TAR Genova, sez. I, sentenza 2022-11-18, n. 202200985

Pubblicato il 18/11/2022

N. 00985/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00427/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la LI

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 427 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio AR Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore , e PH Facility s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , entrambe in proprio e nella rispettiva qualità di mandataria e mandante di R.T.I., rappresentate e difese dagli avvocati Matteo Valente, prof.ssa Maria Vittoria Ferroni, Marco Orlando e Laura Casella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ligure Sanitaria della Regione LI (A.Li.Sa.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gerolamo Taccogna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione LI, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aurelio Domenico Masuelli e Andrea Bozzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Arvigo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ER soc. coop. p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e in qualità di mandataria del R.T.I. con Pulitori & Affini s.p.a., rappresentata e difesa dall’avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum
IC soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Paviotti e Fabrizio Paviotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

A - per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- degli atti della procedura aperta indetta dall’Azienda Ligure Sanitaria della Regione LI per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione per gli enti sanitari della Regione LI e, segnatamente, la determinazione a contrarre, il bando, il disciplinare, il capitolato e la determinazione n. 224 del 29.4.2021, recante l’aggiudicazione del lotto n. 4 (I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino) al R.T.I. ER sooc. coop. p.a. / Pulitori & Affini s.p.a.;

- della D.G.R. n. 456 del 20.5.2016, avente ad oggetto l’approvazione della convenzione tra la S.U.A.R. della Regione LI e la C.R.A. dell’Agenzia Regionale Sanitaria per la disciplina dell’esercizio delle funzioni di committenza per la fornitura di beni e l’appalto di servizi in materia sanitaria;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto-quadro eventualmente stipulato;

B - per quanto riguarda il primo ricorso per motivi aggiunti:

- della deliberazione dell’I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino n. 1637 del 31.8.2021, recante l’adesione alla convenzione regionale, e delle note prot. n. 3890 del 27.1.2021 e prot. n. 4544 del 1°.2.2021;

- degli atti presupposti, ivi inclusa la nota di A.Li.Sa. prot. n. 593 dell’11.1.2021;

nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante affidamento del servizio oggetto della convenzione Consip, o, in subordine, per equivalente;

C - per quanto riguarda il secondo ricorso per motivi aggiunti:

- della nota della Regione LI - Stazione Unica Appaltante Regionale prot. n. 957661 del 7.9.2022, recante l’analisi comparativa prestazionale ed economica tra le condizioni di aggiudicazione dell’offerta IC nella gara A.Li.Sa. e quelle dell’offerta AR nella gara Consip;

- delle note dell’Asl 4 prot. n. 13605 dell’11.3.2022, dell’Istituto Gaslini prot. n. 9276 del 28.3.2022, dell’Ospedale Evangelico Internazionale prot. n. 2911 del 17.3.2022, dell’Ente Ospedaliero Ospedali Galliera prot. n. 9342 del 1°.4.2022 e prot. n. 4035 del 30.4.2021;

nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante affidamento del servizio di pulizie, o, in subordine, per equivalente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di A.Li.Sa., della Regione LI, di ER soc. coop. p.a. e dell’I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2022, la dott.ssa Liliana Felleti e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 4 giugno 2021 e depositato il 10 giugno 2021 Consorzio AR Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile (d’ora innanzi, anche Consorzio AR o, semplicemente, AR) e PH Facility s.r.l. (d’ora innanzi, anche PH), costituenti il R.T.I. aggiudicatario del lotto n. 4 della convenzione Consip “pulizie sanità” per le province di Genova e La Spezia, hanno impugnato gli atti della procedura aperta indetta dall’Azienda Ligure Sanitaria della Regione LI (di seguito, A.Li.Sa.) per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione per gli enti sanitari liguri e, segnatamente, la determina a contrarre, il bando, il disciplinare, il capitolato e la determinazione n. 224 del 29 aprile 2021, recante l’aggiudicazione del lotto n. 4 al R.T.I. ER sooc. coop. p.a. / Pulitori & Affini s.p.a., nonché la D.G.R. n. 456 del 20 maggio 2016, avente ad oggetto l’approvazione della convenzione regionale per la disciplina delle funzioni di committenza in materia sanitaria. I ricorrenti hanno chiesto l’annullamento degli atti di gara e la declaratoria di inefficacia del contratto-quadro eventualmente stipulato nelle more.

Hanno dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione degli artt. 97 e 117 Cost.; dell’art. 26, comma 3, della legge n. 488/1999; dell’art. 9, commi 1 e 2, del d.l. n. 66/2014, conv. in l. n. 89/2014; dell’art. 213, comma 16, del d.lgs. n. 50/2016; dell’art. 18 della L.R. n. 41/2014; nonché delle norme espressamente indicate nel motivo . A.Li.Sa. non avrebbe potuto operare quale soggetto aggregatore, perché:

- l’art. 9 del d.l. n. 66/2014 ammetterebbe una sola centrale di committenza per regione, sì che nell’elenco dei soggetti aggregatori tenuto dall’A.N.A.C. risulterebbe iscritta per la Regione LI unicamente la Stazione Unica Appaltante Regionale (S.U.A.R.);

- di conseguenza, si appaleserebbe illegittima la D.G.R. n. 456 del 20 maggio 2016, con cui la S.U.A.R. ha delegato l’esercizio delle funzioni di centrale di committenza in materia sanitaria all’Agenzia Sanitaria della LI, cui è succeduta A.Li.Sa. a decorrere dal 1° ottobre 2016;

- parimenti, l’art. 18 della L.R. n. 41/2014, ai sensi del quale A.Li.Sa., LI Digitale s.p.a. e Consorzio Energia LI costituiscono articolazioni funzionali della S.U.A.R., moltiplicherebbe indebitamente le centrali di committenza regionali, frustrando la ratio della normativa primaria di contenimento dei costi;

- inoltre, il suddetto art. 18 non rispetterebbe gli artt. 97 e 117 Cost., perché, da un lato, allenterebbe i vincoli comunitari di spending review , mentre, dall’altro lato, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela della concorrenza e la competenza concorrente nel coordinamento della finanza pubblica.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 26, comma 3, della legge n. 488/1999, dell’art. 9, comma 3-bis, del d.l. n. 66/2014, conv. in l. n. 89/2014, dell’art. 1, commi 548, 549 e 550, della legge n. 208/2015, nonché delle norme espressamente indicate nel motivo. Eccesso di potere, carenza di istruttoria e difetto di motivazione . La gara Consip “pulizie sanità”, lotto n. 4, vinta dalle imprese esponenti, concernerebbe gli stessi servizi ed il medesimo territorio del lotto n. 4 della procedura regionale, ma la convenzione nazionale consentirebbe agli enti sanitari un risparmio annuale di oltre € 758.500,00, a fronte di uno standard qualitativo superiore e di maggiori garanzie nei controlli sulle prestazioni erogate.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 26, comma 3, della legge n. 488/1999, dell’art. 9, comma 3-bis, del d.l. n. 66/2014, conv. in l. n. 89/2014, dell’art. 1, commi 548, 549 e 550, della legge n. 208/2015, nonché delle norme espressamente indicate nel motivo. Violazione del principio di economicità. Eccesso di potere. Difetto di motivazione e di istruttoria. Irragionevolezza . Il sistema di acquisizione tramite Consip dovrebbe reputarsi cogente anche per gli enti del S.S.N., mentre risulterebbe scorretto l’orientamento giurisprudenziale che accorda prevalenza agli strumenti regionali, perché la legge n. 208/2015 avrebbe riconosciuto parità di rango alle centrali di committenza delle Regioni ed alla società del MEF, né le Amministrazioni potrebbero essere costrette ad effettuare acquisti a prezzi superiori a quelli individuati da Consip. Ne discenderebbe la prevalenza nella specie della procedura nazionale, perché la gara di A.Li.Sa. avrebbe prodotto condizioni più onerose rispetto a quelle risultanti dalla competizione Consip, con conseguente illegittimità dell’avversato provvedimento di aggiudicazione. In ogni caso, gli atti oppugnati sarebbero inficiati da carenza istruttoria, perché la P.A. procedente non avrebbe effettuato la necessaria comparazione con gli esiti della selezione nazionale precedentemente conclusa.

Si è costituita in giudizio la Regione LI, difendendo la legittimità della delega della S.U.A.R. (che è struttura operativa dell’ente) in favore di A.Li.Sa. e instando per la reiezione del gravame.

Si è costituita anche A.Li.Sa., eccependo l’inammissibilità del ricorso sia per acquiescenza di AR, che ha partecipato alla gara regionale, sia per difetto di legittimazione, apparendo insufficiente la posizione di affidataria della convenzione Consip. Nel merito, l’azienda strumentale regionale ha illustrato le ragioni ostative all’accoglimento dell’impugnativa.

Si è altresì costituita la controinteressata ER soc. coop. p.a., mandataria del raggruppamento aggiudicatario del lotto n. 4, chiedendo in via pregiudiziale la declaratoria di irricevibilità del ricorso, in quanto tardivo, nonché di inammissibilità dello stesso, per mancanza di legittimazione, di interesse e di prova di resistenza; nel merito, la ripulsa del gravame.

Con un