’utilizzo di strutture private esistenti quali Presidi di Pronto Soccorso.

D’altronde con Delibera di giunta n. 285/2005 la Regione Campania aveva già chiaramente espresso il proprio intento di riconoscere la Casa di Cura ricorrente quale Presidio Ospedaliero dell’ASL, differendo soltanto la definitiva equiparazione al raggiungimento dell’accreditamento definitivo, ormai intervenuto con DCA n. 119 del 31 maggio 2015.

2.- Il ricorso appare nei fatti improcedibile, posto che gli atti con lo stesso impugnati sono stati superati dai successivi atti commissariali, in particolare, il Decreto commissariale n. 103 del 2018, recante l'approvazione del Piano di Programmazione della rete ospedaliera, ai sensi del D. M. 70 del 2005.

Il predetto decreto n. 103/2018 ha qualificato la Casa di cura ricorrente quale Presidio di Pronto soccorso nella rete di emergenza e non quale Presidio ospedaliero.

In particolare, al punto 7.5.3 del piano ospedaliero, allegato al menzionato decreto n. 103/2018, riguardo alla macroarea della ASL Na 2 Nord, sono fissati due presidi ospedalieri classificabili come DEA di I livello: i presidi di Pozzuoli e di Giugliano.

Riguardo alla Rete di emergenza, di carattere non ospedaliera, sono determinati quattro presidi con Pronto soccorso (PS), tra i quali anche la casa di cura ricorrente.

La circostanza è confermata dalla stessa ricorrente la quale ha fatto presente di avere impugnato il menzionato DCA n. 103/2018, col ricorso iscritto al numero R.G. n. 1452 del 2019, pendente presso questo TAR.

3.- Tuttavia, in disparte detto profilo di improcedibilità, il Collegio ritiene comunque necessario esaminare – anche per gli interessi di carattere ordinamentale nei rapporti pubblico-privato del sistema sanitario - i dedotti profili di merito, alla base dell’odierna impugnativa.

Parte ricorrente muove dall’assunto che la Regione, con la delibera n. 285 del 2005, le avrebbe già riconosciuto la qualifica di presidio USL, circostanza che renderebbe l’atto regionale impugnato illegittimo.

L’assunto non è condivisibile e si fonda su una erronea interpretazione di tale delibera regionale.

Con la stessa la Regione non ha affatto qualificato la casa di cura ricorrente quale presidio ospedaliero dell’unità sanitaria locale, ma l’ha semplicemente autorizzata all’esercizio delle funzioni di pronto soccorso sul territorio regionale.

Ed invero, la Regione, anche alla luce del parere dell’Avvocatura regionale prot. n. 155373 del 22 febbraio 2005, nell’ambito del quale è riconosciuta la necessità di autorizzare la ricorrente a svolgere le funzioni di pronto soccorso, in connessione alla valenza strategica che il Piano sanitario regionale attribuisce al sistema dell’emergenza “inteso quale risposta globale alle esigenze dei cittadini che necessitano di soccorso”, ha così deliberato:

“ … Di autorizzare la Casa di Cura “Villa dei Fiori” sita in Acerra (NA) all’esercizio delle funzioni di Pronto soccorso sul territorio, con la organizzazione di cui alla deliberazione n. 380/2000 della ASL NA 4, con le specialità mediche e chirurgiche ivi descritte ed i servizi posti a base della classificazione della medesima casa di cura e fermi restando il perdurare delle condizioni di necessità territoriali che dovranno essere oggetto di periodica verifica;

- di stabilire che solo le prestazioni di ricovero di emergenza - urgenza rese dalla Casa di Cura in base a tale organizzazione, anche erogate in variazione del dimensionamento e delle caratteristiche tipologiche e funzionali della struttura in ottemperanza del disposto della DGR 1270/03 e s.m.i. dovranno essere remunerate dalla ASL Napoli 4;

...omissis..

-di stabilire, altresì, che le prestazioni di ricovero non ricomprese tra quelle di emergenza – urgenza dovranno essere oggetto degli appositi contratti da stipularsi tra la casa di cura e la ASL Napoli 4...in correlazione al volume di prestazioni di emergenza – urgenza erogate...”.

Il contenuto dell’invocata delibera appare dunque preciso sul punto.

4.- Una diversa conclusione, peraltro, contrasterebbe con i principi normativi ricavabili dall’art. 1 commi 5 e 6 della legge 132/1968 (cd. Legge Mariotti) e dagli artt. 41, comma 1, e 43, comma 2, della Legge 833/1978, i quali richiedono, come elemento distintivo degli ospedali (privati) equiparati alle strutture pubbliche, una equipollenza ordinamentale.

Si rammenta al riguardo che il menzionato art. 43, comma 2, L. n. 833/1978 espressamente chiarisce che: “Gli istituti, enti ed ospedali di cui all'articolo 41, primo comma, che non abbiano ottenuto la classificazione ai sensi della legge 12 febbraio 1968, n. 132 , e le istituzioni a carattere privato che abbiano un ordinamento dei servizi ospedalieri corrispondente a quello degli ospedali gestiti direttamente dalle unità sanitarie locali, possono ottenere dalla regione, su domanda da presentarsi entro i termini stabiliti con legge regionale, che i loro ospedali, a seconda delle caratteristiche tecniche e specialistiche, siano considerati, ai fini dell'erogazione dell'assistenza sanitaria, presidi dell'unità sanitaria locale nel cui territorio sono ubicati, sempre che il piano regionale sanitario preveda i detti presidi. I rapporti dei predetti istituti, enti ed ospedali con le unità sanitarie locali sono regolati da apposite convenzioni.”.

La riforma sanitaria del 1978 ha, quindi, confermato il quadro normativo proprio della legge n. 132 del 1968 (cd. Legge Mariotti), subordinando l’equiparazione di un istituto privato ad una struttura pubblica all’esistenza di un preciso requisito;
in altri termini, di: “un ordinamento dei servizi ospedalieri corrispondente a quello degli ospedali gestiti direttamente dalle unità sanitarie locali”.

Oltre al requisito sopra enunciato, il legislatore ha altresì subordinato il riconoscimento alla verifica di compatibilità con il piano regionale sanitario.

Proprio per questa ragione, in un precedente analogo alla fattispecie in esame, questo TAR – con la sentenza 7 novembre 2016, n. 5120 - ha precisato che il riconoscimento della qualità di presidio ospedaliero richiede una valutazione di compatibilità con il Piano regionale sanitario che deve essere espletato dai competenti uffici regionali.

La menzionata sentenza ha altresì sottolineato il potere di accertamento in carico alla Regione, cui spettano la titolarità e la responsabilità complessive della gestione del servizio sanitario (cfr., tra l'altro, Cons. Stato, 17 settembre 2019, n. 6938).

In sostanza, il potere di effettuare siffatto riconoscimento, costituisce una prerogativa propria della Regione che la legislazione le riserva alla luce della programmazione regionale in ambito sanitario.

5.- La disposizione legislativa è stata in seguito confermata dal d lgs 502/1992, che all’art. 4, comma 12, ha precisato: “nulla è innovato nella vigente disciplina per quanto concerne ... gli istituti ed enti che esercitano l’assistenza ospedaliera di cui agli articoli 40, 41 e 43 secondo comma della legge 1978 n. 833” nonché dalla riforma sanitaria del 1999, di cui al d. lgs. 229/1999.

In particolare, con la riforma del 1999, il legislatore – nel confermare l’impianto normativo previgente – ha fondato l’impianto ordinamentale del Servizio sanitario nazionale (SSN) sul sistema dell’accreditamento istituzionale, in base al quale tutte le strutture sanitarie pubbliche e private devono soddisfare precisi requisiti ulteriori di qualificazione e di funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale.

Da ciò consegue che i significativi cambiamenti nell’assetto organizzativo del SSN non hanno interessato la materia in esame.

In tale quadro regolatorio, infatti, il nesso organizzativo di servizio pubblico può instaurarsi attraverso istituti differenti, ma in ogni caso è ribadito il principio cardine ossia il carattere di equi ordinamento degli ospedali equiparati (cfr. art. 15 del d. lgs. 229/1999).

6.- Da quanto sopra, si desume la legittimità della nota impugnata.

La Casa di cura ricorrente si configura come una struttura privata a scopo di lucro, autorizzata e accreditata per l’erogazione di prestazioni di assistenza ospedaliera con ricovero ordinario diurno in specifiche discipline mediche e chirurgiche, avente altresì la particolarità di svolgere anche le funzioni di Pronto Soccorso nella Rete dell’emergenza Urgenza (cd SIRES).

A questo fine richiama il decreto n. 119/2014, col quale il commissario ha disposto nei confronti della casa di cura ricorrente l’accreditamento istituzionale definitivo in classe 3 per n. 199 posti letto di cui 30 a ciclo diurno, precisando che la struttura soddisfa i requisiti di Pronto soccorso di II livello.

La società ricorrente è, quindi, una casa di cura, ossia una società commerciale che opera nella forma giuridica della società a responsabilità limitata, nei cui confronti la Regione, l’ente competente a compiere una valutazione di compatibilità con il piano regionale sanitario, non ha invero mai riconosciuto – perché non lo avrebbe consentito il quadro normativo sopra illustrato - la natura di “presidio USL”, ossia di ospedale gestito dalla ASL.

Nella motivazione dell’atto impugnato, è espressamente precisato che la remunerazione dell’attività svolta dalla Casa di cura ricorrente, al pari delle altre case di cura accreditate nell’ambito del territorio dell’ASL Napoli 2 Nord, è subordinata alla stipula con l’ASL competente per territorio di appositi accordi, ai sensi dell’art.