Pubblicato il 24/07/2023

N. 12506/2023 REG.PROV.COLL.

N. 05151/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5151 del 2015, proposto da
Comune di Fonte Nuova, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato R V, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cesare Fracassini, 18;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato R S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Mentana, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato M P, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Luigi Rizzo, 56;

per l'annullamento

della deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 19/2015 del 22 gennaio 2015 avente ad oggetto “Ripartizione patrimoniale e finanziaria dei terreni tra i Comuni di Mentana e di Fonte Nuova di cui alla L.R. n. 25/99 e L.R. n. 30/96”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Comune di Mentana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2023 la dott.ssa Virginia Arata e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato il 22 aprile 2015 e ritualmente notificato l’odierno ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, domandandone l’annullamento alla luce dell’unico articolato motivo di “ Violazione ed errata applicazione del combinato disposto dalla L.R. 30 luglio 1996 n. 30 e L.R. n. 25 del 5 ottobre 1999. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, carenza assoluta di istruttoria e illogicità manifesta. Difetto assoluto di motivazione ”. Secondo parte ricorrente la Commissione regionale ha proceduto alla ripartizione dei terreni esistenti fra il Comune di Mentana e quello di Fonte Nuova ha operato sulla scorta di errate valutazioni di diritto, poiché tutti i terreni indicati con il titolo "concedente Mentana" non sarebbero beni "patrimoniali" dei Comuni, bensì terreni di proprietà privata dell'intestatario catastale sui quali grava un canone enfiteutico a favore della Comunità.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate, eccependo l’inammissibilità del ricorso stante il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario e, nel merito, controdeducendo quanto sostenuto nell’atto introduttivo.

All’udienza del 18 novembre 2022 il Collegio ha con ordinanza nr. 17938 ordinato all’Amministrazione regionale di fornire chiarimenti in merito alla ripartizione eseguita.

Con atto depositato il 22 marzo 2023 la parte intimata ha adempiuto all’ordine istruttorio.

All’udienza del 5 luglio 2023 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

Quanto, preliminarmente, all’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice adito deve essere osservato che nel caso in esame, diversamente da quanto avvenuto nel precedente richiamato dalle parti resistenti, la questione ha ad oggetto la ripartizione territoriale fra il Comune di Mentana e quello di Fonte Nuova, con particolare riferimento alla valutazione dei terreni per i quali è indicata la dizione “Concedente Mentana” nella determinazione impugnata. Il ricorrente, in particolare, lamenta la violazione indicata in epigrafe, avendo l’Amministrazione regionale procedente considerato i predetti terreni come di proprietà dell’ente pubblico, allorquando, al contrario, si tratterebbe di terreni su cui grava un diritto reale che ne svaluta l’apprezzamento economico, pregiudicando la correttezza della ripartizione territoriale operata.

Nel caso in esame, quindi, la Regione ha operato non all’interno di un rapporto paritetico ( rectius di diritto privato) bensì nell’esercizio di un potere di natura autoritativa. La spendita del potere autoritativa nell’adozione del provvedimento impugnato consolida la giurisdizione in capo al giudice amministrativo adito.

Tali considerazioni determinato il rigetto dell’eccezione sollevata dalle amministrazioni resistenti.

In ogni caso, il ricorso deve essere rigettato in quanto infondato.

Con ricorso notificato in data 1 aprile 2015 il Comune di Fonte Nuova ha chiesto l’annullamento della Deliberazione della Giunta Regionale Lazio n. 19 del 22 gennaio 2015, pubblicata sul BUR LAZIO del 12.02.2005, avente ad oggetto: “Ripartizione patrimoniale e finanziaria dei terreni tra i Comuni di Mentana e Fonte Nuova – L.R. n. 25/99 e L.R. n. 30/96” eseguita dalla Commissione regionale a ciò preposta e approvata dalla Giunta regionale con deliberazione n. 19 del 15 gennaio 2015avvenuta in seguito all’istituzione del Comune di Fonte Nuova di cui alle leggi regionali nn. 30/1996 e 25/1999.

Ebbene tale ripartizione, conseguente alla nascita del suddetto Comune si è basata su perizie nonché sulla base dei coefficienti di ripartizione (una percentuale del 49,8% a favore del Comune di Fonte Nuova e del 50,2% a favore del Comune di Mentana) discussi dagli enti coinvolti nel corso del procedimento. All’esito della procedura di stima l’Amministrazione regionale ha poi proceduto alle dovute compensazioni finanziarie.

Nel corso della complessa attività istruttoria i Comuni coinvolti sono stati interessati da richieste di integrazioni e produzioni documentali, al fine di poter raccogliere dati utili alla suddivisione di terreni e fabbricati e in tale fase alcuna osservazione è pervenuta dal Comune ricorrente.

In data 15 dicembre 2011 la Commissione effettuava quindi la ricognizione degli estratti delle trascrizioni immobiliari, dal 1 gennaio 1973 fino al 31 dicembre 2008, presso l’Agenzia del Territorio al fine di verificare la correttezza degli elenchi ricavati dai dati ricevuti dalle Amministrazioni comunali e verificava, altresì, presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari di n. 2583 particelle catastali esclusivamente.

Al termine della propria attività istruttoria la Commissione, con nota del 20 dicembre 2013 prot. 29153, procedeva alla trasmissione della proposta di ripartizione, indicando il termine di giorni 30 per la comunicazione di osservazioni.

Il Comune di Mentana presentava osservazioni, mentre non pervenivano comunicazioni dal Comune di Fonte Nuova.

Sulla scorta delle osservazioni pervenute, la Commissione regionale rielaborava e completava la Relazione istruttoria e la trasmetteva ai due Comuni interessati con nota prot. 306549/10/16 del 27maggio 2014. Dalla nuova Relazione Tecnica emergeva un conguaglio a favore del Comune di Mentana di euro 1.847.425,38. Ricevuta la comunicazione delle nuove risultanze, il Comune di Fonte Nuova, con nota prot. 13850 del 26 giugno 2014 contestava le conclusioni istruttorie e domandava la sospensione dell’iter procedurale e annunciava l’invio di una Relazione degli Uffici maggiormente dettagliata con l’obiettivo di raggiungere una nuova e condivisa ripartizione dei beni e del loro valore economico.

Il termine assegnato al Comune ricorrente per la presentazione della propria relazione tecnica spirava, tuttavia, infruttuosamente e, pertanto, con deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 19 del 27 gennaio 2015 veniva approvata la “ Ripartizione patrimoniale e finanziaria dei terreni tra i comuni di Mentana e di Fonte Nuova - L.R. n. 25/99 e L.R. n. 30/96 ”.

L’odierno giudizio verte, pertanto, sulla stima dei terreni e sulla conseguente ripartizione patrimoniale e finanziaria tra il Comune di Mentana ed il Comune di Fonte Nuova. Parte ricorrente, infatti, sostiene che la Commissione avrebbe errato nel considerare come appartenenti al patrimonio pubblico (circa l’80%) terreni che in realtà sarebbero privati in quanto, originariamente gravati da uso civico, sarebbero stati nel tempo legittimati e/o ovvero concessi in enfiteusi perpetua con imposizione di canone annuo.

Ebbene occorre in primo luogo premettere che parte ricorrente ha partecipato attivamente al lungo e complesso iter di scorporamento dal Comune di Mentana ed è stata messa nelle condizioni di far pervenire le proprie osservazioni entro i termini imposti dall’economia procedimentale. Ciononostante il Comune ha omesso di attivarsi tempestivamente ed ha, invece, atteso la ricezione della relazione illustrativa per sollevare le proprie doglianze. Nonostante le intempestive osservazioni, l’Amministrazione regionale ha nondimeno assicurato un ulteriore termine per il deposito di documentata relazione. Anche tale ulteriore termine, tuttavia, è decorso senza che parte ricorrente provvedesse ad inoltrare la preannunciata relazione e ciò ha permesso all’iter procedimentale di concludersi favorevolmente.

A venire in rilievo, dunque, è anzitutto la valenza procedimentale del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale. Nel corso dei numerosi anni impiegati dall’Amministrazione regionale per addivenire ad una soddisfacente conclusione del procedimento di scorporamento, parte resistente non ha depositato osservazioni contrarie né eccepito il riparto operato, serbando un comportamento collaborativo. Al momento della notifica della relazione finale – momento coincidente con l’insediamento di una nuova amministrazione comunale – parte ricorrente ha ex abrupto contestato l’operato fino a quel momento svolto e domandato la sospensione dell’intero procedimento.

Nonostante l’irritualità della richiesta, l’Amministrazione regionale ha acconsentito a concedere un ulteriore termine per la presentazione di una relazione che illustrasse i profili ritenuti problematici, ma il relativo deposito non è avvenuto entro il termine accordato.

Se la condotta procedimentale dell’amministrazione regionale è stata quindi senz’altro legittima, allo stesso modo significativa è quella tenuta dall’Amministrazione ricorrente. Deve infatti essere ricordato che il dovere di buona fede e correttezza, di cui agli artt. 1175,1337,1336 e 1375 c.c., alla luce del parametro di solidarietà, sancito dall'art. 2 Cost. e dalla CDFUE, si pone non più solo come criterio per valutare la condotta delle parti nell'ambito dei rapporti obbligatori, ma anche come canone per individuare un limite alle richieste e ai poteri dei titolari di diritti, anche sul piano della loro tutela processuale. Espressione dell'abusivo esercizio di un potere, anche processuale, quale è quello di dedurre argomenti difensivi per formulare eccezioni di merito, è proprio la sua contraddittorietà con precedenti comportamenti tenuti dal medesimo soggetto, in violazione del divieto generale di venire contra factum proprium (T.A.R. Roma, Sez. II, 08/01/2021, n.257).

Nel caso in esame, la condotta del Comune di Fonte Nuova appare contraddittoria, avendo tale Amministrazione eccepito quanto oggetto anche del presente ricorso solo allorquando l’iter procedimentale era giunto a conclusione, dopo più di quindici anni dal suo avvio (il procedimento è stato avviato il 12 dicembre 2003, con la nomina del Commissario Regionale Dr. E D e con la trasmissione ai due Comuni della nota contenente la richiesta dei dati utili alla suddivisione dei beni immobili (terreni e fabbricati).

In secondo luogo, con riferimento all’inclusione nel complesso delle proprietà comunali dei terreni concessi dal Comune di Mentana a soggetti privati può essere osservato che, ai fini del riparto territoriale eseguito dall’amministrazione regionale, è stata valutata la consistenza, natura e proprietà di tutte le particelle e attribuito – sulla scorta di stime concordate – il relativo valore.

Con riferimento, in particolare, alla qualifica di livellario si ritiene di aderire a quell’orientamento a mente del quale “ la posizione del "livellario" non sia riconducibile, nel nostro ordinamento, a quella del proprietario, ma essa debba essere più propriamente riportata - in ciò concordando con la giurisprudenza della Cassazione - alla posizione dell'enfiteuta. Deve, innanzi tutto osservarsi che la Corte Costituzionale (sent. 15 luglio 1959 n. 46), nell'esaminare la legittimità costituzionale della disciplina dei cd. "livelli veneti", di cui alla l. 15 febbraio 1958 n. 74, ha preso atto del fatto che "al nome "livello" non corrisponde nel diritto positivo vigente (e, del resto, non corrispondeva nel passato) né un istituto giuridico che presenti una sua propria autonomia rispetto all'enfiteusi. né un fenomeno giuridico abbracciante una serie di rapporti di un certo tipo con connotati specifici, univoci ed unilaterali", riconoscendo tuttavia la legittimità costituzionale di previsioni che, nonostante la predetta equiparazione all'enfiteusi, distinguono taluni aspetti della disciplina del livello da quest'ultima. Secondo la Corte di Cassazione (sez. II, 22 giugno 1963 n. 1682;
in senso conforme, Cass. Civ., sez. II, 12 giugno 1961 n. 1366 e 22 dicembre 1939 n. 3429), "vivamente controverso in dottrina è il problema circa l'esistenza nel diritto comune del livello, come istituto a sé, distinto dall'enfiteusi. E" noto infatti che il termine livello deriva da libellus, con la quale espressione veniva indicata la scrittura e cioè lo strumento contrattuale con riferimento a vari tipi di rapporto. Ma, a parte i più antichi contratti livellari, è ben certo, secondo la giurisprudenza e la dottrina di questa Corte, che, nella successiva evoluzione storica fino ai giorni nostri, i nomi "livello" e "enfiteusi" vennero promiscuamente adoperati nell'uso comune, per modo che i predetti due istituti, pur se originariamente distinti, finirono in prosieguo, già prima delle codificazioni moderne, per confondersi ed unificarsi, con la conseguente estensione anche ai livelli della generale disciplina dell'enfiteusi". L’equiparazione del "livello" all'enfiteusi è stata ulteriormente confermata dalla giurisprudenza;
ed infatti il "livellario" viene parificato all'enfiteuta, e non al proprietario, nel caso di occupanti abusivi di fondi di proprietà di enti pubblici, successivamente legittimati ai sensi dell'art. 10 l. 16 giugno 1927 n. 1766 (Cass. Civ., sez. III, 8 gennaio 1997 n. 64, la quale afferma che "è assolutamente pacifico, infatti... che il "livello", pur essendo originariamente diverso dalla enfiteusi, nella sua evoluzione storica, si identifica con questo ultimo istituto";
in senso conforme, anche Cass., Sez. Un., 22 maggio 1995 n. 5600). A fronte delle considerazioni espresse dalla giurisprudenza del giudice ordinario, dalle quali il Collegio non ha ragioni di discostarsi, il livello deve essere, dunque, parificato all'enfiteusi, quanto alla considerazione dell'ordinamento e conseguente disciplina giuridica, di modo che il livellario - così come l'enfiteuta - è titolare di un diritto reale con pienezza di facoltà nei limiti previsti dalla disciplina del codice civile (artt. 957 ss.), su un bene di proprietà altrui, con obbligo di corrispondere un canone al proprietario e (nel caso dell'enfiteusi, non necessariamente nel caso del livello), con obbligo di migliorare il fondo ” (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 16 settembre 2011, n. 5233).

Stanti le suesposte argomentazioni, la valutazione operata dall’Amministrazione resistente la quale ha annoverato i terreni oggetto di livello fra quelli di proprietà del Comune di Mentana appare senz’altro corretta.

Il ricorso deve, quindi, essere rigettato in quanto infondato.

Le spese processuali sono poste a carico di parte ricorrente, in ossequio al principio di soccombenza, e vengono liquidate come in dispositivo.