Pubblicato il 18/11/2022

N. 00986/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00429/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 429 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio L Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore , e PH Facility s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , entrambe in proprio e nella rispettiva qualità di mandataria e mandante di R.T.I., rappresentate e difese dagli avvocati M V, prof.ssa M V F, M O e L C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria (A.Li.Sa.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gerolamo Taccogna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aurelio Domenico Masuelli e Andrea Bozzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ente Ospedaliero Ospedali Galliera, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Gerolamo Taccogna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
I.R.C.C.S. Giannina Gaslini, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Cocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Coopservice soc. coop. p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in proprio e in qualità di mandataria del R.T.I. con Pulitori & Affini s.p.a., rappresentata e difesa dall’avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum
Idealservice soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Paviotti e Fabrizio Paviotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

A - per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- degli atti della procedura aperta indetta dall’Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione per gli enti sanitari della Regione Liguria e, segnatamente, la determinazione a contrarre, il bando, il disciplinare, il capitolato e la determinazione n. 224 del 29.4.2021, recante l’aggiudicazione del lotto n. 5 (E.O. Ospedali Galliera - I.R.C.C.S. Giannina Gaslini) al R.T.I. Coopservice sooc. coop. p.a. / Pulitori & Affini s.p.a.;

- della D.G.R. n. 456 del 20.5.2016, avente ad oggetto l’approvazione della convenzione tra la S.U.A.R. della Regione Liguria e la C.R.A. dell’Agenzia Regionale Sanitaria per la disciplina dell’esercizio delle funzioni di committenza per la fornitura di beni e l’appalto di servizi in materia sanitaria;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto-quadro eventualmente stipulato;

B - per quanto riguarda il primo ricorso per motivi aggiunti:

- della nota dell’Ente Ospedaliero Ospedali Galliera prot. n. 18092 del 16.6.2021, recante la comunicazione della volontà di aderire alla convenzione regionale,

- delle note della S.U.A.R. prot. n. 179335 del 18.5.2021, di aggiornamento sullo stato della gara e dei ricorsi pendenti, e prot. n. 185712 del 24 maggio 2021, di riscontro alla diffida inviata dai deducenti;

C - per quanto riguarda il secondo ricorso per motivi aggiunti:

- del provvedimento dell’Ente Ospedaliero Ospedali Galliera n. 689 del 24.9.2021, recante l’adesione alla convenzione regionale, e delle note prot. n. 3249 del 1°.2.2021 e prot. n. 4035 del 30.8.2021;

nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante affidamento del servizio oggetto della convenzione Consip, o, in subordine, per equivalente;

D - per quanto riguarda il terzo ricorso per motivi aggiunti:

- della deliberazione dell’Istituto Giannina Gaslini n. 699 del 25.8.2021, recante l’adesione alla convenzione regionale, e della nota prot. n. 3391 del 9.2.2021;

nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante affidamento del servizio oggetto della convenzione Consip, o, in subordine, per equivalente;

E - per quanto riguarda il quarto ricorso per motivi aggiunti:

- della nota della Regione Liguria - Stazione Unica Appaltante Regionale prot. n. 957661 del 7.9.2022, recante l’analisi comparativa prestazionale ed economica tra le condizioni di aggiudicazione dell’offerta Idealservice nella gara A.Li.Sa. e quelle dell’offerta L nella gara Consip;

- delle note dell’Asl 4 prot. n. 13605 dell’11.3.2022, dell’Istituto Gaslini prot. n. 9276 del 28.3.2022, dell’Ospedale Evangelico Internazionale prot. n. 2911 del 17.3.2022, dell’Ente Ospedaliero Ospedali Galliera prot. n. 9342 del 1°.4.2022 e prot. n. 4035 del 30.4.2021;

nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante affidamento del servizio di pulizie, o, in subordine, per equivalente;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di A.Li.Sa., della Regione Liguria, di Coopservice soc. coop. p.a., dell’Ente Ospedaliero Ospedali Galliera e dell’I.R.C.C.S. Giannina Gaslini;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2022, la dott.ssa Liliana Felleti e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 4 giugno 2021 e depositato il 10 giugno 2021 Consorzio L Servizi e Lavori società cooperativa consortile stabile (d’ora innanzi, anche Consorzio L o, semplicemente, L) e PH Facility s.r.l. (d’ora innanzi, anche PH), costituenti il R.T.I. aggiudicatario del lotto n. 4 della convenzione Consip “pulizie sanità” per le province di Genova e La Spezia, hanno impugnato gli atti della procedura aperta indetta dall’Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria (di seguito, A.Li.Sa.) per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione per gli enti sanitari liguri e, segnatamente, la determina a contrarre, il bando, il disciplinare, il capitolato e la determinazione n. 224 del 29 aprile 2021, recante l’aggiudicazione del lotto n. 5 al R.T.I. Coopservice sooc. coop. p.a. / Pulitori & Affini s.p.a., nonché la D.G.R. n. 456 del 20 maggio 2016, avente ad oggetto l’approvazione della convenzione regionale per la disciplina delle funzioni di committenza in materia sanitaria. I ricorrenti hanno chiesto l’annullamento degli atti di gara e la declaratoria di inefficacia del contratto-quadro eventualmente stipulato nelle more.

Hanno dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione degli artt. 97 e 117 Cost.; dell’art. 26, comma 3, della legge n. 488/1999; dell’art. 9, commi 1 e 2, del d.l. n. 66/2014, conv. in l. n. 89/2014; dell’art. 213, comma 16, del d.lgs. n. 50/2016; dell’art. 18 della L.R. n. 41/2014; nonché delle norme espressamente indicate nel motivo . A.Li.Sa. non avrebbe potuto operare quale soggetto aggregatore, perché:

- l’art. 9 del d.l. n. 66/2014 ammetterebbe una sola centrale di committenza per regione, sì che nell’elenco dei soggetti aggregatori tenuto dall’A.N.A.C. risulterebbe iscritta per la Regione Liguria unicamente la Stazione Unica Appaltante Regionale (S.U.A.R.);

- di conseguenza, si appaleserebbe illegittima la D.G.R. n. 456 del 20 maggio 2016, con cui la S.U.A.R. ha delegato l’esercizio delle funzioni di centrale di committenza in materia sanitaria all’Agenzia Sanitaria della Liguria, cui è succeduta A.Li.Sa. a decorrere dal 1° ottobre 2016;

- parimenti, l’art. 18 della L.R. n. 41/2014, ai sensi del quale A.Li.Sa., Liguria Digitale s.p.a. e Consorzio Energia Liguria costituiscono articolazioni funzionali della S.U.A.R., moltiplicherebbe indebitamente le centrali di committenza regionali, frustrando la ratio della normativa primaria di contenimento dei costi;

- inoltre, il suddetto art. 18 non rispetterebbe gli artt. 97 e 117 Cost., perché, da un lato, allenterebbe i vincoli comunitari di spending review , mentre, dall’altro lato, invaderebbe la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela della concorrenza e la competenza concorrente nel coordinamento della finanza pubblica.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 26, comma 3, della legge n. 488/1999, dell’art. 9, comma 3-bis, del d.l. n. 66/2014, conv. in l. n. 89/2014, dell’art. 1, commi 548, 549 e 550, della legge n. 208/2015, nonché delle norme espressamente indicate nel motivo. Eccesso di potere, carenza di istruttoria e difetto di motivazione . La gara Consip “pulizie sanità”, lotto n. 4, vinta dalle imprese esponenti, concernerebbe gli stessi servizi ed il medesimo territorio del lotto n. 5 della procedura regionale, ma la convenzione nazionale consentirebbe agli enti sanitari un risparmio annuale di oltre € 394.000,00, a fronte di uno standard qualitativo superiore e di maggiori garanzie nei controlli sulle prestazioni erogate.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 26, comma 3, della legge n. 488/1999, dell’art. 9, comma 3-bis, del d.l. n. 66/2014, conv. in l. n. 89/2014, dell’art. 1, commi 548, 549 e 550, della legge n. 208/2015, nonché delle norme espressamente indicate nel motivo. Violazione del principio di economicità. Eccesso di potere. Difetto di motivazione e di istruttoria. Irragionevolezza . Il sistema di acquisizione tramite Consip dovrebbe reputarsi cogente anche per gli enti del S.S.N., mentre risulterebbe scorretto l’orientamento giurisprudenziale che accorda prevalenza agli strumenti regionali, perché la legge n. 208/2015 avrebbe riconosciuto parità di rango alle centrali di committenza delle Regioni ed alla società del MEF, né le Amministrazioni potrebbero essere costrette ad effettuare acquisti a prezzi superiori a