N. 00572/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00079/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 79 del 2015, proposto da:
Consorzio Intercomunale per i Servizi di Assistenza Sociale - C.I.S.A.S., rappresentato e difeso dall'avv. M Y, con domicilio eletto presso il suo studio, in Torino, Via Maria Vittoria, 6;

contro

Asl Vc - Azienda Sanitaria Locale di Vercelli, rappresentata e difesa dall'avv. Carlo Emanuele Gallo, presso il cui studio elegge domicilio, in Torino, Via Pietro Palmieri, 40;

per l’opposizione

al decreto ingiuntivo n. 123/2015 emesso dal TAR Piemonte sez. I in data 17 aprile 2015, sul ricorso proposto dal Consorzio Intercomunale Per i Servizi di Assistenza Sociale - C.I.S.A.S., con condanna dell’ASL Vercelli al pagamento della complessiva somma di 449.534,32 a titolo di capitale, oltre gli interessi di mora dalla data delle singole scadenze al saldo, nonché le spese della procedura monitoria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Asl Vc - Azienda Sanitaria Locale di Vercelli;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2016 la dott.ssa S B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Consorzio Intercomunale per i Servizi di Assistenza Sociale - C.I.S.A.S., (da ora anche solo Consorzio o C.I.S.A.S.), costituito ai sensi dell’art 25 L. 241/90, gestisce le attività per la tutela materno-infantile, le attività a rilievo sanitario per i disabili e gli anziani non autosufficienti, le funzioni amministrative regionali delegate e sub delegate per diversi Comuni del Piemonte.

Il Consorzio opera in forza di una convenzione sottoscritta con i Comuni e l’ASL in data 30.6.1999, di durata triennale e successivamente prorogata, che prevede, tra le varie disposizioni, all’art 5, l’obbligo a carico dell’ASL di versare un conguaglio per le attività a rilevo sanitario.

In forza di detta convenzione il Consorzio avrebbe dovuto gestire anche tre RSA, rispettivamente nei Comuni di Comuni di Cigliano, Livorno Ferraris e Santhià;
in realtà ha invece gestito le uniche due strutture operative, cioè quella di Cigliano e di Santhià.

La gestione si è protratta fino al luglio 2012, data in cui l’ASL ha ritirato il proprio personale dalle strutture e la gestione è proseguita a carico del Consorzio e dei Comuni.

Il Consorzio, lamentando la mancata corresponsione della somma di € 449.534,32 per il periodo dal 1 agosto 2011 al 31 dicembre 2011 e dal 1.1.2012 al 31.7.2012, ha depositato in data 27.1.2015 il ricorso per decreto ingiuntivo al fine di ottenere il pagamento della suddetta somma, producendo le fatture n. 1009 e n. 1010 del 31 dicembre 2013, affermando che il credito trova titolo nella convenzione equiparabile ad un accordo tra amministrazioni ex art 15 L. 241/90, in base al quale sussiste anche la giurisdizione esclusiva del G.A.

Con ordinanza n. 31 del 5 febbraio 2015 il Giudice delegato ha assegnato un termine per l’integrazione della documentazione, avendo rilevato che la prova scritta esistesse solo per gli importi residui dovuti per il 2011, ma non per il 2012, periodo rispetto al quale il credito non risultava liquido.

A fronte della documentazione integrativa prodotta, il Giudice delegato ha depositato in data 17 aprile 2015 il decreto ingiuntivo n. 123/2015, in cui ha ingiunto all’ASL VC di pagare in favore del CISAS la somma relativa alla gestione dell’anno 2011, di € 60.076,60, oltre interessi legali dalla scadenza al saldo, nonché le spese del procedimento liquidate in complessive € 1.000,00, oltre accessori;
mentre è stato respinto il ricorso per decreto ingiuntivo per le ulteriori spese richieste, in quanto non sorretto da idonea prova documentale.

In data 25 giugno 2015 l’ASL ha notificato atto di opposizione, rilevando ed eccependo l’assenza del requisito di prova certa del credito.

Ha infatti evidenziato che la concessione di gestione scadeva al 1 gennaio 1999 e non prevedeva alcun rinnovo tacito, ma anzi imponeva agli enti l’obbligo di indire una conferenza di servizi per il rinnovo della convenzione stessa.

Scaduto il triennio, tuttavia i rapporti sono proseguiti, di fatto, ma con nota del 22 settembre 2011 l’ASL ha comunicato la disdetta della convenzione, precisando che la gestione delle strutture avrebbe dovuto essere assicurata dal 1 gennaio 2012 dai Comuni interessati e dal Consorzio, senza alcun coinvolgimento dell’ASL.

Essendo venuta meno anche la gestione di fatto, nel marzo 2012 è stato sottoscritto un verbale d’intesa, tra ASL e CISAS, in cui è stato approvato il nuovo tariffario e le nuove modalità di svolgimento dell’attività.

In attuazione di detto accordo l’ASL ha approvato i protocolli contrattuali per il 2012, individuando i nuovi criteri di remunerazione, e con protocollo d’intesa del 19 ottobre 2012 è stata concordata la gestione delle RSA per nove anni a far data dal 1 dicembre 2012.

Il Consorzio, con nota del 5 luglio 2013 ha comunicato di voler ritirare la disponibilità manifestata in precedenza per la gestione delle strutture di Livorno e Cigliano 1.

L’ASL ha quindi chiesto il risarcimento dei danni subiti per il mancato rispetto degli accordi, quantificati nella nota del Direttore Generale del 17 luglio 2013, in € 60.074,20, somma che avrebbe dovuto essere detratta dal credito vantato per il 2011.

In data 2 agosto 2013 il Consorzio ha comunicato di rinunciare alla gestione delle strutture residenziali degli anziani.

In base a questa ricostruzione dei fatti, l’ASL nel ricorso in opposizione contesta i presupposti per il decreto ingiuntivo, in quanto la somma richiesta non è certa né incontestata, perché manca la prova scritta.

Inoltre afferma che il decreto ingiuntivo non poteva essere accordato, non risultando esistente alcun credito, perché l’ASL ha opposto in compensazione il risarcimento dei danni: si tratterebbe di una “compensazione atecnica” utilizzabile con riferimento alle richieste risarcitorie per illecito di uno dei contraenti: nella fattispecie il credito risarcitorio dell’ASL presenterebbe i caratteri di cui all’art 1243 c.c., in quanto determinato con provvedimento amministrativo a firma del Direttore Generale, nella nota del 17 luglio 2013, facendo applicazione degli importi contrattualmente stabiliti a titolo di canone giornaliero pattuito per ciascun ricoverato.

Pertanto l’ASL ha chiesto l’accoglimento dell’opposizione e per l’effetto la revoca del decreto ingiuntivo;
in via riconvenzionale l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni per inadempimento contrattuale e il recesso unilaterale dagli accordi stipulati nel 2012, danni quantificati in € 60.074,20.

Si è costituito in giudizio il Consorzio con memoria depositata in data 30 luglio 2015, chiedendo il differimento dell’udienza;
nel merito ha chiesto il rigetto dell’opposizione e la condanna dell’ASL al pagamento dell’importo oggetto del decreto ingiuntivo, precisando che avrebbe instaurato un autonomo giudizio per il pagamento dei conguagli dovuti dall’Azienda opponente per l’anno 2012, sull’assunto che l’ASL non avrebbe potuto spogliarsi della gestione delle due strutture, addossando ai comuni e al consorzio l’intera gestione.

Quanto alla prova del credito, la difesa del Consorzio evidenzia come nella stessa nota del Direttore Generale del 17 luglio 2013, l’importo dovuto dall’ASL per l’esercizio del 2011 viene quantificato in € 170.018,00, di cui residua il pagamento di € 60.074,60.

Si oppone altresì alla compensazione sia perché il risarcimento dei danni deriva da altri rapporti, sia perché la somma manca del requisito della liquidità, nonché della certezza.

Si tratterebbe inoltre di una compensazione giudiziale, ex art 1234 2 comma c.c. , per responsabilità extra contrattuale, per cui esulerebbe dalla giurisdizione del Giudice amministrativo.

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art 73 cod. proc. amm.

All’udienza del 3 febbraio 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1) Il presente ricorso è stato instaurato in opposizione al decreto ingiuntivo rilasciato dal Giudice delegato, in accoglimento alla domanda presentata dal Consorzio Intercomunale Per i Servizi di Assistenza Sociale, al fine di ottenere il pagamento delle spese sostenute per la gestione di strutture assistenziali da parte dell’Azienda sanitaria locale.

Giova premettere che “l'opposizione avverso il decreto ingiuntivo introduce un ordinario giudizio di cognizione diretto ad accertare la fondatezza della pretesa fatta valere dall'ingiungente opposto (che assume la posizione sostanziale di attore) e delle eccezioni e delle difese fatte valere dall'opponente (che assume la posizione sostanziale di convenuto) (ex multis v. Cass., 15 maggio 2003, n. 7545).

Nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo solo da un punto di vista formale l'opponente assume la posizione di attore e l'opposto quella di convenuto, perché è il creditore ad avere veste sostanziale di attore ed a soggiacere ai conseguenti oneri probatori. La posizione sostanziale delle parti riverbera invero sul piano del regime probatorio e delle facoltà processuali (v., da ultimo, Cass., 29 marzo 2004, n. 6202;
Cass., 27 gennaio 2003, n. 1185). Mentre l'opposto, in relazione alla sua qualità sostanziale di attore, non può proporre domande diverse da quella fatta valere con l'ingiunzione, da considerarsi nuove e inammissibili se l'opponente rifiuti il contraddittorio su di esse, l'opponente è il convenuto, cui compete di addurre e dimostrare eventuali fatti estintivi, impeditivi o modificativi del credito, sicché le difese con le quali miri ad evidenziare l'inesistenza, l'invalidità o comunque la non azionabilità del credito vantato ex adverso non integrano una domanda ma configurano altrettante eccezioni (v. Cass., 22/4/2003, n. 6421). Ben può allora quest'ultimo con l'atto di opposizione proporre eventuali domande riconvenzionali, e, rispetto alla pretesa fatta valere dall'ingiungente, integrare le proprie difese nello sviluppo del processo, proponendo eccezioni nuove, ivi comprese quelle riconvenzionali” (Cass. Sez. 3, Sentenza n. 24815 del 2005) .

Al contrario, “l'opposto, rivestendo la qualità sostanziale di attore, non può proporre domanda diversa da quella fatta valere con l'ingiunzione, essendogli consentito solamente di modificarla nei limiti di quanto disposto dagli artt. 183 e 184 c.p.c., potendo quindi senz'altro domandare una somma minore di quella chiesta con l'ingiunzione - purché non modifichi la "causa petendi" -, ma non già una somma maggiore, neppure se tale "causa petendi" lasci immutata, in tale ipotesi rimanendo altrimenti integrata la sostituzione di quella originaria con una nuova domanda” (Cass. sent. n. 6202/2004).

Nel caso di specie, l’opponente ha introdotto una domanda di compensazione, facendo valere un credito per i danni conseguenti all’interruzione da parte del Consorzio della gestione dei servizi;
detto credito è stato quantificato in un provvedimento amministrativo (nota del Direttore generale del 17 luglio 2013) ed è stato posto in compensazione al credito vantato dal Consorzio, essendo le due somme corrispondenti.

Il Consorzio convenuto, oltre a chiedere il rigetto della domanda riconvenzionale, ha chiesto la conferma del decreto ingiuntivo e la condanna dell’ASL al pagamento della somma di € 60.076,60;
mentre non ha proposto alcuna domanda per il pagamento della somma relativa al 2012.

Ha quindi parzialmente modificato la domanda, chiedendo una somma minore di quella chiesta con l'ingiunzione, senza tuttavia modificare la causa petendi.

2) Il ricorso in opposizione è infondato.

2.1 Va da subito evidenziato che nel presente giudizio si discute solo dell’obbligo dell’Asl di versare la somma residua di € 60.076,60 per l’anno 2011.

2.2 Il titolo in base al quale il Consorzio ha chiesto il decreto ingiuntivo è la convenzione approvata dall’Asl con atto n. 832 del 1999, qualificata correttamente quale accordo ex art 15 L. 142/90, per cui per ogni controversia, anche relativa alla fase esecutiva, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133 comma 1, lett. a) punto 2 c.p.a.

È utile, per l’esatta definizione dell’opposizione, evidenziare alcuni passaggi del contenuto della convenzione e la fase successiva.

In base agli accordi convenzionali il Consorzio mette a disposizione personale sanitario e sociale, mentre l’Asl sostiene i costi socio-assistenziali a rilievo sanitario, oltre a destinare personale medico.

La durata della convenzione è prevista per tre anni, a decorrere dal 1 gennaio 1999, tuttavia per il triennio successivo il rapporto è proseguito, come riconosciuto dalle parti, per cui la stessa azienda sanitaria ha versato la somma dovuta in base alla convenzione.

Per il secondo semestre del 2011 il Consorzio ha prodotto la fattura n. 1009 del 31 dicembre 2013.

L’ASL ha dichiarato di non dover versare alcuna somma essendo stata disdetta la convenzione (cfr. nota del Commissario dell’Azienda del 22 settembre 2011).

L’opposizione dell’ASL è fondata sulla circostanza che la somma non sarebbe liquida ed esigibile, in quanto la convenzione non aveva più validità e si è trattato di un rapporto di fatto.

La ragione è infondata, poiché, come per gli anni passati, il servizio è stato reso e la somma richiesta a titolo di rimborso è stata determinata in base a quanto stabilito dalla Convenzione;
tra l’altro l’ASL non ha mai contestato che il servizio sia stato effettuato.

Pertanto il credito presenta i requisiti di certezza, liquidità e determinatezza, tanto che l’Asl, pur chiedendo nelle conclusioni la revoca del decreto ingiuntivo, ha riconosciuto il credito del Consorzio per secondo semestre il 2011, sia nell’atto del Direttore Generale, sia in giudizio, laddove ne chiede la compensazione con la somma dovuta a titolo di risarcimento dei danni.

Pertanto l’opposizione va respinta.

IV) Quanto alla domanda riconvenzionale, tesa a introdurre un’istanza di compensazione, il Collegio condivide l’eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice adito, in quanto il credito vantato dall’ASL, non ha fonte nell’accordo né nel rapporto convenzionale, per cui la cognizione relativa all'accertamento del relativo diritto è sottratta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Infatti, come sopra evidenziato, sussiste la giurisdizione del Giudice adito solo per le somme che trovano la propria fonte nell’accordo o nel rapporto di gestione delle strutture;
al contrario le somme poste in compensazione sono dovute a titolo risarcimento dei danni, per responsabilità ex art 1375 c.c.

Nella nota del Direttore Generale del 17.7.2013, i danni lamentati discendono dalla scelta del Consorzio di rinunciare alla gestione delle strutture di Cigliano e di Livorno Ferraris, in violazione ai protocolli d’intesa del 19.10.2012: si tratta quindi di comportamenti del tutto estranei al rapporto sorto in forza della Convenzione del 1999, tanto che la stessa Azienda qualifica il danno come danno da responsabilità precontrattuale per violazione dell’affidamento sorto a seguito delle trattative intercorse sempre per garantire la gestione delle RSA.

V) Da ciò consegue il rigetto dell’opposizione, la conferma del decreto ingiuntivo con conseguente condanna dell’ASL al pagamento della somma ingiunta e il rigetto della domanda riconvenzionale.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono determinate nel dispositivo.