TAR Bari, sez. II, sentenza 2021-07-06, n. 202101140

Pubblicato il 06/07/2021

N. 01140/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01346/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOE DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1346 del 2019, proposto dal signor -OISSIS--OISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. D P, con domicilio digitale come da P.E.C. iscritta al registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Bari alla via Melo n. 97;

per l'ottemperanza

al giudicato formatosi sulla sentenza del Tribunale di Trani, sezione lavoro, del -OISSIS-n. -OISSIS- di riconoscimento del diritto del ricorrente all’aggravamento dell’indennizzo, ai sensi della legge 25 febbraio 1992 n. 210, per effetto dell’ascrivibilità alla 7ª categoria della tabella A) del d.P.R. 30 dicembre 1981 n. 834, nonché alla percentuale di maggiorazione del 50% sull’assegno di godimento, con condanna, per l’effetto, del Ministero della Salute alla corresponsione delle somme dovute a tali titoli, con decorrenza dal 9 settembre 2015, oltre accessori come per legge;

nonché sul reclamo presentato, ai sensi dell’art. 114 del codice del processo amministrativo, in ordine all’esecuzione della sentenza della Sezione del 29 giugno 2020 n. 920, circa l’omessa apertura del ruolo per la periodica corresponsione dell’indennizzo vitalizio, ai sensi della legge 25 febbraio 1992 n. 210 a partire dall’1° novembre 2020, oltre accessori di legge;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visto l’art. 114 del codice del processo amministrativo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2021 il dott. L I;

Dato atto che l’udienza si tiene mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25 del decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137, dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020 n. 28, convertito con modificazioni dalla legge 25 giugno 2020 n. 70 e dall’art. 6 del decreto-legge 1° aprile 2021 n. 44 convertito con modificazioni dalla legge 28 maggio 2021 n. 76, mediante la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa, di cui all’allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 maggio 2020 n. 134;

Dato atto a verbale della presenza dell'avv. D P, a seguito del deposito di note d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Espone in fatto il ricorrente che, in ottemperanza alle sentenze di condanna citate in epigrafe, il Ministero della salute emanava decreto di liquidazione delle somme dovute (ratei arretrati e scaduti) al ricorrente fino alla data del 31 ottobre 2020, oltre accessori di legge.

In data 25 marzo 2021 il Ministero della Salute inviava alla Regione Puglia la comunicazione di cui alla nota prot. n. -OISSIS-, con la quale sollecitava l’apertura del ruolo ordinario a far tempo dal successivo 1° novembre 2020 sì da consentire al beneficiario il regolare pagamento periodico ex lege previsto dell’assegno vitalizio.

Tuttavia, alcun seguito veniva data alla predetta comunicazione del Ministero, dal momento che, fino alla data di ricorso, il ricorrente non ha ancora ottenuto l’apertura del ruolo ordinario per conseguire “vita natural durante” i benefici de quibus , né ha percepito gli importi maturati per la categoria riconosciuta dal 1° novembre 2020 alla data del ricorso.

2.- Costituito il Ministero, nulla è stato dedotto o specificamente contestato.

3.- Alla fissata camera di consiglio, in forma telematica, il reclamo sull’incidente d’esecuzione veniva introitato in decisione.

4.- Il reclamo va accolto.

La responsabilità del pagamento delle somme per indennizzi riconosciuti ai sensi della legge 25 febbraio 1992 n. 210 permane in capo allo Stato e per esso al Ministero della salute, per le ragioni di seguito esposte.

La menomazione della salute conseguente a trattamenti sanitari emo-trasfusionali determina il diritto alla corresponsione di un equo indennizzo, in forza dell’art. 32 in collegamento con l’art. 2 Cost., qualora il danno sia conseguenza dell’adempimento di un obbligo legale, come la sottoposizione a vaccinazioni obbligatorie;
nonché il diritto, qualora ne sussistano i presupposti a norma degli artt. 2 e 38, comma 2°, Cost., a misure di “sostegno assistenziale” disposte dal legislatore nell’ambito della propria discrezionalità (Corte cost. sentenze n. 293 del 2011, n. 342 del 2006, n. 226 del 2000 e n. 118 del 1996).

L’art. 3 della legge 25 febbraio 1992 n. 210 in materia di indennizzo da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di altri emoderivati prevede che il soggetto interessato presenti apposita domanda “indirizzata al Ministro della sanità” presso l’ASL territoriale (già USL), che procede all'istruttoria sulla base delle direttive del Ministero della salute (già sanità). L’art. 8 della legge 25 febbraio 1992 n. 210 precisa infine che gli indennizzi sono corrisposti dal Ministero della salute.

Gli artt. 1, 2, 3 e 4 della legge 15 marzo 1997 n. 59 in materia di conferimento di funzioni alle regioni e agli altri enti territoriali hanno stabilito i principi in materia di trasferimento, nelle materie di cui all’art. 117 Cost., delle funzioni amministrative statali.

L’art. 114 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112 ha operato un generale conferimento alle regioni di tutti i compiti amministrativi in tema di salute umana, salvo quelli espressamente mantenuti allo Stato. Il citato art. 114, al comma 2, ha precisato che i conferimenti di competenze si intendono trasferimenti effettuati a titolo di “delega”. Inoltre, il successivo art. 123 ha però previsto che sono mantenute allo Stato le funzioni concernenti i ricorsi amministrativi in materia di siffatti indennizzi.

Talché la sentenza della Cassazione, sez. un. civ., 9 giugno 2011 n. 12538 ha indi statuito che “come il Ministro della salute decide in sede amministrativa pronunciandosi sul ricorso di chi chiede la prestazione assistenziale in esame, analogamente è nei suoi confronti che va proposta l'azione giudiziaria con cui il danneggiato rivendica l'indennizzo”.

In Puglia, l’art. 10, comma 1, lett. b) , della legge regionale del 30 novembre 2000 n. 21 ha trasferito alle ASL territoriali i compiti e le funzioni concernenti gli indennizzi a favore di soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di trasfusioni e altre somministrazioni di emoderivati (e vaccinazioni obbligatorie) di cui alla legge 25 febbraio 1992 n. 210.

In ogni caso, va considerato che l’indennizzo in questione impegna una precisa responsabilità dello Stato nelle propria funzione di tutela della salute, quale libertà fondamentale, ai sensi dell’art. 32 Cost., sia nella componente di diritto dell'individuo sia nella dimensione di interesse della collettività . Peraltro, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni sono comunque stabilite dallo Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m) , Cost., pur in presenza dell’articolazione regionale e locale del Servizio sanitario nazionale.

Questa Sezione, con l’ordinanza del 25 giugno 2020 n. 911, ha già ripercorso l’evoluzione normativa, evidenziando segnatamente che la predetta sentenza della Cassazione, sez. un. civ., 9 giugno 2011 n. 12538 ha statuito come, sia prima che dopo il trasferimento delle competenze amministrative nel settore sanitario, legittimato passivo per la corresponsione degli emolumenti previsti dalla legge del 25 febbraio 1992 n. 210 permane pur sempre il Ministero della salute, in quanto soggetto pubblico che comunque è preposto ex lege a pronunciarsi in sede di ricorso amministrativo presentato da chi domandi la prestazione sociale assistenziale.

Pertanto, qualora vi sia contenzioso sia in sede di ricorso amministrativo sia in sede giurisdizionale, la legittimazione passiva a resistere e a pagare quanto dovuto in caso di condanna compete allo Stato e per esso al Ministero della salute, che adotta l’atto di esecuzione.

Solo successivamente, la competenza a disporre i pagamenti ordinari periodici per ruolo a spesa fissa è stata “conferita”, o per meglio dire, delegata alle regioni, che di norma vi provvedono, mediante le ASL, quali propri enti pubblici strumentali vigilati operanti in materia di salute.

Ma sul punto va osservato che la legislazione amministrativa in tema di “conferimento” ha sì trasferito le competenze alle Regioni (e per esse alle ASL) – peraltro fin in origine la funzione amministrativa di ricezione delle domande e d’istruttoria perteneva a queste ultime – tuttavia, ciò non ha affatto determinato alcuna “spogliazione” integrale delle funzioni in materia di indennizzi, ai sensi della legge 25 febbraio 1992 n. 210 ascritte in capo allo Stato.

A riprova, l’art. 1, comma 586, della legge 28 dicembre 2015 n. 208 (c.d. legge di stabilità 2016) ha previsto che gli indennizzi dovuti ai sensi della legge 25 febbraio 1992 n. 210 “demandati alle regioni, in attesa del trasferimento dallo Stato delle somme dovute, vengono anticipati da ogni regione agli aventi diritto”.

Di conseguenza, in ipotesi di “inadempimento” della Regione “delegata” lo Stato “delegante” e nella specie invero condannato da una sentenza passata in giudicato deve riappropriarsi dell’esercizio della funzione “conferita” ( rectius : delegata), esplicando – gradatamente e nel rispetto del principio della leale collaborazione istituzionale – un’adeguata azione di verifica e disamina delle ragioni inerenti il mancato pagamento, ovvero anche procedere ad atti amministrativi d’impulso, ovverosia, in ultima istanza, esercitare i contemplati ex lege poteri sostitutivi, onde assicurare il pagamento corrente della prestazione assistenziale dovuta.

Il potere sostitutivo previsto dall’art. 120 Cost. è declinato in dettaglio dall’art. 8 della legge 5 giugno 2003 n. 131 che sancisce possano essere adottati “i provvedimenti necessari, anche normativi” ovvero di nomina di “un apposito commissario” proporzionati alle finalità perseguite.

Laddove invece il Ministero non intenda assicurare l’ottemperanza attivando i poteri sostitutivi, dovrà comunque procedere utilizzando i poteri connessi alla nomina di commissario ad acta , già disposta dalla sentenza della Sezione del 29 giugno 2020 n. 920, che va intesa come funzione da esplicarsi per l’esatta ottemperanza di quanto dovuto al ricorrente, anche per la quota parte ascritta alla competenza della Regione o dell’ASL territoriale.

Infine, può precisarsi che, nel caso di specie, non trova applicazione l’art. 117, comma 4, del decreto-legge 19 maggio 2020 n. 34 convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020 n. 77 – comunque non opposto in via d’eccezione dalla costituita Avvocatura erariale – cha ha previsto il divieto di intraprendere oppure di proseguite azioni esecutive fino al 31 dicembre 2021 (termine così prorogato dall'art. 3, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre 2020 n. 183, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2021 n. 21), in quanto expressis verbis limitato agli enti del Servizio sanitario nazionale, di cui all’art. 19 del decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118, tra i quali non è annoverato il Ministero della salute.

In ultima analisi, compete al Ministero della salute di intraprendere le azioni atte ad assicurare l’esatta ottemperanza della sentenza passata in giudicato del Tribunale di Trani, sezione lavoro, del -OISSIS-n. -OISSIS-, nei termini già esplicati dalla sentenza della Sezione del 29 giugno 2020 n. 920.

5.- In conclusione, il reclamo è accolto nei sensi in motivazione, avendo il Ministero dato solo parziale esecuzione alla sentenza della Sezione, in quanto, al passaggio in decisione del presente incidente di esecuzione, consta la mancata apertura del ruolo per la periodica corresponsione dell’indennizzo vitalizio, ai sensi della legge 25 febbraio 1992 n. 210 a partire dal 1° novembre 2020, oltre accessori di legge, oltre al pagamento della ulteriore astreinte .

Difatti, con decreto datato 9 dicembre 2020 del Ministero della Salute, Direzione generale della vigilanza sugli enti e della sicurezza delle cure, ufficio IV, premessa la necessità di ottemperare alla sentenza della Sezione del 29 giugno 2020 n. 920, il dirigente adottava l’atto di competenza ministeriale. Ciò si evince anche dalla relazione di chiarimenti del predetto Ufficio del 31 maggio 2021 indirizzata all’Avvocatura erariale.

Quanto al richiesto pagamento dell’ulteriore penalità di mora, ai sensi dell’art. 114 del codice del processo amministrativo, successivamente all’adozione del provvedimento da parte del Ministero della salute, va specificato quanto segue.

In giurisprudenza (Cons. St., sez. III, 4 febbraio 2020 n. 878;
T.A.R. Campania, sez. VII, 3 novembre 2020 n. 4987;
T.A.R. Campania, sez. II, 18 settembre 2020 n. 3895;
Cons. St., Ad. plen., 9 maggio 2019 n. 7;
Cons. St., sez. V, ord., 4 marzo 2019 n. 1457;
Cons. St., sez. V, 27 novembre 2018 n. 6724) è stato infatti chiarito che l’ astreinte può costituire legittimo mezzo di coercizione solo durante il tempo in cui l’amministrazione obbligata rimanga ex se inadempiente, ossia da quando è comunicata o notificata la sentenza di ottemperanza (Cons. St., sez. IV, 9 giugno 2016 n. 2465) a quando si insedia il commissario ad acta (ausiliario del giudice di ottemperanza).

Qualora poi il provvedimento venga adottato prima dell’insediamento del commissario ad acta , la condanna al pagamento delle penalità di mora ha raggiunto il proprio scopo.

Nel caso di specie non è però chiaro – perché non ne viene dato atto nel preambolo del provvedimento – se il dirigente del Ministero abbia agito in funzione di commissario ad acta , oppure quale titolare originario del potere di provvedere in materia.

Certo è invece che non è stata data integrale esecuzione, mancando la parte relativa al pagamento di competenza dell’ASL territoriale e relativi accessori, che incombe come responsabilità ultima pur sempre al detto Ministero, per quanto sopra espresso.

Pertanto, compete l’ulteriore penalità di mora, come domandata dal ricorrente.

Ne consegue che, laddove non si sia già provveduto nelle more, il già nominato commissario ad acta debba porre in essere, entro l’ulteriore termine di centoventi giorni, tutte le ulteriori attività necessarie a soddisfare in toto il diritto di credito giudizialmente accertato, coinvolgendo, laddove opportuno o necessario, la Regione Puglia, in quanto soggetto interessato all’esecuzione della prestazione.

6.- Le spese seguono la soccombenza, con refusione altresì del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 6- bis.1 , del d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115.