TAR Brescia, sez. I, sentenza 2023-10-31, n. 202300814

Pubblicato il 31/10/2023

N. 00814/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00547/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 547 del 2023, proposto da
Ospedale di Suzzara S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A D E e R V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Socio Sanitaria Territoriale di Mantova, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato A P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato C G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Diana Della Vedova in Brescia, via Lombroso 36;

nei confronti

Fondazione Presidio Ospedaliero F.lli Montecchi di Suzzara, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 27866 del 6 giugno 2023 del Direttore Generale di ASST di Mantova, recante “Determinazioni in merito alla conclusione della fase sperimentale del progetto approvato con DGR n. VII/12748 del 16/4/2003 proposto dall''Azienda Ospedaliera “C. POMA” di Mantova – riconversione del presidio ospedaliero di Suzzara: adempimenti conseguenti”;

- del decreto n. 654 del 21 giugno 2023 del Direttore Generale di ASST di Mantova avente per oggetto “concessione della gestione del presidio ospedaliero F.lli Montecchi di Suzzara in attuazione della D.G.R. Lombardia n. XI/7242 del 28/10/2022 – indizione procedura di gara aperta telematica”;

-della deliberazione della Giunta Regionale n. XII/513 del 26 giugno 2023 avente ad oggetto “Ulteriori determinazioni in merito alla fase sperimentale del progetto approvato con DGR n. VII/12748 del 16.4.2003 proposto dall''Azienda Ospedaliera ‘C. Poma'' di Mantova - Riconversione del Presidio Ospedaliero di Suzzara”, nella parte in cui viene “richiamata la nota del 5.6.2023 della Società Ospedale di Suzzara SpA che ha dichiarato alla ASST Mantova di non accettare la proposta pervenuta dalla ASST Mantova in merito al rinnovo della concessione del Presidio Ospedaliero”;

- e di ogni altro atto connesso, presupposto, consequenziale, anche non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Socio Sanitaria Territoriale di Mantova e della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2023 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 . I fatti di causa .

1.1. Con D.G.R. n. 7/12748 del 16 aprile 2003, la giunta regionale lombarda approvava il progetto di sperimentazione gestionale proposto dall’allora Azienda Ospedaliera “C. Poma” di Mantova, ora Azienda Socio Sanitaria Territoriale (A.S.S.T.) di Mantova, finalizzato a realizzare, in un rapporto di collaborazione pubblico-privato ex art. 9 bis d. lgs. 502/1992 e s.m.i. e attraverso la costituzione di una fondazione di partecipazione - funzionale a garantire una maggiore flessibilità gestionale e a consentire il coinvolgimento delle comunità locali - la riqualificazione funzionale e strutturale del Presidio Ospedaliero F.lli Montecchi di Suzzara; con la stessa delibera, la giunta regionale dava mandato all’Azienda Ospedaliera di adottare gli atti necessari a concretizzare il progetto di sperimentazione.

1.2. In tale prospettiva, in data 31.10.2003 era costituita la Fondazione di partecipazione “Presidio Ospedaliero F.lli Montecchi di Suzzara”, con la partecipazione dell’Azienda Ospedaliera, dei comuni del territorio di riferimento e di un’associazione già operante in ambito sanitario.

1.3. Con accordo del 4 agosto 2004, l’Azienda Ospedaliera Carlo Poma affidava in godimento ventennale l’Ospedale di Suzzara alla neocostituita Fondazione, con facoltà di assegnarne a terzi la gestione, nonché la progettazione e l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione.

1.4. La Fondazione bandiva una procedura di selezione, all’esito della quale era individuato quale soggetto affidatario il raggruppamento temporaneo di imprese costituito dalle ditte Holding Sanità e Servizi s.p.a., Italia Servizi Integrati Società Consortile per Azioni, Consorzio Cooperative Costruzioni, Icos Impresa per la cooperazione e la sussidiarietà sociale cooperativa sociale a r.l., e Manutencoop Facility Management s.p.a.

1.5. Queste ultime costituivano, successivamente all’aggiudicazione, la società di progetto denominata “Ospedale di Suzzara s.p.a.”, alla quale erano quindi conferite, per il tramite di un contratto di concessione stipulato in data 8 agosto 2004 con la Fondazione Presidio Ospedaliero F.lli Montecchi di Suzzara, la progettazione definitiva ed esecutiva, la realizzazione dei lavori ad essa strutturalmente e direttamente collegati (esclusa la viabilità esterna all’area), nonché la gestione funzionale della struttura e dei servizi ospedalieri, sanitari, accessori e commerciali dell’Ospedale di Suzzara, per un periodo di anni 18 e con termine al 31 ottobre 2022, a fronte di un canone annuo di € 120.000,00 e di una percentuale sull’utile di esercizio crescente nel corso di durata della convenzione.

1.6. Nel contratto di concessione si prevedeva, tra l’altro, che alla scadenza del rapporto concessorio, il concessionario avrebbe dovuto riconsegnare al concedente, a titolo gratuito, tutti i beni oggetto di concessione (art. 15).

1.7. Nelle more del rapporto concessorio, il consiglio regionale lombardo approvava la L.R. 30 dicembre 2009, n. 33, recante il “Testo Unico delle leggi regionali in materia di sanità”. In particolare, l’art. 19 di tale legge disciplinava per la prima volta (e disciplina tuttora), in termini generali, le “sperimentazioni gestionali” (fino ad allora introdotte e disciplinate caso per caso in forza di delibere di giunta regionali), in espressa attuazione dell’art. 9-bis del d. lgs. 502/1992, disponendo in particolare che “La Regione (…) promuove programmi di sperimentazione aventi ad oggetto nuovi modelli gestionali che prevedano forma di collaborazione tra soggetti erogatori di diritto pubblico e di diritto privato, al fine di migliorare l’efficienza e la qualità del SSL”. Per ciò che rileva ai fini del presente giudizio, viene in rilievo il quarto comma della norma in questione, laddove si prevede che “Al termine della sperimentazione, o comunque passati almeno dieci anni dall'inizio della sperimentazione, sulla base degli esiti positivi della stessa, la Giunta regionale può autorizzare la stabilizzazione del modello gestionale, procedendo all'autorizzazione, all'accreditamento e alla contrattualizzazione del soggetto gestore secondo le regole di cui all'articolo 15 o, in caso contrario, ne dichiara la cessazione” .

1.8. Alla luce di tale previsione, nell’imminenza della scadenza (fissata al 31 ottobre 2022) del rapporto concessorio corrente tra la Fondazione F.lli Montecchi e Ospedale di Suzzara s.p.a., la giunta regionale lombarda adottava la D.G.R. n. XI/7242 del 28 ottobre 2022, con la quale, sulla base della relazione conclusiva dell’ASST di Mantova circa l’esito positivo della sperimentazione gestionale, autorizzava la stabilizzazione del modello gestionale sperimentato presso il Presidio Ospedaliero F.lli Montecchi di Suzzara, dando mandato all’A.S.S.T. di Mantova di porre in essere, entro il termine del 30 giugno 2023, gli atti necessari per regolamentare i rapporti con il soggetto gestore, con la precisazione che i medesimi avrebbero dovuto “necessariamente essere attualizzati e adeguati al nuovo contesto di riferimento, nonché tenere conto dei finanziamenti pubblici erogati” ; nelle more, la giunta regionale disponeva la prosecuzione della sperimentazione da parte del gestore uscente al fine di assicurare la continuità dei servizi e delle prestazioni da parte del medesimo.

1.9. In esecuzione di tale delibera, l’A.S.S.T. di Mantova elaborava una proposta di regolamentazione dei rapporti con il soggetto gestore per il tramite di una Commissione tecnica appositamente nominata, composta da tre professionisti esterni all’ente, esperti della materia; la proposta era quindi sottoposta in data 29 marzo 2023 all’esame della competente Direzione regionale, che la riscontrava positivamente con nota del 9 maggio 2023.

1.10. Per ciò che rileva ai fini del presente giudizio, va osservato che la relazione tecnica riteneva conclusivamente, all’esito di un’articolata disamina, che la stabilizzazione del modello gestionale dovesse prevedere un periodo di durata della nuova concessione non superiore a 10 anni, senza possibilità di proroga, e la fissazione di un nuovo canone di concessione annuo per un valore minimo pari ad € 1.549.000,00 più una percentuale variabile del 3% sull’incremento di valore della produzione espresso in bilancio a partire dall’anno 2022. Inoltre, quanto all’individuazione del nuovo soggetto gestore, la relazione riteneva necessario seguire “le regole dell’evidenza pubblica” , pur rilevando come, in fase di “prima stabilizzazione” del modello gestionale, la regola del ricorso all’evidenza pubblica potesse essere rispettata “anche” ricorrendo “al rapporto diretto (contrattualizzazione) con il soggetto gestore uscente della sperimentazione” , in considerazione del fatto “che lo stesso soggetto è stato in origine (…) individuato con procedura ad evidenza pubblica” ; nel contempo, la relazione precisava che “qualora l’attuale gestore non dovesse dimostrarsi disponibile a proseguire la gestione dell’Ospedale nella fase di prima stabilizzazione, il soggetto gestore della predetta fase di prima stabilizzazione