N. 00437/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00444/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 444 del 2013, proposto da:
ATI 3 - Ambito Territoriale Integrato 3 Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. M M, con domicilio eletto presso l’avv. Lorenza Parlani in Perugia, piazza Italia, 9;

contro

ATI 2 - Ambito Territoriale Integrato 2 dell'Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. C C, presso il quale è elettivamente domiciliato in Perugia, via Bartolo, 43;

nei confronti di

- Gest S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Roberto Baldoni, presso il quale è elettivamente domiciliata in Perugia, via Pievaiola, 21;
- Comune di Magione;

per l'annullamento

- della Deliberazione dell'Assemblea dei Rappresentanti dell'ATI 2 n. 16 del 10 luglio 2013 nella parte in cui stabilisce "una maggiorazione pari a euro 10,00 a tonnellata di rifiuto ammessa in discarica, rispetto alla tariffa di conferimento gia' applicata ai Comuni dell'ATI 2";

- della Deliberazione dell'Assemblea dei Rappresentanti dell'ATI 2 n. 2 del 18 febbraio 2013, richiamata dalla Deliberazione n. 16/2013, con la quale viene disposta una maggiorazione a carico dei soggetti diversi dai Comuni dell'ATI 2 pari a Euro 2/tonn.;

- dell'accordo sottoscritto tra i presidenti dell'ATI 2 e dell'ATI 3 in data 16 luglio 2013, nella parte in cui, in recepimento della suindicata Deliberazione n. 16/2013, prevede le relative maggiorazioni tariffarie;

- della nota prot. n. 2522 del 31 luglio 2013 del Presidente dell'ATI 2 con la quale è stata rigettata l'istanza di annullamento in autotutela dell'ATI 3, formulata con nota prot. n. 2023 del 17 luglio 2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ATI 2 - Ambito Territoriale Integrato 2 dell'Umbria e di Gest S.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2014 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’A.T.I. 3, con sede in Foligno, ha impugnato la deliberazione dell’Assemblea dei Rappresentanti dell’A.T.I. 2 n. 16 del 10 luglio 2013, nella parte in cui stabilisce “una maggiorazione pari ad euro 10,00 a tonnellata di rifiuto ammesso in discarica, rispetto alla tariffa di conferimento già applicata ai Comuni dell’A.T.I. 2”, la deliberazione, sempre dell’Assemblea dei Rappresentanti dell’A.T.I. 2, n. 2 del 18 febbraio 2013, disponente una maggiorazione a carico dei soggetti diversi dai Comuni dell’A.T.I. 2, pari ad euro 2,00 a tonnellata, nonché l’accordo sottoscritto tra i Presidenti dell’A.T.I. 2 e dell’A.T.I. 3 in data 16 luglio 2013, nella parte in cui, recependo la deliberazione n. 16 del 2013, prevede le relative maggiorazioni tariffarie.

L’A.T.I. 3 premette di avere chiesto, nel settembre 2012, all’A.T.I. 2 di addivenire alla sottoscrizione di un accordo di programma per consentire il conferimento dei rifiuti urbani prodotti nel proprio ambito territoriale presso la discarica di Borgogiglione. Tale accordo è stato sottoscritto in data 5 novembre 2012.

Successivamente l’A.T.I. 3 ha chiesto all’A.T.I. 2 la proroga dell’accordo sottoscritto in data 5 novembre 2012 per un ulteriore periodo di 16 mesi decorrenti dal 30 giugno 2013;
con delibera n. 16 in data 10 luglio 2013 l’A.T.I. 2 accoglieva parzialmente la richiesta, consentendo presso l’impianto di Borgogiglione il conferimento di un quantitativo di rifiuti urbani non eccedente le 3.000 tonnellate al mese per un tempo massimo di 12 mesi, e cioè fino al 13 luglio 2014, stabilendo una maggiorazione di 10,00 euro per tonnellata di rifiuto ammessa in discarica rispetto alla tariffa già applicata ai Comuni dell’A.T.I.

2.. Il 16 luglio 2013 è stato sottoscritto l’accordo ex art. 15 della l.r. n. 11 del 2009, prevedente la tariffa maggiorata di dieci euro a tonnellata di rifiuto, oltre al valore dell’indennità di disagio ambientale già stabilita con delibera dell’A.T.I. 23 n. 2 del 18 febbraio 2012.

Espone che con nota del 17 luglio 2013 il Presidente dell’A.T.I. 3 ha chiesto all’A.T.I. 2 l’annullamento in autotutela della deliberazione e del consequenziale accordo, proprio in ragione dell’incremento tariffario ivi contemplato;
con lettera prot. n. 1522 del 31 luglio 2013, anch’essa impugnata, il Presidente dell’A.T.I. 2 ha obiettato che la maggiorazione in questione non costituisce incremento dell’indennità di disagio ambientale a carico dei Comuni extra A.T.I. 2, ma un vero e proprio indennizzo.

A sostegno del ricorso l’A.T.I. 3 deduce i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione dell’art. 14 del d.l. n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011;
incompetenza dell’A.T.I. 2, nella considerazione che la norma rubricata ha istituito, a decorrere dall’1 gennaio 2013, il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (c.d. TARES);
detto tributo, previsto per il servizio di igiene urbana, deve essere approvato dal Consiglio comunale. L’A.T.I. 2 non ha dunque alcuna competenza ad imporre un incremento tariffario per la gestione dei rifiuti urbani oltre quanto richiesto dalla TARES;
ne consegue che la tariffa richiesta all’A.T.I. 3 è inefficace in quanto imposta da un soggetto incompetente, non essendo stata approvata dal Consiglio comunale, il quale avrebbe dovuto, se mai, modificare la TARES.

2) Violazione degli artt. 40-41 della l.r. Umbria n. 11 del 2009;
violazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 241 del 1990;
difetto di motivazione;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento.

Le competenze ed i criteri per la determinazione della tariffa di conferimento dei rifiuti agli impianti che costituiscono una voce di costo della TARES sono previsti dall’art. 40 della l.r. n. 11 del 2009. Ne discende che la tariffa di conferimento è approvata dall’A.T.I. sulla base di un piano economico-finanziario e può essere adeguata dall’A.T.I. solo su richiesta del titolare dell’impianto, al ricorrere di precise circostanze. Nella suddetta tariffa di conferimento è ricompresa l’indennità di disagio ambientale, determinata dal piano regionale di gestione dei rifiuti. Nella vicenda in esame le maggiorazioni imposte non sono state richieste dal Comune di Magione, proprietario della discarica di Borgogiglione, e non rispondono a nessuna delle situazioni di necessità previste dalla normativa regionale.

3) Violazione del piano regionale di gestione dei rifiuti della Regione Umbria, approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 301 del 5 maggio 2009, degli artt. 40 e 41 della l.r. Umbria n. 11 del 2009;
violazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 241 del 1990;
difetto di motivazione;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e sviamento.

Con riferimento alla delibera dell’A.T.I. 2 n. 2 del 2013, che ha maggiorato l’indennità di disagio ambientale in misura pari a 2 euro a tonnellata a carico dei Comuni extra A.T.I., se ne deduce l’illegittimità, atteso che l’art. 41 della l.r. n. 11 del 2009 impone la suddetta indennità a tutti gli utenti in eguale misura, tra l’altro sulla base di un asserito maggiore impatto ambientale causato dal transito sul territorio da parte dei Comuni extra A.T.I. 2, per nulla dimostrato.

Con riferimento, poi, alla delibera n. 16 del 2003, prevedente la maggiorazione di 10 euro a tonnellata, è chiaro che persegue le medesime finalità dell’indennità di disagio ambientale, costituendone un’illegittima duplicazione;
ciò trova conferma nella nota prot. n. 2522 del 31 luglio 2013, che qualifica tale maggiorazione come indennizzo, esulando pertanto dalle componenti normativamente previste dalla tariffa di conferimento. Anche in tale caso, peraltro, si tratta di una maggiorazione non preceduta da idonea istruttoria e non supportata da adeguata motivazione.

4) Violazione del piano regionale di gestione dei rifiuti della Regione Umbria, approvato con delibera del Consiglio regionale n. 301 del 5 maggio 2009;
degli artt. 40 e 41 della l.r. Umbria n. 11 del 2009;
della nota prot. n. 44742 del 20 marzo 2012 della Regione Umbria;
violazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 241 del 1990;
difetto di motivazione;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e sviamento.

La Giunta regionale, nel rispondere alla richiesta di accordo ex art. 15 della l.r. n. 11 del 2009, rivoltale dall’A.T.I. 2, ha rilevato che i costi di conferimento per l’A.T.I. avrebbero dovuto essere uguali alla tariffa di accesso determinata dall’A.T.I. 2;
in altri termini, anche la Regione Umbria implicitamente riconosce l’illegittimità di una tariffa di conferimento diversa da quella già determinata dall’A.T.I. 2 ed applicata ai Comuni conferitori del medesimo A.T.I.

5) Violazione del piano regionale di gestione dei rifiuti della Regione Umbria, approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 301 del 5 maggio 2009;
violazione dell’art. 4 della legge n. 241 del 1990;
eccesso di potere per difetto di istruttoria ed eccessiva onerosità.

La maggiorazione che andrebbe ad essere applicata all’A.T.I. 3, pari ad euro 12,00/tonnellata, individua un importo superiore al limite massimo previsto dal piano regionale di gestione dei rifiuti, il quale stabilisce, a pagina 113, che l’indennità di disagio ambientale per il conferimento in discarica debba essere compreso tra 5 e 10 euro a tonnellata.

6) Illegittimità dell’accordo sottoscritto dai Presidenti dell’A.T.I. 2 e dell’A.T.I. 3 in data 16 luglio 2013, derivata dalla invalidità delle gravate delibere dell’A.T.I. 2, il cui contenuto, prevedente le contestate maggiorazioni tariffarie, è recepito nell’accordo. La sottoscrizione dell’accordo, avvenuta il 16 luglio 2013, e dunque ventiquattro ore dopo il ricevimento della delibera dell’A.T.I. 2, non costituisce accettazione delle maggiorazioni tariffarie, ma consegue allo stato di necessità, conseguente all’impossibilità, per l’A.T.I. 3, di smaltire i propri rifiuti, e dunque di garantire la continuità della gestione del servizio pubblico.

Si è costituito in giudizio l’A.T.I 2 eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, atteso che si verte in materia di indennità e/o corrispettivi relativi a servizi pubblici, e di pretese pecuniarie nascenti da un rapporto obbligatorio di fonte negoziale, per carenza di interesse e/o di legittimazione attiva dell’A.T.I. ricorrente, e comunque la sua infondatezza nel merito.

Si è altresì costituita in giudizio la Gest S.r.l., società concessionaria dei servizi ambientali dell’A.T.I. 2 e che sovrintende alla gestione della discarica di Borgogiglione, eccependo il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, l’irricevibilità parziale del ricorso (per quanto concerne la delibera n. 2 del 18 febbraio 2013), e comunque la sua infondatezza nel merito.

All’udienza del 12 marzo 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. - Motivi di ordine processuale impongono di esaminare preliminarmente l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, sollevata nella considerazione che si verta al cospetto di una controversia inerente prestazioni pecuniarie nascenti da un rapporto obbligatorio tra le parti, di fonte negoziale, sottratta alla giurisdizione esclusiva in materia di gestione dei rifiuti, alla stregua delle controversie concernenti indennità e/o corrispettivi in materia di servizi pubblici.

L’eccezione è fondata, nei termini che seguono.

Oggetto della presente controversia è l’impugnativa dell’accordo intercorso in data 16 luglio 2013 tra l’A.T.I. 2 e l’A.T.I. 3, alla stregua del quale la prima rende disponibile, per un arco temporale determinato, e nella misura massima di 3.000,00 tonnellate mensili, la discarica sita in località Borgogiglione di Magione per lo smaltimento dei rifiuti urbani prodotti nei Comuni facenti parte dell’A.T.I. 3, a fronte della corresponsione, per l’utilizzo di detto impianto, della tariffa applicata ai Comuni dell’A.T.I. 2, maggiorata di dieci euro a tonnellata di rifiuto, oltre al valore dell’indennità di disagio ambientale.

Ora, l’accordo in questione è stato stipulato ai sensi dell’art. 15, comma 4, della l.r. n. 11 del 2009, il quale, in tema di “gestione integrata dei rifiuti”, dispone che «per specifiche esigenze legate alla gestione dei rifiuti, gli ATI possono sottoscrivere accordi per il trattamento e lo smaltimento presso gli impianti che abbiano adeguata disponibilità. Di tali accordi viene data comunicazione alla Regione e alla provincia competente per territorio».

Tale figura convenzionale di cooperazione è riconducibile nel genus degli accordi tra Amministrazioni, previsti dall’art. 15 della legge n. 241 del 1990 (in termini T.A.R. Lazio, Sez. Latina, 23 aprile 2013, n. 356), con la conseguenza che le controversie relative all’esecuzione (dei medesimi) rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come agevolmente inferibile dal’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 del cod. proc. amm.

Occorre peraltro considerare, guardando al petitum sostanziale, il quale va identificato non solo in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche in funzione della causa petendi , e cioè dell’intrinseca natura della controversia dedotta in giudizio, che oggetto della controversia, involgente un servizio pubblico, è solamente la debenza della maggiorazione tariffaria e dell’indennità di disagio ambientale.

Le controversie in materia di concessioni di servizi pubblici rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, come stabilito dal già ricordato art. 133, comma1, lett. c), del cod. proc. amm.

Tale norma deve essere letta nel solco dell’interpretazione fornita, prima dell’entrata in vigore del codice, dalla Corte costituzionale con la sentenza 6 luglio 2004, n. 204, secondo cui la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa l’Amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo, ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si avvale di tale facoltà, che presuppone comunque l’esistenza del potere autoritativo (ed invero, come noto, gli accordi sono veicolo di discrezionalità amministrativa, e non già di autonomia privata). Conseguentemente la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, per quanto in questa sede rileva, nella parte in cui non limitava la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi.

A questo punto, tenuto conto che si verte in materia di servizi pubblici, che lo strumento dell’accordo riguarda la forma assunta dalla concessione, non può trascurarsi che la controversia attiene alle indennità o comunque al pagamento del corrispettivo della concessione, materia per la quale non sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo, ma quella del giudice ordinario.

Né induce a diverso opinamento la circostanza che siano stati fatti oggetto di gravame anche atti presupposti dell’accordo ex art. 5 della l.r. n. 11 del 2009, atteso che le delibere dell’A.T.I. 2 n. 2 del 18 febbraio 2013 e n. 16 del 10 luglio 2013, anche a prescindere dal profilo della parziale irricevibilità della relativa impugnativa, sono preparatorie e funzionali alla successiva stipulazione dell’accordo, ed il loro contenuto dispositivo è devoluto nell’accordo.

A conferma della declinatoria della giurisdizione amministrativa, può aggiungersi che i motivi dedotti non richiedono indagini e pronunce sull’estensione e sulla disciplina della concessione, ma hanno un oggetto patrimoniale, limitato alla debenza della lamentata maggiorazione tariffaria (dalla censura di incompetenza dell’A.T.I. a quelle concernenti le modalità di determinazione della tariffa di conferimento dei rifiuti agli impianti e dell’indennità di disagio ambientale).

2. - Per quanto concerne, infine, l’impugnativa della nota prot. n. 2522 in data 31 luglio 2013 dell’A.T.I. 2, la medesima non ha contenuto provvedimentale, con la conseguenza che il ricorso, in parte qua , è inammissibile per carenza di lesività.

3. - In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo.

Il processo potrà essere comunque riproposto dinanzi al giudice ordinario con le modalità ed i termini previsti dall’art. 11 del cod. proc. amm.

Si ravvisano giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.