Pubblicato il 02/05/2024

N. 08719/2024 REG.PROV.COLL.

N. 14794/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14794 del 2023, proposto da A M, Titolare Ditta Individuale "Super Shop di Masud Alam", rappresentati e difesi dagli avvocati M L S, T T, A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato F R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per l'annullamento del Provvedimento di Comunicazione di inefficacia della SCIA del Comune di Roma, Roma Capitale, Municipio I – Roma Centro Storico, U.O. Amministrativa e Affari Generali, protocollo CA/2023/154567, notificato in periodo di sospensione feriale in data 18 agosto 2023, nonché tutti gli ulteriori atti connessi, presupposti, collegati e consequenziali – ivi compresa per quanto di rilevanza della Delibera della Assemblea Capitolina n. 109/2023 - con cui Roma Capitale ha dichiarato l''inefficacia della

SCIA

Prot. CA/2023/128181 del 28/06/2023 presentata in data 28 giugno 2023 dal signor

MASUD

Alam titolare della Ditta individuale “Super Shop di Masud Alam” per il trasferimento dell'attività di laboratorio in forma artigianale dal locale sito in Roma Via Cavour n. 229 a quello sito in Roma, Via Urbana n. 59.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2024 la dott.ssa F M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente – titolare di ditta individuale, esercente laboratorio in forma artigianale e non di gastronomia calda e fredda e laboratorio di pizza rustica in virtù di subingresso per acquisto di azienda – ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con cui Roma Capitale ha dichiarato la inefficacia della SCIA dal medesimo presentata in data 28.06.2023 per il trasferimento della predetta attività in locale sito in Via Urbana.

Il provvedimento di inefficacia è così motivato “ Conclusi gli accertamenti istruttori entro i termini previsti all’art. 19 c. 3) della L. 241/90, si è verificato che il locale in cui si intende trasferire l’attività di laboratorio ricade nel sito UNESCO, nel quale è vietato il trasferimento di attività di laboratorio ai sensi dell’art. 16 della DAC 109/2023. ”.

2. Avverso tale provvedimento il ricorrente si è rivolto al Tribunale, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia, sulla base delle seguenti censure:

- 1. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE E SEGNATAMENTE DEL PRINCIPIO DEL TEMPUS REGIT ACTUM EX ART. 11 DISP. PRELIM. AL C.C. E DELL’ART. 19,

COMMA

1, L. N. 241 DEL 1990, in quanto la SCIA dichiarata inefficace è stata presentata prima della entrata in vigore del regolamento approvato con la DAC 109/2023, che pertanto non è opponibile nella fattispecie;

- 2. DIFETTO E/O CONTRADDITTORIETA’ DI MOTIVAZIONE E VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE della legge 241/1990 - DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, posto che la P.A. non avrebbe tenuto conto che l’attività da trasferire già era svolta all’interno del sito Unesco.

3. Roma Capitale si è costituita in giudizio e ha chiesto il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza n. 7985/2023 è stata accolta l’istanza cautelare.

5. Alla pubblica udienza del 20.02.2024, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle tesi svolte, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso va accolto per l’assorbente fondatezza del primo motivo, ritenendo il Collegio che, come correttamente denunciato, le norme del Regolamento approvato con la DAC 109/2023, pubblicata il 7.06.2023, non possano essere opposte ad una SCIA presentata il 28.06.2023, in quanto non ancora entrate in vigore, sulla base della giurisprudenza di questo Tribunale, da cui il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, a nulla rilevando, peraltro, che il Regolamento sia poi entrato in vigore entro il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990.

6.1. Ed invero, con riguardo a quest’ultimo profilo, va preliminarmente chiarito che, trattandosi di attività che per legge può essere avviata con Segnalazione Certificata, contrariamente a quanto sembra essere stato prospettato da Roma Capitale nel provvedimento impugnato, è irrilevante, ai fini che qui interessano, la circostanza che gli accertamenti istruttori siano stati conclusi “ entro i termini previsti all’art. 19 c. 3) della L. 241/90 ”.

Invero, sebbene, come noto, ai sensi della disposizione ora citata, l’Amministrazione sia tenuta ad accertare la eventuale carenza dei requisiti e dei presupposti per l’esercizio dell’attività oggetto di Segnalazione Certificata “ nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione ”, secondo il precedente comma 1 dell’art. 19 citato, i “ requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale ” sono, comunque, quelli vigenti al momento della presentazione della segnalazione.

Ciò risulta chiaramente indicato, innanzitutto, nello stesso comma 1, laddove è stabilito che, “ ove espressamente previsto dalla normativa [appunto] vigente ”, la Segnalazione è corredata “ dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati (…) relative alla sussistenza [attuale, cioè al momento della presentazione] dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo ”, vale a dire, come già riportato, i “ requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale ”.

Inoltre, di ciò si ha ulteriore conferma dalla disposizione di cui al successivo comma 2 dello stesso art. 19, secondo cui “ L'attività oggetto della segnalazione può essere iniziata (…) dalla data della presentazione della segnalazione all'amministrazione competente ”, posto che in nessun caso potrebbe ipotizzarsi che il Legislatore abiliti il privato ad avviare un’attività (con tutto ciò che ne consegue, anche in termini di costi e oneri) sulla base di dichiarazioni sostitutive, attestazioni, asseverazioni e certificazioni, per poi pretenderne l’inibizione in virtù di normativa sopravvenuta.

D’altro canto, la lettura di cui sopra si impone, altresì, a garanzia della effettività della liberalizzazione delle attività economiche private disposta dalla normativa primaria ricordata, tenuto anche conto che l’avvio di ogni attività implica adempimenti propedeutici che il privato necessariamente compie sulla base della legislazione vigente, non potendo poi subire gli effetti pregiudizievoli dello ius superveniens (cfr. in materia, recentemente, Consiglio di Stato, sentenza n. 5404/2023, Tar Trentino Alto Adige, Bolzano, n. 79/2016).

Pertanto, per quanto sia evidente che possano talvolta risultare delle “ipotesi limite” o “di scuola”, apparentemente ricadenti nel diritto “intertemporale”, il ruolo dell’interprete è quello di indicare una regola certa, onde non vanificare la ratio legis sottesa alla liberalizzazione, con la consapevolezza, peraltro, che, secondo l’ id quod plerumque accidit , l’avvio di un’attività economica privata ai sensi dell’art. 19 della Legge n. 241/1990 è, in realtà, il risultato di un complesso percorso di cui la presentazione della Segnalazione Certificata con le formalità, sopra ricordate, previste dalla legge, costituisce soltanto l’ultimo adempimento (nella fattispecie, per esempio, si rileva che l’acquisto dell’azienda è avvenuto il 4.04.2023 e la locazione dell’immobile di Via Urbana decorre dal 1.05.2023, quindi da circa due mesi prima della formalizzazione della SCIA).

6.2. Chiarito quanto sopra, e superato dunque l’equivoco – di cui alla motivazione del provvedimento impugnato – che possa avere rilievo il principio del tempus regit actum allo spirare del termine a disposizione della P.A. per effettuare i controlli sulla sussistenza dei presupposti e requisiti di legge sottesi alla SCIA, nella fattispecie deve affermarsi che alla data del 28.06.2023, di presentazione della Segnalazione di trasferimento dell’attività, le disposizioni del Regolamento approvato con la D.A.C. 109/2023 non erano ancora entrate in vigore.

Invero, risulta in atti, dal “ Referto di Pubblicazione ” del 7.06.2023, che la Deliberazione citata, adottata dall’Assemblea Capitolina in data 30.05.2023, è stata “ posta in pubblicazione all’Albo Pretorio on line di Roma Capitale dal 7 giugno 2023 e vi rimarrà per quindici giorni consecutivi fino al 21 giugno 2023 ” (ai sensi dell’art. 124 del T.U.E.L. D.Lgs. 267/2000).

Nel “ Certificato di esecutività ” del 19.07.2023 è poi specificato che “ la presente deliberazione è divenuta esecutiva, ai sensi dell’art. 134, comma 3, del T.U.E.L. approvato con Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per decorrenza dei termini di legge, il 17 giugno 2023 .”.

Infine, nella “ Attestazione di entrata in vigore ” del 17.07.2023, “ Le norme regolamentari approvate con la presente deliberazione entrano in vigore, ai sensi dell’articolo 10 delle Disposizioni sulla legge in generale preliminari al Codice civile. ”.

Secondo la difesa di Roma Capitale, le norme di cui all’art. 16 del Regolamento approvato con la Deliberazione indicata, opposte al ricorrente, sarebbero entrate in vigore alla data del 17.06.2023, come da Certificato di esecutività di cui sopra.

Sul punto, tuttavia, il Collegio ritiene di richiamare quanto già ripetutamente affermato dalla Sezione in fattispecie del tutto analoghe (cfr. sentenze nn. 3179/2020, 544/2022, 11641/2022, alle quali si rinvia per le più ampie motivazioni) secondo cui, in sostanza, stante la natura regolamentare delle norme approvate con la Deliberazione dell’Assemblea Capitolina, debba correttamente farsi applicazione di due distinte discipline (come peraltro risulta anche dalla certificazione e dalla attestazione sopra riportate), riferite alle due diverse tipologie di provvedimento, per forma e natura, per individuare il momento della relativa entrata in vigore;
con la conseguenza che deve affermarsi che il Regolamento ha acquisito efficacia solo quindici giorni dopo l’esecutività della Deliberazione che lo ha approvato, per i motivi già chiariti dal Tribunale nei precedenti citati: “ Invero, va premesso che la fase di pubblicazione di una deliberazione all’Albo è istituto diverso da quello disciplinato dall’art. 10, sebbene entrambi condividano la finalità di rendere legalmente conoscibile il contenuto di atti e provvedimenti autoritativi. Invero, la fase di “vacatio legis” di cui all’art. 10 delle preleggi assolve esclusivamente alla funzione di rendere conoscibile (e far presumere conosciuto) un testo normativo che concorre ad integrare le fonti del diritto, nel suo testo già definitivo e non suscettibile di ulteriori modifiche.

Invece la fase di pubblicazione della deliberazione è un istituto di partecipazione popolare (di antichissima origine) che insieme alla necessità di apprestare un meccanismo legale di presunzione di conoscenza nei confronti dei terzi (non direttamente incisi dai provvedimenti, mentre ai destinatari l’atto va comunque notificato) è rivolto anche a rendere possibile la presentazione di osservazioni oppure opposizioni da parte di chiunque vi abbia interesse;
opposizioni che, una volta presentate, generano l’obbligo per l’organo emanante di provvedere su di esse e che dunque potrebbero condurre anche ad una modifica della deliberazione stessa prima della sua entrata in vigore (per una applicazione del principio, vedasi TAR Reggio Calabria, 5 aprile 2012, nr. 269/2012, secondo la quale “Nell’istituzione dell’Albo Pretorio si concretizza …quella più lata e risalente funzione partecipativa che è insita nella pubblicità degli atti e che ha costituito uno storico antesignano del sistema che poi è stato nel tempo costruito fino ad essere consacrato nella l. 241/90: essa risponde ad una delle più antiche forme di diffusione e conoscenza legale degli atti rivolti alla collettività, che, traendo le origini dalle istituzioni romane, ha trovato ininterrotta disciplina, nell’ ordinamento nazionale, sin dall’ articolo 62 del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, poi confluito con varie modifiche di regime nell’odierno art. 124 del Dlgs 267/2000 e che ha ricevuto nuovo vigore dall’ evoluzione della tecnologia che ne ha consentito una importante riedizione ed attualizzazione nella nuova veste dell’Albo Pretorio informatico (art. 32, L. nr. 69/2009). Nella prassi e nella giurisprudenza formatesi nel vigore delle normative poi susseguitesi, la pubblicazione all’Albo della deliberazione è stata sempre intesa come una fase integrativa dell’efficacia, che non incide sulla validità dell’atto, bensì solo sulla presunzione della sua conoscenza in capo ai terzi, tanto che la decorrenza dei termini dell’impugnazione dell’atto si computa a far data dalla scadenza dei termini di pubblicazione (si veda ex multis TAR Lazio, II, 4 febbraio 1985, nr. 141, TAR Palermo, 22 dicembre 1982, n. 877, Cons. Stato, Sez. V, 4 febbraio 1998. n. 127), senza che rilevi l’eventuale dichiarazione di immediata esecutività, che soltanto anticipa - in via provvisoria e condizionata all’avvenuta pubblicazione - l’efficacia dell’atto”).

Ne deriva che la data di esecutività della delibera è quella dalla quale quest’ultima acquista efficacia e può essere portata ad esecuzione (decimo giorno dall’inizio della pubblicazione oppure data di adozione nel caso di delibere dichiarate immediatamente eseguibili, ex art. 134 TUEL);
nel caso di una deliberazione approvativa di un regolamento, l’esecuzione della deliberazione implica l’affissione del regolamento al pubblico e la relativa decorrenza della “vacatio legis” di cui all’art. 10 delle preleggi perché tale adempimento scaturisce dal regime in sé dell’atto approvato di cui è parte integrante (nell’assenza di una diversa previsione dello Statuto) che va tenuto distinto dal regime dell’atto di approvazione (così Tar Lazio, Sezione II Ter, sentenza n. 3179/2020) .

Pertanto, anche laddove il Regolamento stesso indichi in maniera non proprio chiarissima (come nel caso di specie) decorrenze “ dalla data di esecutività del presente provvedimento ” (cfr. art. 16, comma 1, lettera a), sul divieto di apertura, esse dovranno intendersi come correlate alla entrata in vigore, secondo la natura regolamentare delle stesse, alla luce della disciplina sopra indicata.

6.3. Nella fattispecie, infine, non è necessario verificare se i quindici giorni della pubblicazione del Regolamento ex art. 10 preleggi decorrano dal compimento integrale della pubblicazione della Deliberazione all’Albo Pretorio (art. 124 TUEL), che implica la decorrenza dei termini di impugnazione, oppure dal giorno di esecutività della stessa (dieci giorni dall’inizio della pubblicazione, ex art. 134 TUEL), in quanto, in entrambi i casi, la SCIA del 28.06.2023 è stata presentata prima della entrata in vigore delle norme del Regolamento, nei sensi anzidetti.

7. Per quanto detto, il ricorso è fondato e va accolto, con annullamento del provvedimento di inefficacia impugnato e assorbimento di ogni altra censura.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come nel dispositivo.